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[摘要]高校经济责任内部审计工作面临教育和审计环境的二维变化，需要充分理解双重新环境下经济责任审计对高校发展和治理的内涵，精准定位、创新方法，才能实现政策的目标和要求。
[关键词]双重新环境 高校 经济责任 内部审计
一、高校经济责任内部审计面临的双重新环境
新时期高校经济责任审计（以下简称经责审计）面临教育和审计环境的双重变化，需要高校和内部审计机构全面认识新变化，充分理解新环境下经责审计对高校发展和治理的内涵及意义，精准定位、明确任务，实现经责审计的政策目标和要求。
2018年中央审计委员会成立，从根本上明确了审计的国家地位，教育系统内部审计环境随之面临变化。2018年出台的《审计署关于内部审计工作的规定》和2020年5月实施的《教育系统内部审计工作规定》，从政策层面提升了内部审计从组织领导、目标层次到结果利用等审计功能的内涵和外延。2019年出台的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，对经责审计从委托、程序、内容、责任界定和结果利用等各方面进行了修改。
新时期为提升高等教育整体水平，加快一流大学、一流学科建设，我国持续深化高校综合改革。一方面加大高校资金和资源投入、下放高校自主办学和自主管理权力;另一方面着力推进学校体制机制综合改革、推动高校治理体系和治理能力现代化建设。经济责任内部审计作为加强高校治理的内生性制度设计，对构建高校领导干部权力制约和监督防线有直接作用，其独特作用越来越引起高校管理者的重视。高校内部审计机构也需要迎合这种需求，创造环境、科学谋划，充分发挥经济责任审计的功能，服务高校治理。
二、高校经济责任内部审计实务中的难点
双新环境下为高校经济责任内部审计实现可持续发展提供依据，以W省15所高校为例进行了调查。15所高校涵盖了W省的各类高校，包含1所部属高校、4所省属高水平大学、6所其他普通高校、4所职业技术专科学院，调查发现，高校开展经责审计工作具有三大瓶颈。
（一）与双新环境相适应的成熟经责审计组织机制难以形成
联席会议制度是为解决经济责任审计多部门参与、审计事项综合而量身打造的制度设计和组织机制，而调查表明联席会议制度作用有限：66%的被调查高校以文件形式确立了联席会议制度职能，但仍有86%的被调查高校表示联席会议制度在审计实务中机制运行不畅，存在内部审计单打的情况。对被调查的15所高校开展经济责任审计各阶段的部门参与程度进行评估，评估模型借用了郑石桥的基于建议接受理论影响路径的参与程度评估模型指标，并结合联席会议制度成员职责实际情况进行了调整。评估指标所占的权重由专家打分确定，用加权评价的方法得出被调查高校相关部门在审计各阶段参与程度情况（优良中差）。被调查高校在各阶段参与程度分布见表1。
结果表明，双新环境下高校经责内部审计所需组织机制在审计实务中已经形成，但現实机制中部门运行不成熟、参与程度不高、效果不理想。
（二）经济责任审计相关规定在高校内部审计中难以落实
2019年两办的经责审计规定，在制度层面对党政领导干部履行经济责任形成了常态化跟踪机制，对于加强领导干部监督管理和强化权力运行制约具有重要意义。但调查中发现相关规定在高校落地困难，主要存在以下问题：一是审计程序安排不到位，难以满足审计实施的需求，主要体现在：审计进点会和干部谈话环节安排随意，审前沟通不充分;审计报告征求意见环节缩水，审计结论难出具;审计计划管理和结果报送程序不规范，审计的严肃性被削弱。二是经责审计目标和内容贯彻不到位。一方面，新规的审计内容和重点在高校内部审计落实率不高。另一方面，高校经责内部审计对高校特色的事项关注不够。三是经责审计评价和“三个区分”理念把握不准确。调查发现，部分高校仍存在对待领导干部不会评、不敢评的情况。
（三）经济责任内部审计的自身优势难以发挥
