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摘 要：通过开展“三下乡”实践活动，结合“两学一做”，锻炼学生动手能力，增强医学生社会责任感，服务基层卫生事业。
关键词：三下乡；急救；妇女保健
为深入学习宣传贯彻习近平总书记关于青年成长成才的一系列重要论述，引导和帮助广大青年学生在社会实践中受教育、长才干、作贡献，努力做到有理想、有追求，有担当、有作为，有品质、有修养，海南医学院椰风护理在行动团队积极响应校团委的号召，2名带队教师与14名护理专业学生利用暑假前往海南省陵水县某镇开展了为期7天的“三下乡”活动，整个活动中团队成员坚持以优秀党员为标准，以护理知识为基础，以急救培训为特点，以妇女保健为支撑，全方位服务基层医疗卫生事业。
通过这7天的实践，学生深刻体会了“三下乡”活动的内涵，在实践中得到了锻炼，为基层的医疗卫生事业贡献了一份自己的力量。为了让更多的人体会三下乡的积极意义和更好地指导今后“三下乡”工作，现将我团队此次“三下乡”社会实践工作情况做以下总结：
一、因地制宜 分工明确
“千里之行始于足下”，为保证此次“三下乡”活动的顺利进行，团队负责人前期收集资料，联系实践地点，实地考察后有针对性地完成了《海南医学院椰风护理在行动“三下乡”社会实践策划书》。在组建队伍过程中，考虑到当地村民多为少数民族，尤其当地老年人多不会讲普通话的情况，负责人特别挑选数名当地同学以方便沟通，同时为了更好的传承“三下乡”活动的积极意义，人员构成中高年级与低年级同学各占一半，并根据实际工作需要及面试情况将成员分为调查、急救、义诊、后勤、宣传五个组，实际工作中各组互相协调配合。
正式出发前，团队组织各成员认真学习中共中央 “两学一做”精神，严格以党员的标准要求自己，向优秀党员学习。为拉近团队中不同年级成员间距离，消除彼此间隔阂，团队利用破冰游戏让成员熟悉彼此，增强了团队的凝聚力。针对此次活动具体要求，团队组织了各成员在专业技能、沟通技巧等方面的培训和学习，以确保活动的顺利进行。
二、心存大爱 踏上征程
激情出征 2016年8月18日上午，由海南医学院团委发起的暑期“三下乡”行动正式启动，在启动仪式上，学院领导谆谆教诲，团队代表也庄严宣誓，最后，在朗朗的中国共产主义青年团团歌声中全体成员踏上行程。抵达目的地后，学院书记带领团队成员与县、镇、卫生院负责人等各级领导召开了首次见面会，在会上向各级领导一一介绍活动内容，得到了他们的大力支持。
急救培训下乡村 针对当前乡村游泳溺水、毒蛇咬伤事故多发，村民缺乏急救知识，往往不能第一时间展开自救互救，常常因为延误抢救导致严重后果的情况，团队携带模拟人模型等急救设施在当地卫生院开展多次急救培训，由专业教师讲授心肺复苏、止血、包扎和骨折固定等急救知识，团队成员一对一指导村民实际操作，累计培训200余人，基本实现在当地普及急救知识的目标。
关爱妇女 尊老爱幼 广大妇女担负着人类繁衍生息的伟大使命，其健康问题直接影响后代子孙的健康，进而影响着家庭稳定、社会和谐以及儿童成长等问题。限于文化水平及农村传统观念的影响，农村妇女保健工作任重而道远。针对当地因国家二胎政策开放所带来的生育高潮，团队组织了妇女保健讲座，主要邀请该镇妇女保健工作者及育龄妇女，讲座重点突出孕产妇保健知识，为增强当地妇女的健康水平提供了切实的保障。团队针对当地适龄青年多数外出打工，空巢老人及小孩居多的情况，组织成员拜访了当地的敬老院，陪老人聊天，打扫卫生等，了解老人健康情况，同时开办儿童成长成才教育讲座，带给孩子们外面世界的精彩，鼓励他们好好读书，努力成才。
健康素养调查 为了解海南省乡镇居民的健康素养状况，为当地相关部门制定健康教育工作计划和决策提供依据，调查组成员走街串巷，冒着酷暑走遍了陵水县本号镇及周围的村庄，最终共回收“中国公民健康素养调查”问卷110份，并对问卷进行统计和分析。调查发现当地居民具备健康素养的人口比例仅占4.85%，所以我们建议当地政府应加强居民健康素养的宣传，着重强调健康基本知识和理念、健康生活方式与行为、健康基本技能等。
