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摘要:中国农村土地制度变革与当代中国的政治、经济、社会、制度的内在价值取向有着密切的关系,通过深入研究,可以透视这次农村土地制度变革深层背景。中国农村土地制度变革与当代中国的政治取向—统一地权、经济取向——扩大内需、社会取向——构建和谐社会、制度取向——城乡一体化。
关键词:土地制度;变革;实现路径;农村
中图分类号:F321.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)27-0047-02
土地改革将再次成为中国改革的战略起点,同时也将翻天覆地地改造不平等的城乡二元制的国内分工体制,这应该是中国式的超级大国造化之路!
一、农村土地使用权改革的政治取向——统一地权
三农问题牵涉到中国的发展大局,不提高占全国人口2 /3的农民的经济文化生活水平、教育科技水平及参政议政能力,就根本谈不上国家的现代化、民主化建设。解决三农问题也是解决其他影响中国长远发展问题的前提。当然,中国的深化改革不仅仅包括农村的改革发展,它还有更丰富的内容,有着深层次意义上的攻坚任务。包括行政体制改革、资本市场的稳定发展以及金融体制的深化改革等命题,都是需要重点解决的对象。
土地改革路径的争论已经成为中国现代化发展的关键话题,有人认为,中国经济已经转型为市场经济体制,应该实行与市场经济相配套的土地私有制;还有人认为,应该通过土地整体国有化,实现永佃制;或者改变目前的农村土地承包制,实现永包制,促使农民土地承包权利永远不变,以解决土地规模经营的困惑,推动现代农业发展,激励农民粮食生产。这些思路都有自身的理据和战略愿景,但是也都必须与中国独特的改革机制相结合,改革不会是坐而论道。
目前,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制既需要稳定,更迫切地需要按照市场经济的方式实现权利扩展的运转。这就要求三十年的承包期限应该与国有土地使用权的70年的期限接轨。承包期届满,也应该比照有关国有土地使用权的延期规定续期;土地处置权的政策,也应该在不改变土地用途的前提下,承包经营权人可比照国有土地使用权的情况对拥有的土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件,对其承包的土地、房屋可依法开发;集体土地的流转原则,也应该比照国有土地使用权的制度,在依法、自愿、有偿的前提下,土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权,包括建立必要的产权交易平台,依法规范流转,实现公平交易;宅基地和农民房屋也应该比照城市房屋和国有土地使用权的体制,建立、健全抵押贷款制度等等。这实际上是将集体土地使用权和国有土地使用权的期效区间、权利内容统一起来,这就是“统一地权”,这个使命既应该是中央重大转折性会议的政治追求和改革结果,也应该是全国人大修改有关土地法律的基础。
二、农村土地使用权改革的经济取向——扩大内需
当前国际经济环境风云动荡。美国次贷危机所引发的全球金融动荡,是自大萧条以来最严重的金融危机,它必然对已全面参与全球经济一体化的中国带来比较大的影响。而国内经济经过三十年的高速增长,如今也面临着转变经济发展方式的难题。面对经济波动、投资下滑、外需下降以及内需仍未提振等当前复杂的国际国内形势,经济和社会如何发展,宏观调控如何调整,对我们来说是一次严峻的考验。
在这样的双重背景下,中国需要进一步深化改革,其目标是实现经济和社会又好又快发展,实现城乡一体化以及人和自然的协调发展。而从中国当前的情况来看,突破口之一仍在农村。以内需为例,扩大内需是中国今后发展的一个战略问题,因为内需不足,长期以来,我们不得不把经济增长的基点放在政府投资尤其是出口上,这既透支了中国宝贵的自然资源和人力资源,造成中国经济增长的不可持续,也使得经济发展受制于外部环境。
去年以来,外需的锐减就对中国的出口、中小企业、就业,乃至股市和通胀都产生了很大影响。而内需不足又主要是占人口多数的农民收入较低,消费能力不足所致。所以,要解决长期困扰中国发展的内需问题,必须首先提高农民的收入,使他们有能力消费。毋庸讳言,改革开放以来,尽管中国的成就举世瞩目,但城乡差距却是越拉越大。占中国人口70%的农民如果不能拥有财产性收入的话,他们的购买力肯定上不去,整个中国的内部消费也很难进一步提升。