调查发现，能领悟经责审计战略性质的高校内部审计人员少之又少，多数高校也是当职务调整时才安排离任审计;现阶段经责审计还是偏重资金使用是否合规;经责审计报告的主要使用者还是被审计部门，未完全纳入组织部门考核干部的必选项。
三、高校经责内部审计实务存在问题的原因
调查发现，除了高校内部审计队伍自身建设滞后这一因素外，还存在以下三方面制约因素。
一是内部审计执行经责审计规定的柔性化。双新环境下高校内部审计处于教育和审计两类政策的夹缝中，导致政策效用弱化。首先，在教育环境下，政策目标直指教学、科研等相关机构，没有直接提到高校内部审计的具体事项，需要内部审计机构自身主动寻找定位。其次，2019年新的经责两办规定中，内部审计仅“参照执行”，缺乏强制性，导致“审计委员会”“联席会议制度”等开展经责审计所需的各种机制不能充分发挥作用。最后，《审计署关于内部审计工作的规定》赋予内部审计机构6项新增内容，由于既不是学校内部机构的利益所需，也不是学校当前工作重点，导致高校落实率不高。被调查的15所高校中，仅有2所高校落实了“一把手”直接领导的政策要求。
二是高校经责内部审计的边缘化。高校内长期存在两种情况导致经责内部审计功能边缘化。一方面认为只有搞好学科建设、科研工作和教师队伍建设才能推进高校的可持续发展，对经济和资源配置方面关注度不够。另一方面认为现阶段开展经责审计对于发展高校事业作用有限，关注资金合规性和用量的多，关注高校机构治理能力提高的少;说问题的多，有建设性意见的少，提出的建议高度不够、可行性不强。
三是高校经责内部审计形象的偏见化。经责审计的审计对象基本是与内部审计机构平级的单位和主要负责人，其掌握高校的教育人力资源、物力资源和经费资源，这些部门所属人员常年从事本部门业务，精通自身业务工作，了解自身所处环境情况。内部审计人员常常处于“班门弄斧”的尴尬境地，审计结论往往“说不到点子上”，过于关注“鸡毛蒜皮的事情”。尤其是对高校内部机构第一责任人进行审计，存在较多误解。 四、实务创新的思考与建议
（一）突出审计重点，优化经责内部审计环境
“放管服”政策下，应继续推动经责审计围绕高校领导干部权力和责任清单确定审计目标、重点和内容。一是将审计重点放在学校领导干部执行政策法规情况、学科建设、人员编制、职称评审、薪酬分配、经费使用、内部治理、监管服务等权力运行和部门治理的漏洞查找以及责任和义务的认定上。二是在审计内容上紧抓重要政策的决策部署、学校“三重一大”事项决策程序、预算经费支出的审批程序、职务消费、以往问题的查错纠弊等领导职权运行事项。通过有效的工作发挥经责审计独特的增值作用，为高校开展审计创造良好的实施环境，争取自身价值和地位的实现。
（二）创新内部审计方式，推动经责审计职能落地
第一，促进经责政策渐进式落地。一是在经责审计认可度不高的高校，不要过度审计、过度定责，根据实际情况采用问题披露和边审边改两种方式，为经责审计在高校的可持续发展提供支持。二是对经责审计认可度高的高校，可以采取标准化经责审计模式，规范取证程序方式，对审计结果严格进行责任认定，对审计出的问题充分披露、开展问责，增强经责审计权力制约和权力监督的功效。三是进行责任界定时要落实“三个区分开来”原则，结合学校发展环境和实际情况进行认定，做到对权力既要制约监督又要释放干事创业潜能。第二，落实经责审计沟通机制。为避免重复打扰部门与领导的教学科研工作，可以结合换届或按任期批次规模化或按照高校教学、行政、经营等分类化召开经责审计进点会、联席会议，落实经济责任审计多部门参与的组织机制安排，解决审计中与教职员工沟通不充分、意思表达不到位造成的审计取证难、审计结论认定不准确的问题。第三，分类建立经责审计模型和问题清单。可由审计业务领头人按照高校党务行政管理部门、二级学院、经营实体（独立法人或非法人）、其他类型单位四种类型，整理问题清单、建立审计模型，妥善解决审计力量不足、能力参差不齐等问题，确保同类型领导干部审计标准不降低、审计口径好统一、审计结果好落实，帮助所在单位恢复或建立相应的内部控制职能和制度。