三、总结与思考
此次“三下乡”实践活动中，我们看到了基层卫生事业与城市间医疗保健服务存在的巨大差距，在实践中发现了自身知识的不足，我们将继续组织大家深入农村传播医疗保健知识及急救知识，为基层卫生事业的发展奉献自己的一份力量。
在今后的日子里，我们将继续用实际行动践行“两学一做”，发扬艰苦奋斗精神，立志成为有理想、有追求，有担当、有作为，有品质、有修养的中共党员，为促进十三五和中国梦的建设不断发挥青年智慧、凝聚青春力量的决心。（作者单位：海南医学院）
“非正常信访”的法治化治理问题研究
——以重庆市合川区为例
孟伟亮
摘 要：信访解决纠纷机制有其合理性，但通过信访寻求解决问题不应该是一种常态下的社会管理模式，只能是社会转型时期的一种纠纷解决措施。同时，当前信访活动的无序化趋势明显，越级访、重复访、无理访、缠访、闹访等“非正常信访”严重影响党政机关办公秩序，损害社会秩序，恶化法治环境，已然成为法治失范的样态。本文以重庆市合川区到区非正常信访为案例进行分析，旨在法治视角下完善现有的信访工作制度，推进信访工作的法治化管理水平。
关键词：“非正常信访”；法治化；治理问题
一、“非正常信访”的现实异化
“非正常信访” ①是指信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的行为。“非正常信访”以集访、闹访、缠访、越级形态出现，严重影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全。
二、“非正常信访”的案例分析 （一）数据总量及趋势
以合川区 2013-2015 年信访工作为例：合川区到区非正常信访数量情况为：2013年9件次349人次；2014年7件次299人次；2015年39件次1955人次。2013—2015年三年间，非正常信访为55件次2603人次。此外，2016年1-3月10件次246人次。数据表明，2013年、2014年处于低位平稳状态，2015年则爆发式增长，2016年1-3月仍呈高位运行。这一趋势，与同期法院案件数量变化趋势相似，②均反映出与经济社会息息相关的内在联系。
以2015年为例，同期的信访总量1000件次7580人次相比，非正常信访件次与信访件次的比例约为1：26，人次的比例约为1：4；与诉讼案件数量的比例约为1：327。仅据数据来讲，非正常信访相比于诉讼、信访而言，其数量处绝对劣势。
（二）集体上访情况
在合川区非正常信访中，非正常集体上访尤为突出。2013-2015年，非正常信访总量55件，均为非正常集体上访，人数在15人至150人之间。2015年，非正常信访平均每件次为50.1人，2013年、2014年分别为38.8人、42.7人，而参考2007年贵阳市非正常信访数据，其平均每件次为23.3人。因此，与其他地区非正常信访相比，合川区非正常信访呈现出一种烈度甚高的状态。
三、访民选择“非正常信访”的原因分析
利益诉求群众偏爱信访途径，遇到矛盾纠纷就直接采取越级上访等“非正常信访”的方式，却不喜欢用司法诉讼方式，这是什么缘故？
（一）与政府履行职能关联
受“万能政府”论的长期影响，目前政府职能宽泛，大小事宜皆可与政府职能关联，上访人动辄以此为由。比如对非法集资问题，上访人作为被害人要求政府追回损失，其理由是政府有市场监管和打击犯罪职能。对拖欠农民工工资问题，上访人工资应得未得，而政府具有劳动监察职责，诉请政府解决似在情理之中。
（二）与政府制定政策关联