面对国际危机局势,中国土地、能源等垄断性资源的改革已势在必行,而且适逢其时。“倘若现在开始先期选择200个城市郊区进行农村建设用地和村镇房屋商品化流转试点,将使超过5 000万亩的农村建设用地得以流转,将使超过50亿平方米的村镇房屋可以上市交易。”[1]通过农民资产变为资本,中国的内需体系将得到转折性提高。“2008年1—8月中国社会消费品零售总额为68 439.2亿元,虽然比上年同期增长了21.9%,但按地区划分,市县零售总额54 292.9亿元,县以下零售仅为14 146.3亿元。”[1] 它说明后者是中国内需经济薄弱的要害之处。中国一天不解决农村市场的消费经济的扩张,中国的内需经济体系就无法良性运转。如果根据现有法律土地使用权可以流转的话,那么农村18亿耕地的承包权,还有1.77亿亩园地的承包权,还有39.29亿亩牧草地的转包权可以流转的话,相当于向我们的农村以土地房屋为基础注入巨大的货币流动性和财富,以形成世界上最大的内需市场和内需消费的潜力。
三、农村土地使用权改革的社会取向——构建和谐社会
20世纪新自然法学的重要代表人物罗纳德·德沃金(RonaldDworkin)反复强调,最基本的权利就是受到平等关心与尊重的权利,它包括两个方面,其一是受到平等对待的权利;其二是作为平等的人受到对待的权利。另一位20世纪利益法学的创始人菲力普·赫克(PhicipVonHeck)也提出:利益是法产生的原因,法律是社会中各种利益冲突的表现,是人们对各种冲突的利益进行评价后制定出来的,实际上是利益的安排和平衡。
当代中国是世界上最大的平等权实验舞台,也是中华民族建立现代的共和国的制宪基础,但是中国农民的平等权不是恩赐的,应该是中国国民收入再分配的经济成果和政治表现,而且农民的平等权的基础不应该是社会冲突的结果,应该是全社会协商的法律表现,它不是要从政府中获得非分的权利,不是要侵害城市居民的权利,而是要获得它本身的权利,其核心和要害都是土地权利,这个结果不能和平分配,就必然是一个有冲突的社会互动,届时其代价不仅是农民要付出的,而且也是中华民族要承受的。从对农民土地不公平的征收、征用到地方的土地财政,从高房价到农宅的流转,应该形成整个社会对完善《土地管理法》、《物权法》的坚定信心和修法热忱,也是我们构建社会主义和谐社会不断探索的艰难历程。
要构建社会主义和谐社会就必须解决我们现在中国三万个建制镇和集镇,三百万个村庄,7亿多的农村人口它们的富裕成长问题。这既是中国现代化的问题,也是中国经济和谐的命题,也是中国社会环境不很愉悦的主题。“根据国家有关部门的测算,按人口城镇化率每年增加1个百分点测算,到2020年我们将从农村转移出3亿左右人口,未来十二年之内需要将美国一倍半以上的人口从农村转移到城市,这是中国城市化的主要使命。”[2] 亿万人口的迁移相当于把3亿多人口迁移进城市,把亿万人口的农民转岗到城市当中来,要把亿万人建立综合保障,既包括社会保障也包括住房保障,这是一个重要的战略命题,不采取市场化的办法是不行的。
我们应该用十至二十年的时间分期分批在有条件的地区逐步缩小农村养老、合作医疗、教育等各方面的城乡差距,比较可行的办法是在现有的中央和地方财政关系内拿出相当大的财政倾斜,支持中国农村全面建设农村养老保险制度,新兴农村合作医疗制度和农村社会福利这三方面。要逐步建立全国性的解决农民社会保障的管理办法,解决办法主要落实《物权法》,逐步实行分级中国城乡一体化的不同类型的社保管理体制。力争十至二十年解决全国土地的社保关系,力争建立社会保障。
四、农村土地使用权改革的制度取向——城乡一体化
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。《决定》提出要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合。”[2]
目前,农村发展最突出的问题表现在以下几个方面:一是农村的基础设施严重不足,文化、教育、卫生等社会事业发展滞后;二是农民收入水平明显偏低,增收难度明显偏大,农民相对贫困在加速;三是农村劳动力严重过剩。要解决上述问题,农村的二次改革就必须在提高农民的组织化程度,完善农产品市场、投入品和要素市场,建立农民增收机制,以及开通城乡、打破二元结构等方面下工夫。其中,改革的突破口又在于土地、户口和金融,特别是土地制度改革至为关键。现有的土地制度是典型的城乡二元结构,城市土地可以对价取得贷款,农村土地就不行,这使得农民的土地、房屋等财产不能交易,不能形成资产,从而农民也就无法扩大再生产,只能维持小农经济模式。解决的办法,是必须在稳定土地承包的基础上,使农民获得可以自己支配、处置的资产和房产,农民才有参加市场经济竞争的资本和立足之地,也才能把多余的劳动力从土地上解放出来。显然,耕地的集中和流转,是中国农业摆脱小农经济的束缚,进行集约经营的前提条件。
关键词:土地制度;变革;实现路径;农村
中图分类号:F321.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)27-0047-02
土地改革将再次成为中国改革的战略起点,同时也将翻天覆地地改造不平等的城乡二元制的国内分工体制,这应该是中国式的超级大国造化之路!