（三）注重审计程序建设，理顺经责内部审计过程
一是抓好制度流程建设，开展工作应把不同部门、不同意见和不同领导统一到遵守法律、法规、制度和流程这个共识上来。二是建立指标评价数据模型，针对高校中党务行政管理部门书记和处长、二级学院（系）书记和院长、经营实体总经理、其他类型主要负责人四类典型领导，按照事业发展、重大经济决策、财务收支和资产管理、内部管理状况、被审计领导干部遵守有关廉政规定情况五个方面，建立不同类型的标准化数据指标评价模型，避免同类型领导审计评价标准不一致的情况。三是探索建立审计联络员制度。建立高校不同类型单位审计联络员制度，进行专业和流程培训，为有效开展高校内部审计创造良好的环境。
（四）找准审计结果定位，提升经责审计价值
经责审计应为学校提供一份准确的干部“经济责任认定书”，提高经责审计结果利用率。一是实行审计报告模板化，按照高校四类领导干部不同权力责任清单，通过定量和定性审计问题的描述和责任认定，突出反映评价学校部门负责人的发展增值意识、法律风险意识、管理责任意识、责任担当意识的落实情况。二是审计建议视角高层次化，紧密结合高校治理中存在的问题，提出与高校发展相关的审计建议，帮助各部门从履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际合作与交流五大职能方面，更好地担负起高校的责任和使命治理能力，提出操作性强的防范高校特色风险化解办法，助力高校在双新环境下转型发展。
（作者單位：西安外国语大学 审计署审计科研所，邮政编码：710119，电子邮箱：403736630@qq.com）
主要参考文献
孟敏，薄俊士.高校中层领导干部经济责任审计措施[J].现代企业， 2020（3）：156-157
王慧.经济责任审计创新与发展研讨会综述[J].审计研究， 2019（2）：35-38
郑石桥.领导干部经济责任审计评价：理论框架和例证分析[J].财会月刊， 2018（21）：139-145
[关键词]双重新环境 高校 经济责任 内部审计
一、高校经济责任内部审计面临的双重新环境
新时期高校经济责任审计（以下简称经责审计）面临教育和审计环境的双重变化，需要高校和内部审计机构全面认识新变化，充分理解新环境下经责审计对高校发展和治理的内涵及意义，精准定位、明确任务，实现经责审计的政策目标和要求。
2018年中央审计委员会成立，从根本上明确了审计的国家地位，教育系统内部审计环境随之面临变化。2018年出台的《审计署关于内部审计工作的规定》和2020年5月实施的《教育系统内部审计工作规定》，从政策层面提升了内部审计从组织领导、目标层次到结果利用等审计功能的内涵和外延。2019年出台的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，对经责审计从委托、程序、内容、责任界定和结果利用等各方面进行了修改。
新时期为提升高等教育整体水平，加快一流大学、一流学科建设，我国持续深化高校综合改革。一方面加大高校资金和资源投入、下放高校自主办学和自主管理权力;另一方面着力推进学校体制机制综合改革、推动高校治理体系和治理能力现代化建设。经济责任内部审计作为加强高校治理的内生性制度设计，对构建高校领导干部权力制约和监督防线有直接作用，其独特作用越来越引起高校管理者的重视。高校内部审计机构也需要迎合这种需求，创造环境、科学谋划，充分发挥经济责任审计的功能，服务高校治理。
二、高校经济责任内部审计实务中的难点
双新环境下为高校经济责任内部审计实现可持续发展提供依据，以W省15所高校为例进行了调查。15所高校涵盖了W省的各类高校，包含1所部属高校、4所省属高水平大学、6所其他普通高校、4所职业技术专科学院，调查发现，高校开展经责审计工作具有三大瓶颈。