某些非正常信访，归咎于政府制定的政策导致上访人不满。例如，对2015年库区移民非正常信访事件，其导火索便是外地违规向当地移民发放补助，引发本区移民不满。与此同时，一些政策效果造成的负面效应即将催化。如当前大量关停煤矿，政策要求企业业主对职工安置补差而其根本无力支付，造成职工安置补偿实际不能完全到位，形成严重非正常信访隐患。而对一些政策而言，制定的合理与否本身即处于一个模糊的界限中，且无法由“有司”予以法律上的评判。“八大员”、军转干部问题等，皆是此列。
（三）“人治”与“法治”之间存在文化冲突
中国封建社会，地方行政长官与司法长官是同一的，民众有了冤屈不寄希望于法，而是寄希望碰到公正廉洁的“青天”，直接向行政长官申诉冤屈，以求得到公正和保护。几乎所有的信访人的潜意识里都有一种“清官”情结，以至于在构建法治社会和司法独立的当代，其惯性力量依然作用巨大。比如上访户到各级政府上访，他们不愿意通过信访机构，而是伺机接近各级政府的“一把手”进行哭诉，如果有人主动接访，他们嘴里常说的一句话就是“你们其他人官小，管不了”。另外一个角度看，访民上访也都必定经过周密思考与安排，他们之所以把针对“一把手”的上访作为上访途径的首选，是因为他们深谙一个“潜规则”，那就是谁有任命官员的权力，谁就有约束官员的能力。但是我们要看到，虽然领导重视可以使正义的目标得到部分实现，但这一实现过程恰恰是以牺牲法律的自主性和法律的合法性基础为沉重代价的。
（四）法治水平普遍不高，规则意识淡薄
当下，群众法治水平较低，大多数人没有进行网络信访、电话信访等多元信访的能力。加之，规则意识淡薄，不清楚具体的法律程序，更谈不上通过法律方式进行维权。遇到劳资纠纷、退伍安置、土地承包和民间借贷等方面的纠纷问题，群众首先想到的是找当地政府理论或者干脆越级上访，从而使问题尽快解决。
（五）“非正常信访”得利后的示范效应
我们现行的信访体制是属地管理原则，一旦发生越级上访后的政策是：带走信访人，解决信访人的问题。这些制度有利于强化下级的工作职责，提高办事效率。然而，另一方面也给基层的工作增加了压力。现在愿意来上访的群众大多数非常了解我们的信访工作体制，他们择机上访，通常以越级上访作为要挟基层政府的常用策略。回过头来看，访民通过上访以后，问题得到解决的例子也不在少数，这些都给其他群众起到了示范作用。使其更愿意相信不管法律法规如何规定，诉求解决的问题合不合理，只要上访，也许问题就可以得到解决。
四、回归法治：非正常信访的治理之策
十八届三中全会提出，“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。四中全会从法治高度，明确信访工作制度改革的方向是“把信访纳入法治化轨道”。推进非法上访法治化治理，唯有从全面依法治国的理论与实践来深层突破。
（一）深化源头治理，以法治意识预防非正常信访
1、加强基层法治教育
将公民学法守法尊法作为基层法治建设的长期性、基础性工作，引导公民牢固树立法治信仰，深入学习宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以多种形式广泛开展“12·4”国家宪法日活动，积极宣传引导公民学会运用法律武器维护自己的合法权益，使公民知法、懂法、守法，自觉维护宪法法律的权威性，逐步消除上访隐患、消除信访不信法的思想。
2、推动政务公开透明
推进基层政务公开信息化，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，明确公开的范围和程序，推进行政决策、执行、管理、服务和结果公开，提高政府工作透明度和公信力。在涉及公民切身利益的医改、教改等重大措施出台前，要广征民意，反复论证。在重大举措实施时，要把握最佳时机，区分轻重缓急，做到有序推进，尽可能地考虑到公民利益不受侵害。对易引发重大矛盾的关键环节，如土地征用、企业改制等，在依法规范操作程序的同时，要将全过程向社会公开，接受社会监督，确保各项工作公开透明。 3、非访人群重点教育