一、农村土地使用权改革的政治取向——统一地权
三农问题牵涉到中国的发展大局,不提高占全国人口2 /3的农民的经济文化生活水平、教育科技水平及参政议政能力,就根本谈不上国家的现代化、民主化建设。解决三农问题也是解决其他影响中国长远发展问题的前提。当然,中国的深化改革不仅仅包括农村的改革发展,它还有更丰富的内容,有着深层次意义上的攻坚任务。包括行政体制改革、资本市场的稳定发展以及金融体制的深化改革等命题,都是需要重点解决的对象。
土地改革路径的争论已经成为中国现代化发展的关键话题,有人认为,中国经济已经转型为市场经济体制,应该实行与市场经济相配套的土地私有制;还有人认为,应该通过土地整体国有化,实现永佃制;或者改变目前的农村土地承包制,实现永包制,促使农民土地承包权利永远不变,以解决土地规模经营的困惑,推动现代农业发展,激励农民粮食生产。这些思路都有自身的理据和战略愿景,但是也都必须与中国独特的改革机制相结合,改革不会是坐而论道。
目前,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制既需要稳定,更迫切地需要按照市场经济的方式实现权利扩展的运转。这就要求三十年的承包期限应该与国有土地使用权的70年的期限接轨。承包期届满,也应该比照有关国有土地使用权的延期规定续期;土地处置权的政策,也应该在不改变土地用途的前提下,承包经营权人可比照国有土地使用权的情况对拥有的土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件,对其承包的土地、房屋可依法开发;集体土地的流转原则,也应该比照国有土地使用权的制度,在依法、自愿、有偿的前提下,土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权,包括建立必要的产权交易平台,依法规范流转,实现公平交易;宅基地和农民房屋也应该比照城市房屋和国有土地使用权的体制,建立、健全抵押贷款制度等等。这实际上是将集体土地使用权和国有土地使用权的期效区间、权利内容统一起来,这就是“统一地权”,这个使命既应该是中央重大转折性会议的政治追求和改革结果,也应该是全国人大修改有关土地法律的基础。
二、农村土地使用权改革的经济取向——扩大内需
当前国际经济环境风云动荡。美国次贷危机所引发的全球金融动荡,是自大萧条以来最严重的金融危机,它必然对已全面参与全球经济一体化的中国带来比较大的影响。而国内经济经过三十年的高速增长,如今也面临着转变经济发展方式的难题。面对经济波动、投资下滑、外需下降以及内需仍未提振等当前复杂的国际国内形势,经济和社会如何发展,宏观调控如何调整,对我们来说是一次严峻的考验。
在这样的双重背景下,中国需要进一步深化改革,其目标是实现经济和社会又好又快发展,实现城乡一体化以及人和自然的协调发展。而从中国当前的情况来看,突破口之一仍在农村。以内需为例,扩大内需是中国今后发展的一个战略问题,因为内需不足,长期以来,我们不得不把经济增长的基点放在政府投资尤其是出口上,这既透支了中国宝贵的自然资源和人力资源,造成中国经济增长的不可持续,也使得经济发展受制于外部环境。
去年以来,外需的锐减就对中国的出口、中小企业、就业,乃至股市和通胀都产生了很大影响。而内需不足又主要是占人口多数的农民收入较低,消费能力不足所致。所以,要解决长期困扰中国发展的内需问题,必须首先提高农民的收入,使他们有能力消费。毋庸讳言,改革开放以来,尽管中国的成就举世瞩目,但城乡差距却是越拉越大。占中国人口70%的农民如果不能拥有财产性收入的话,他们的购买力肯定上不去,整个中国的内部消费也很难进一步提升。
面对国际危机局势,中国土地、能源等垄断性资源的改革已势在必行,而且适逢其时。“倘若现在开始先期选择200个城市郊区进行农村建设用地和村镇房屋商品化流转试点,将使超过5 000万亩的农村建设用地得以流转,将使超过50亿平方米的村镇房屋可以上市交易。”[1]通过农民资产变为资本,中国的内需体系将得到转折性提高。“2008年1—8月中国社会消费品零售总额为68 439.2亿元,虽然比上年同期增长了21.9%,但按地区划分,市县零售总额54 292.9亿元,县以下零售仅为14 146.3亿元。”[1] 它说明后者是中国内需经济薄弱的要害之处。中国一天不解决农村市场的消费经济的扩张,中国的内需经济体系就无法良性运转。如果根据现有法律土地使用权可以流转的话,那么农村18亿耕地的承包权,还有1.77亿亩园地的承包权,还有39.29亿亩牧草地的转包权可以流转的话,相当于向我们的农村以土地房屋为基础注入巨大的货币流动性和财富,以形成世界上最大的内需市场和内需消费的潜力。