（一）与双新环境相适应的成熟经责审计组织机制难以形成
联席会议制度是为解决经济责任审计多部门参与、审计事项综合而量身打造的制度设计和组织机制，而调查表明联席会议制度作用有限：66%的被调查高校以文件形式确立了联席会议制度职能，但仍有86%的被调查高校表示联席会议制度在审计实务中机制运行不畅，存在内部审计单打的情况。对被调查的15所高校开展经济责任审计各阶段的部门参与程度进行评估，评估模型借用了郑石桥的基于建议接受理论影响路径的参与程度评估模型指标，并结合联席会议制度成员职责实际情况进行了调整。评估指标所占的权重由专家打分确定，用加权评价的方法得出被调查高校相关部门在审计各阶段参与程度情况（优良中差）。被调查高校在各阶段参与程度分布见表1。
结果表明，双新环境下高校经责内部审计所需组织机制在审计实务中已经形成，但現实机制中部门运行不成熟、参与程度不高、效果不理想。
（二）经济责任审计相关规定在高校内部审计中难以落实
2019年两办的经责审计规定，在制度层面对党政领导干部履行经济责任形成了常态化跟踪机制，对于加强领导干部监督管理和强化权力运行制约具有重要意义。但调查中发现相关规定在高校落地困难，主要存在以下问题：一是审计程序安排不到位，难以满足审计实施的需求，主要体现在：审计进点会和干部谈话环节安排随意，审前沟通不充分;审计报告征求意见环节缩水，审计结论难出具;审计计划管理和结果报送程序不规范，审计的严肃性被削弱。二是经责审计目标和内容贯彻不到位。一方面，新规的审计内容和重点在高校内部审计落实率不高。另一方面，高校经责内部审计对高校特色的事项关注不够。三是经责审计评价和“三个区分”理念把握不准确。调查发现，部分高校仍存在对待领导干部不会评、不敢评的情况。
（三）经济责任内部审计的自身优势难以发挥
调查发现，能领悟经责审计战略性质的高校内部审计人员少之又少，多数高校也是当职务调整时才安排离任审计;现阶段经责审计还是偏重资金使用是否合规;经责审计报告的主要使用者还是被审计部门，未完全纳入组织部门考核干部的必选项。
三、高校经责内部审计实务存在问题的原因
调查发现，除了高校内部审计队伍自身建设滞后这一因素外，还存在以下三方面制约因素。
一是内部审计执行经责审计规定的柔性化。双新环境下高校内部审计处于教育和审计两类政策的夹缝中，导致政策效用弱化。首先，在教育环境下，政策目标直指教学、科研等相关机构，没有直接提到高校内部审计的具体事项，需要内部审计机构自身主动寻找定位。其次，2019年新的经责两办规定中，内部审计仅“参照执行”，缺乏强制性，导致“审计委员会”“联席会议制度”等开展经责审计所需的各种机制不能充分发挥作用。最后，《审计署关于内部审计工作的规定》赋予内部审计机构6项新增内容，由于既不是学校内部机构的利益所需，也不是学校当前工作重点，导致高校落实率不高。被调查的15所高校中，仅有2所高校落实了“一把手”直接领导的政策要求。
二是高校经责内部审计的边缘化。高校内长期存在两种情况导致经责内部审计功能边缘化。一方面认为只有搞好学科建设、科研工作和教师队伍建设才能推进高校的可持续发展，对经济和资源配置方面关注度不够。另一方面认为现阶段开展经责审计对于发展高校事业作用有限，关注资金合规性和用量的多，关注高校机构治理能力提高的少;说问题的多，有建设性意见的少，提出的建议高度不够、可行性不强。
三是高校经责内部审计形象的偏见化。经责审计的审计对象基本是与内部审计机构平级的单位和主要负责人，其掌握高校的教育人力资源、物力资源和经费资源，这些部门所属人员常年从事本部门业务，精通自身业务工作，了解自身所处环境情况。内部审计人员常常处于“班门弄斧”的尴尬境地，审计结论往往“说不到点子上”，过于关注“鸡毛蒜皮的事情”。尤其是对高校内部机构第一责任人进行审计，存在较多误解。 四、实务创新的思考与建议
（一）突出审计重点，优化经责内部审计环境