对长期缠访、闹访的上访人要结合基层普法工作，进一步加大以《刑法》、《治安管理处罚法》、《信访条例》等法律法规为重点内容的法制宣传教育力度，采取以图释法、以案说法等多种形式，增强法制教育的直观性和实效性，教育其在法律允许的范围内行使信访权利，以合法理性的方式表达诉求。
（二）完善三项机制，以法治方式对待非正常信访
1、依法处置机制
按照“坚决处理极少数，警示教育大多数”的原则，依据《依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》，依法处置非正常信访行为，有效规范信访秩序，维护法律尊严。信访部门及其他行政机关在对有违法犯罪行为的上访人进行批评、教育和警告、劝阻的同时，注意收集、固定、保存证据，为依法处理奠定基础。公安机关要加大对涉访违法犯罪行为的调查、侦查力度，做到工作落实到位、法律运用到位、措施采取到位。检察机关要依法作出批准逮捕、移送起诉的决定。司法机关对“案件事实清楚、证据确实充分”的案件，依据法律认定被告人有罪的，依法作出有罪判决。③
2、诉访分离机制
2014年出台的诉访分离机制，本是国家治理信访问题的一项重要制度，但在当前立案登记制改革的背景下仍未完全执行，诉访不分、以访代诉的情况突出。从长远的法治化治理而言，此机制不失为良策。对非正常信访，不应就访办访，应该准确定性法律关系，实行严格的诉访分离。信访部门对“诉”的事项不予受理，引导上访人依照规定程序向有关司法机关提出。
3、行政复议制度
《信访条例》明确对依法应当通过行政复议解决的，信访不予受理，告知上访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关行政机关提出。要切实发挥行政复议的监督和纠错作用，依法复议而不偏袒，对部分能进入行政复议得到处理的信访事项，向上访人宣传行政复议的知识，及时分流到复议途径，提升依法行政的水平。
（三）推进四项制度，以法治建设治理非正常信访
1、三级终结制度
《信访条例》已明确信访事项办理和复查、复核的主体以及信访事项终结的实体标准，规定信访事项实行“三级终结制”，同一信访事项最多经过三级行政机进行办理、复查、复核做出决定，信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，信访部门将不再受理，实现信访程序法定终结。对于非正常信访，严格按照政策和法律，不怕上访，不要每次非法上访都要求基层花钱派人接回，要让上访人明白：无理的上访终究无理。
2、责任考核制度
弱化对非正常信访总量的目标责任，将现行的信访工作考评从解决问题转向分析问题、分流问题为主，以畅通利益诉求渠道为目标，使基层从围追堵截上访人中解脱出来。特别要严厉追究查处为息事宁人，采取非常规手段，不惜打破法律、政策界限花钱买平安的行为。虽然能收到一时的效果，但却潜伏着更大的隐患，损害的是法律的权威和政府的威信，导致更多的非正常信访。
3、法律援助制度
将法治思维纳入信访工作，安排律师参与上访问题的接待处理，为上访群众提供法律咨询和法律援助服务，引导上访人正确运用法律手段并通过司法途径提出诉求。律师参与信访工作为依法信访提供法律保证，有利于妥善处理上访问题，促进和加强上访法治化治理。
4、联合办案制度
对一些涉及面较广或者跨地区，跨部门、跨行业的上访问题，实行联合办案，邀请相关部门责任人、律师以及专家共同参与上访接待和处理，研究协商各方均可接受的处理办法。特别要加强与司法、仲裁等部门相互之间的联系和沟通，注重上访处理中的法律规则。（作者单位：中共合川区委党校）
本文系中共重庆市委党校2016年年度一般课题阶段性成果。
注释：
① 本文所研究非正常信访问题，仅指到区非正常上访，不包括到京和到市、到镇街非正常上访问题。
② 同期法院诉讼案件数量为：2013年8560件，2014年9238件，2015年12756件。