三、农村土地使用权改革的社会取向——构建和谐社会
20世纪新自然法学的重要代表人物罗纳德·德沃金(RonaldDworkin)反复强调,最基本的权利就是受到平等关心与尊重的权利,它包括两个方面,其一是受到平等对待的权利;其二是作为平等的人受到对待的权利。另一位20世纪利益法学的创始人菲力普·赫克(PhicipVonHeck)也提出:利益是法产生的原因,法律是社会中各种利益冲突的表现,是人们对各种冲突的利益进行评价后制定出来的,实际上是利益的安排和平衡。
当代中国是世界上最大的平等权实验舞台,也是中华民族建立现代的共和国的制宪基础,但是中国农民的平等权不是恩赐的,应该是中国国民收入再分配的经济成果和政治表现,而且农民的平等权的基础不应该是社会冲突的结果,应该是全社会协商的法律表现,它不是要从政府中获得非分的权利,不是要侵害城市居民的权利,而是要获得它本身的权利,其核心和要害都是土地权利,这个结果不能和平分配,就必然是一个有冲突的社会互动,届时其代价不仅是农民要付出的,而且也是中华民族要承受的。从对农民土地不公平的征收、征用到地方的土地财政,从高房价到农宅的流转,应该形成整个社会对完善《土地管理法》、《物权法》的坚定信心和修法热忱,也是我们构建社会主义和谐社会不断探索的艰难历程。
要构建社会主义和谐社会就必须解决我们现在中国三万个建制镇和集镇,三百万个村庄,7亿多的农村人口它们的富裕成长问题。这既是中国现代化的问题,也是中国经济和谐的命题,也是中国社会环境不很愉悦的主题。“根据国家有关部门的测算,按人口城镇化率每年增加1个百分点测算,到2020年我们将从农村转移出3亿左右人口,未来十二年之内需要将美国一倍半以上的人口从农村转移到城市,这是中国城市化的主要使命。”[2] 亿万人口的迁移相当于把3亿多人口迁移进城市,把亿万人口的农民转岗到城市当中来,要把亿万人建立综合保障,既包括社会保障也包括住房保障,这是一个重要的战略命题,不采取市场化的办法是不行的。
我们应该用十至二十年的时间分期分批在有条件的地区逐步缩小农村养老、合作医疗、教育等各方面的城乡差距,比较可行的办法是在现有的中央和地方财政关系内拿出相当大的财政倾斜,支持中国农村全面建设农村养老保险制度,新兴农村合作医疗制度和农村社会福利这三方面。要逐步建立全国性的解决农民社会保障的管理办法,解决办法主要落实《物权法》,逐步实行分级中国城乡一体化的不同类型的社保管理体制。力争十至二十年解决全国土地的社保关系,力争建立社会保障。
四、农村土地使用权改革的制度取向——城乡一体化
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。《决定》提出要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合。”[2]
目前,农村发展最突出的问题表现在以下几个方面:一是农村的基础设施严重不足,文化、教育、卫生等社会事业发展滞后;二是农民收入水平明显偏低,增收难度明显偏大,农民相对贫困在加速;三是农村劳动力严重过剩。要解决上述问题,农村的二次改革就必须在提高农民的组织化程度,完善农产品市场、投入品和要素市场,建立农民增收机制,以及开通城乡、打破二元结构等方面下工夫。其中,改革的突破口又在于土地、户口和金融,特别是土地制度改革至为关键。现有的土地制度是典型的城乡二元结构,城市土地可以对价取得贷款,农村土地就不行,这使得农民的土地、房屋等财产不能交易,不能形成资产,从而农民也就无法扩大再生产,只能维持小农经济模式。解决的办法,是必须在稳定土地承包的基础上,使农民获得可以自己支配、处置的资产和房产,农民才有参加市场经济竞争的资本和立足之地,也才能把多余的劳动力从土地上解放出来。显然,耕地的集中和流转,是中国农业摆脱小农经济的束缚,进行集约经营的前提条件。