“放管服”政策下，应继续推动经责审计围绕高校领导干部权力和责任清单确定审计目标、重点和内容。一是将审计重点放在学校领导干部执行政策法规情况、学科建设、人员编制、职称评审、薪酬分配、经费使用、内部治理、监管服务等权力运行和部门治理的漏洞查找以及责任和义务的认定上。二是在审计内容上紧抓重要政策的决策部署、学校“三重一大”事项决策程序、预算经费支出的审批程序、职务消费、以往问题的查错纠弊等领导职权运行事项。通过有效的工作发挥经责审计独特的增值作用，为高校开展审计创造良好的实施环境，争取自身价值和地位的实现。
（二）创新内部审计方式，推动经责审计职能落地
第一，促进经责政策渐进式落地。一是在经责审计认可度不高的高校，不要过度审计、过度定责，根据实际情况采用问题披露和边审边改两种方式，为经责审计在高校的可持续发展提供支持。二是对经责审计认可度高的高校，可以采取标准化经责审计模式，规范取证程序方式，对审计结果严格进行责任认定，对审计出的问题充分披露、开展问责，增强经责审计权力制约和权力监督的功效。三是进行责任界定时要落实“三个区分开来”原则，结合学校发展环境和实际情况进行认定，做到对权力既要制约监督又要释放干事创业潜能。第二，落实经责审计沟通机制。为避免重复打扰部门与领导的教学科研工作，可以结合换届或按任期批次规模化或按照高校教学、行政、经营等分类化召开经责审计进点会、联席会议，落实经济责任审计多部门参与的组织机制安排，解决审计中与教职员工沟通不充分、意思表达不到位造成的审计取证难、审计结论认定不准确的问题。第三，分类建立经责审计模型和问题清单。可由审计业务领头人按照高校党务行政管理部门、二级学院、经营实体（独立法人或非法人）、其他类型单位四种类型，整理问题清单、建立审计模型，妥善解决审计力量不足、能力参差不齐等问题，确保同类型领导干部审计标准不降低、审计口径好统一、审计结果好落实，帮助所在单位恢复或建立相应的内部控制职能和制度。
（三）注重审计程序建设，理顺经责内部审计过程
一是抓好制度流程建设，开展工作应把不同部门、不同意见和不同领导统一到遵守法律、法规、制度和流程这个共识上来。二是建立指标评价数据模型，针对高校中党务行政管理部门书记和处长、二级学院（系）书记和院长、经营实体总经理、其他类型主要负责人四类典型领导，按照事业发展、重大经济决策、财务收支和资产管理、内部管理状况、被审计领导干部遵守有关廉政规定情况五个方面，建立不同类型的标准化数据指标评价模型，避免同类型领导审计评价标准不一致的情况。三是探索建立审计联络员制度。建立高校不同类型单位审计联络员制度，进行专业和流程培训，为有效开展高校内部审计创造良好的环境。
（四）找准审计结果定位，提升经责审计价值
经责审计应为学校提供一份准确的干部“经济责任认定书”，提高经责审计结果利用率。一是实行审计报告模板化，按照高校四类领导干部不同权力责任清单，通过定量和定性审计问题的描述和责任认定，突出反映评价学校部门负责人的发展增值意识、法律风险意识、管理责任意识、责任担当意识的落实情况。二是审计建议视角高层次化，紧密结合高校治理中存在的问题，提出与高校发展相关的审计建议，帮助各部门从履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际合作与交流五大职能方面，更好地担负起高校的责任和使命治理能力，提出操作性强的防范高校特色风险化解办法，助力高校在双新环境下转型发展。
（作者單位：西安外国语大学 审计署审计科研所，邮政编码：710119，电子邮箱：403736630@qq.com）
主要参考文献
孟敏，薄俊士.高校中层领导干部经济责任审计措施[J].现代企业， 2020（3）：156-157
王慧.经济责任审计创新与发展研讨会综述[J].审计研究， 2019（2）：35-38
郑石桥.领导干部经济责任审计评价：理论框架和例证分析[J].财会月刊， 2018（21）：139-145