③ 如2015年6月，湖南永州中级法院二审宣判，依法以寻衅滋事罪对非正常上访的周显友、魏爱国、蒋国玉分别判处有期徒刑二年、二年六个月、一年六个月。
关键词：三下乡；急救；妇女保健
为深入学习宣传贯彻习近平总书记关于青年成长成才的一系列重要论述，引导和帮助广大青年学生在社会实践中受教育、长才干、作贡献，努力做到有理想、有追求，有担当、有作为，有品质、有修养，海南医学院椰风护理在行动团队积极响应校团委的号召，2名带队教师与14名护理专业学生利用暑假前往海南省陵水县某镇开展了为期7天的“三下乡”活动，整个活动中团队成员坚持以优秀党员为标准，以护理知识为基础，以急救培训为特点，以妇女保健为支撑，全方位服务基层医疗卫生事业。
通过这7天的实践，学生深刻体会了“三下乡”活动的内涵，在实践中得到了锻炼，为基层的医疗卫生事业贡献了一份自己的力量。为了让更多的人体会三下乡的积极意义和更好地指导今后“三下乡”工作，现将我团队此次“三下乡”社会实践工作情况做以下总结：
一、因地制宜 分工明确
“千里之行始于足下”，为保证此次“三下乡”活动的顺利进行，团队负责人前期收集资料，联系实践地点，实地考察后有针对性地完成了《海南医学院椰风护理在行动“三下乡”社会实践策划书》。在组建队伍过程中，考虑到当地村民多为少数民族，尤其当地老年人多不会讲普通话的情况，负责人特别挑选数名当地同学以方便沟通，同时为了更好的传承“三下乡”活动的积极意义，人员构成中高年级与低年级同学各占一半，并根据实际工作需要及面试情况将成员分为调查、急救、义诊、后勤、宣传五个组，实际工作中各组互相协调配合。
正式出发前，团队组织各成员认真学习中共中央 “两学一做”精神，严格以党员的标准要求自己，向优秀党员学习。为拉近团队中不同年级成员间距离，消除彼此间隔阂，团队利用破冰游戏让成员熟悉彼此，增强了团队的凝聚力。针对此次活动具体要求，团队组织了各成员在专业技能、沟通技巧等方面的培训和学习，以确保活动的顺利进行。
二、心存大爱 踏上征程
激情出征 2016年8月18日上午，由海南医学院团委发起的暑期“三下乡”行动正式启动，在启动仪式上，学院领导谆谆教诲，团队代表也庄严宣誓，最后，在朗朗的中国共产主义青年团团歌声中全体成员踏上行程。抵达目的地后，学院书记带领团队成员与县、镇、卫生院负责人等各级领导召开了首次见面会，在会上向各级领导一一介绍活动内容，得到了他们的大力支持。
急救培训下乡村 针对当前乡村游泳溺水、毒蛇咬伤事故多发，村民缺乏急救知识，往往不能第一时间展开自救互救，常常因为延误抢救导致严重后果的情况，团队携带模拟人模型等急救设施在当地卫生院开展多次急救培训，由专业教师讲授心肺复苏、止血、包扎和骨折固定等急救知识，团队成员一对一指导村民实际操作，累计培训200余人，基本实现在当地普及急救知识的目标。
关爱妇女 尊老爱幼 广大妇女担负着人类繁衍生息的伟大使命，其健康问题直接影响后代子孙的健康，进而影响着家庭稳定、社会和谐以及儿童成长等问题。限于文化水平及农村传统观念的影响，农村妇女保健工作任重而道远。针对当地因国家二胎政策开放所带来的生育高潮，团队组织了妇女保健讲座，主要邀请该镇妇女保健工作者及育龄妇女，讲座重点突出孕产妇保健知识，为增强当地妇女的健康水平提供了切实的保障。团队针对当地适龄青年多数外出打工，空巢老人及小孩居多的情况，组织成员拜访了当地的敬老院，陪老人聊天，打扫卫生等，了解老人健康情况，同时开办儿童成长成才教育讲座，带给孩子们外面世界的精彩，鼓励他们好好读书，努力成才。
健康素养调查 为了解海南省乡镇居民的健康素养状况，为当地相关部门制定健康教育工作计划和决策提供依据，调查组成员走街串巷，冒着酷暑走遍了陵水县本号镇及周围的村庄，最终共回收“中国公民健康素养调查”问卷110份，并对问卷进行统计和分析。调查发现当地居民具备健康素养的人口比例仅占4.85%，所以我们建议当地政府应加强居民健康素养的宣传，着重强调健康基本知识和理念、健康生活方式与行为、健康基本技能等。
