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本文从发展权和土地发展权的起源入手,分析了政府规划权与土地发展权的冲突,发现在土地发展权缺失的前提下,政府行使公权力中的规划权时就可能限制了土地所有权人的发展选择权。尤其是西部农村居民的权利受到了明显侵害,结果使西部生态功能区建设遇到了制度障碍。为协调发展和保护的关系,可创设归属于农村集体和国家的土地发展权。