三、总结与思考
此次“三下乡”实践活动中，我们看到了基层卫生事业与城市间医疗保健服务存在的巨大差距，在实践中发现了自身知识的不足，我们将继续组织大家深入农村传播医疗保健知识及急救知识，为基层卫生事业的发展奉献自己的一份力量。
在今后的日子里，我们将继续用实际行动践行“两学一做”，发扬艰苦奋斗精神，立志成为有理想、有追求，有担当、有作为，有品质、有修养的中共党员，为促进十三五和中国梦的建设不断发挥青年智慧、凝聚青春力量的决心。（作者单位：海南医学院）
“非正常信访”的法治化治理问题研究
——以重庆市合川区为例
孟伟亮
摘 要：信访解决纠纷机制有其合理性，但通过信访寻求解决问题不应该是一种常态下的社会管理模式，只能是社会转型时期的一种纠纷解决措施。同时，当前信访活动的无序化趋势明显，越级访、重复访、无理访、缠访、闹访等“非正常信访”严重影响党政机关办公秩序，损害社会秩序，恶化法治环境，已然成为法治失范的样态。本文以重庆市合川区到区非正常信访为案例进行分析，旨在法治视角下完善现有的信访工作制度，推进信访工作的法治化管理水平。
关键词：“非正常信访”；法治化；治理问题
一、“非正常信访”的现实异化
“非正常信访” ①是指信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的行为。“非正常信访”以集访、闹访、缠访、越级形态出现，严重影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全。
二、“非正常信访”的案例分析 （一）数据总量及趋势
以合川区 2013-2015 年信访工作为例：合川区到区非正常信访数量情况为：2013年9件次349人次；2014年7件次299人次；2015年39件次1955人次。2013—2015年三年间，非正常信访为55件次2603人次。此外，2016年1-3月10件次246人次。数据表明，2013年、2014年处于低位平稳状态，2015年则爆发式增长，2016年1-3月仍呈高位运行。这一趋势，与同期法院案件数量变化趋势相似，②均反映出与经济社会息息相关的内在联系。
以2015年为例，同期的信访总量1000件次7580人次相比，非正常信访件次与信访件次的比例约为1：26，人次的比例约为1：4；与诉讼案件数量的比例约为1：327。仅据数据来讲，非正常信访相比于诉讼、信访而言，其数量处绝对劣势。
（二）集体上访情况
在合川区非正常信访中，非正常集体上访尤为突出。2013-2015年，非正常信访总量55件，均为非正常集体上访，人数在15人至150人之间。2015年，非正常信访平均每件次为50.1人，2013年、2014年分别为38.8人、42.7人，而参考2007年贵阳市非正常信访数据，其平均每件次为23.3人。因此，与其他地区非正常信访相比，合川区非正常信访呈现出一种烈度甚高的状态。
三、访民选择“非正常信访”的原因分析
利益诉求群众偏爱信访途径，遇到矛盾纠纷就直接采取越级上访等“非正常信访”的方式，却不喜欢用司法诉讼方式，这是什么缘故？
（一）与政府履行职能关联
受“万能政府”论的长期影响，目前政府职能宽泛，大小事宜皆可与政府职能关联，上访人动辄以此为由。比如对非法集资问题，上访人作为被害人要求政府追回损失，其理由是政府有市场监管和打击犯罪职能。对拖欠农民工工资问题，上访人工资应得未得，而政府具有劳动监察职责，诉请政府解决似在情理之中。
（二）与政府制定政策关联
某些非正常信访，归咎于政府制定的政策导致上访人不满。例如，对2015年库区移民非正常信访事件，其导火索便是外地违规向当地移民发放补助，引发本区移民不满。与此同时，一些政策效果造成的负面效应即将催化。如当前大量关停煤矿，政策要求企业业主对职工安置补差而其根本无力支付，造成职工安置补偿实际不能完全到位，形成严重非正常信访隐患。而对一些政策而言，制定的合理与否本身即处于一个模糊的界限中，且无法由“有司”予以法律上的评判。“八大员”、军转干部问题等，皆是此列。
（三）“人治”与“法治”之间存在文化冲突
中国封建社会，地方行政长官与司法长官是同一的，民众有了冤屈不寄希望于法，而是寄希望碰到公正廉洁的“青天”，直接向行政长官申诉冤屈，以求得到公正和保护。几乎所有的信访人的潜意识里都有一种“清官”情结，以至于在构建法治社会和司法独立的当代，其惯性力量依然作用巨大。比如上访户到各级政府上访，他们不愿意通过信访机构，而是伺机接近各级政府的“一把手”进行哭诉，如果有人主动接访，他们嘴里常说的一句话就是“你们其他人官小，管不了”。另外一个角度看，访民上访也都必定经过周密思考与安排，他们之所以把针对“一把手”的上访作为上访途径的首选，是因为他们深谙一个“潜规则”，那就是谁有任命官员的权力，谁就有约束官员的能力。但是我们要看到，虽然领导重视可以使正义的目标得到部分实现，但这一实现过程恰恰是以牺牲法律的自主性和法律的合法性基础为沉重代价的。
（四）法治水平普遍不高，规则意识淡薄
当下，群众法治水平较低，大多数人没有进行网络信访、电话信访等多元信访的能力。加之，规则意识淡薄，不清楚具体的法律程序，更谈不上通过法律方式进行维权。遇到劳资纠纷、退伍安置、土地承包和民间借贷等方面的纠纷问题，群众首先想到的是找当地政府理论或者干脆越级上访，从而使问题尽快解决。
（五）“非正常信访”得利后的示范效应
我们现行的信访体制是属地管理原则，一旦发生越级上访后的政策是：带走信访人，解决信访人的问题。这些制度有利于强化下级的工作职责，提高办事效率。然而，另一方面也给基层的工作增加了压力。现在愿意来上访的群众大多数非常了解我们的信访工作体制，他们择机上访，通常以越级上访作为要挟基层政府的常用策略。回过头来看，访民通过上访以后，问题得到解决的例子也不在少数，这些都给其他群众起到了示范作用。使其更愿意相信不管法律法规如何规定，诉求解决的问题合不合理，只要上访，也许问题就可以得到解决。
四、回归法治：非正常信访的治理之策
十八届三中全会提出，“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。四中全会从法治高度，明确信访工作制度改革的方向是“把信访纳入法治化轨道”。推进非法上访法治化治理，唯有从全面依法治国的理论与实践来深层突破。
（一）深化源头治理，以法治意识预防非正常信访
1、加强基层法治教育
将公民学法守法尊法作为基层法治建设的长期性、基础性工作，引导公民牢固树立法治信仰，深入学习宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以多种形式广泛开展“12·4”国家宪法日活动，积极宣传引导公民学会运用法律武器维护自己的合法权益，使公民知法、懂法、守法，自觉维护宪法法律的权威性，逐步消除上访隐患、消除信访不信法的思想。
2、推动政务公开透明
推进基层政务公开信息化，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，明确公开的范围和程序，推进行政决策、执行、管理、服务和结果公开，提高政府工作透明度和公信力。在涉及公民切身利益的医改、教改等重大措施出台前，要广征民意，反复论证。在重大举措实施时，要把握最佳时机，区分轻重缓急，做到有序推进，尽可能地考虑到公民利益不受侵害。对易引发重大矛盾的关键环节，如土地征用、企业改制等，在依法规范操作程序的同时，要将全过程向社会公开，接受社会监督，确保各项工作公开透明。 3、非访人群重点教育
对长期缠访、闹访的上访人要结合基层普法工作，进一步加大以《刑法》、《治安管理处罚法》、《信访条例》等法律法规为重点内容的法制宣传教育力度，采取以图释法、以案说法等多种形式，增强法制教育的直观性和实效性，教育其在法律允许的范围内行使信访权利，以合法理性的方式表达诉求。
（二）完善三项机制，以法治方式对待非正常信访
1、依法处置机制
按照“坚决处理极少数，警示教育大多数”的原则，依据《依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》，依法处置非正常信访行为，有效规范信访秩序，维护法律尊严。信访部门及其他行政机关在对有违法犯罪行为的上访人进行批评、教育和警告、劝阻的同时，注意收集、固定、保存证据，为依法处理奠定基础。公安机关要加大对涉访违法犯罪行为的调查、侦查力度，做到工作落实到位、法律运用到位、措施采取到位。检察机关要依法作出批准逮捕、移送起诉的决定。司法机关对“案件事实清楚、证据确实充分”的案件，依据法律认定被告人有罪的，依法作出有罪判决。③
2、诉访分离机制
2014年出台的诉访分离机制，本是国家治理信访问题的一项重要制度，但在当前立案登记制改革的背景下仍未完全执行，诉访不分、以访代诉的情况突出。从长远的法治化治理而言，此机制不失为良策。对非正常信访，不应就访办访，应该准确定性法律关系，实行严格的诉访分离。信访部门对“诉”的事项不予受理，引导上访人依照规定程序向有关司法机关提出。
3、行政复议制度
《信访条例》明确对依法应当通过行政复议解决的，信访不予受理，告知上访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关行政机关提出。要切实发挥行政复议的监督和纠错作用，依法复议而不偏袒，对部分能进入行政复议得到处理的信访事项，向上访人宣传行政复议的知识，及时分流到复议途径，提升依法行政的水平。
（三）推进四项制度，以法治建设治理非正常信访
1、三级终结制度
《信访条例》已明确信访事项办理和复查、复核的主体以及信访事项终结的实体标准，规定信访事项实行“三级终结制”，同一信访事项最多经过三级行政机进行办理、复查、复核做出决定，信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，信访部门将不再受理，实现信访程序法定终结。对于非正常信访，严格按照政策和法律，不怕上访，不要每次非法上访都要求基层花钱派人接回，要让上访人明白：无理的上访终究无理。
2、责任考核制度
弱化对非正常信访总量的目标责任，将现行的信访工作考评从解决问题转向分析问题、分流问题为主，以畅通利益诉求渠道为目标，使基层从围追堵截上访人中解脱出来。特别要严厉追究查处为息事宁人，采取非常规手段，不惜打破法律、政策界限花钱买平安的行为。虽然能收到一时的效果，但却潜伏着更大的隐患，损害的是法律的权威和政府的威信，导致更多的非正常信访。
3、法律援助制度
将法治思维纳入信访工作，安排律师参与上访问题的接待处理，为上访群众提供法律咨询和法律援助服务，引导上访人正确运用法律手段并通过司法途径提出诉求。律师参与信访工作为依法信访提供法律保证，有利于妥善处理上访问题，促进和加强上访法治化治理。
4、联合办案制度
对一些涉及面较广或者跨地区，跨部门、跨行业的上访问题，实行联合办案，邀请相关部门责任人、律师以及专家共同参与上访接待和处理，研究协商各方均可接受的处理办法。特别要加强与司法、仲裁等部门相互之间的联系和沟通，注重上访处理中的法律规则。（作者单位：中共合川区委党校）
本文系中共重庆市委党校2016年年度一般课题阶段性成果。
注释：
① 本文所研究非正常信访问题，仅指到区非正常上访，不包括到京和到市、到镇街非正常上访问题。
② 同期法院诉讼案件数量为：2013年8560件，2014年9238件，2015年12756件。
③ 如2015年6月，湖南永州中级法院二审宣判，依法以寻衅滋事罪对非正常上访的周显友、魏爱国、蒋国玉分别判处有期徒刑二年、二年六个月、一年六个月。