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摘要:行政决策是行政运行的首要环节,是行政活动的重要组成部分,是建设法治政府的重要内容。但从基层实践来看,行政决策法治化还存在众多难点,难以有效落实,如行政决策的概念以及范围界定模糊、操作程序未有明确规定、责任追究制度缺失等。鉴于行政决策在法治政府建设中占据十分重要的地位,故完善行政决策体制机制,使行政决策法治化运行十分必要。
关键词:行政决策、重大行政决策、程序
美国行政学家西蒙曾言:“无决策,即无行政。”[1]行政决策是行政运行的起点,是后续具体行政行为或者抽象行政行为的依据,决行政策的质量将对政府众多行为产生影响。据世界银行的估计,“七五”到“九五”期间,我国投资决策失误率在30%左右,每年因决策失误而造成的损失在1200亿元。据媒体透露,2004年在对10家央企原领导人任期经济责任审计报告中,经济犯罪金额16亿元,决策失误、管理不善造成损失145亿元。[2]可见,促使行政决策进入法治化轨道,提高行政决策质量十分必要。
一、行政决策运行现状
自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》开始,我国中央及地方都陆陆续续出台了关于行政决策的相关制度规定,如2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》、2019年国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》、2015年浙江省出台《浙江省重大行政决策程序规定》。纵观我国关于行政决策的规定,其内容主要集中于重大行政决策事项范围、 重大行政决策事项决策程序、重大行政决策执行与调整以及机关、决策承办单位等相关主体违反相关程序规定的法律责任。而未纳入重大行政决策事项范围的一般行政决策事项,不管是中央立法还是地方规定,都没有对其概念、事项范围、程序以及法律责任作出具体可操作的规定。
二、行政决策法治化运行难点
一是行政决策缺乏权威概念界定。行政决策兼具抽象行政行为和具体行政行为,外部行政行为和内部行政行为双方之特性,[3]现有的理论不能对行政决策有一个清晰的分类界定,无论是在毛雷尔的《行政法学总论》中,还是在盐野宏的《行政法总论》中,我们都找不到行政决策的行为类型或与其类似的行政行为”。[4]由于行政决策概念的模糊,导致众多决策事项游离在行政决策管理之外,以台州市某县为例,2020年县长办公会议和常务会议议题86个,但2020年网上公开的县政府重大行政决策事项为9项,除9项按照重大行政决策事项流程经过了公众参与、合法性审查、集体讨论等流程,其他事项都只经过了集体讨论,讨论结果以会议纪要的形式予以明确。
二是行政决策的制度缺陷。行政决策作为决策的一种,本质上是一个过程性的行为,是行政机关为了实现某个行政目标,依据既定的法律、法规,针对某种特定的事项所作出的涉及不特定多数人利益或公共利益,并为后续行政活动提供依据的一种行为方式。[5]可见,行政决策质量会对不特定多数人或公共利益产生巨大影响,会影响后续众多的政府行政活动。实践中,无论是具体行政行为,亦或是抽象行政行为,都有相应的制度规范,但是作为具体行政行为、抽象行政行为的依据的行政决策却没有统一的立法规范。以县级政府为例,行政决策往往是通过县长办公会议、县政府常务会议、县政府专题会议等会议研究集体讨论作出的。 但由于每一个会议组成人员的立场、知识储备、人生经历甚至性格的不同,导致其对许多事物和问题持有不同的看法,[6]行政决策的质量难以有效把控,容易出现决策失误。
三、行政决策法治化的制度完善
一是完善行政决策程序规定。程序合法是实体合法的前提,为保证行政决策的合法、公正、合理,可以参照重大行政决策相关程序规定完善行政决策的一般程序规定,而重大行政决策可作为特别程序加以规范。由于政府管理事项众多,决策事项纷繁复杂,涉及面广,可以借鉴重大行政决策事项中的合法性审查、专家论证、风险评估等程序,借用专业人才力量,引入专家咨询论证程序。行政机关实行行政首长负责制,最终的决策由首长作出,由首长负责,但是个人的认知、知识储备都是有限的,应该由专业的人来完成专业的事,建议引入咨询论证过程,根据决策事项的性质,在行政决策事项提交首长决策或会议讨论前,先由法律顾问、专家、学者等专业人士提供书面咨询意见,供首长或会议决策参考,以此提高行政决策质量,防止决策失误。
二是完善责任追究制度。严格的程序规则是对行政决策的科学规范,然而规范效力的发挥并非仅依靠规范本身的合理性,更多地则在于规范具有的对违反它所承担不利后果的规定。[7]行政决策的追责制度是行政决策法治化的必然要求,是权责一致的体现,权力的行使必然伴随着责任的承担。行政决策的追责制度可以倒逼行政决策制定主体、执行主体合法、合理的行使行政决策权,努力提高行政决策的质量,避免行政决策失誤。在规定相关追责制度时必须明确追责主体,包括启动追责程序的主体以及实施追责程序的主体。此外还需要明确追责对象,区别决策起草主体、决策制定主体、决策执行主体的法律责任。
参考文献:
[1]詹姆斯·W·费斯勒, 唐纳德·F·凯特尔. 行政过程的政治:公共行政学新论[M]. 中国人民大学出版社, 2002.250.
[2]卢护锋. 行政决策法治化的理论反思与制度构建[J]. 政法论丛,2016(1):82-88.
[3]江国华, 梅扬. 行政决策法学论纲[J]. 法学论坛, 2018, 33(002):58-69.
[4]王锦杰. 重大行政决策探析[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报,2020(2):5.
[5]江国华, 梅扬. 行政决策法学论纲[J]. 法学论坛, 2018, 33(002):58-69.
[6]王锦杰. 重大行政决策合法性审查与行政首长负责制的冲突与弥合[J]. 甘肃政法学院学报, 2020(2):126-134.
[7]江国华, 梅扬. 行政决策法学论纲[J]. 法学论坛, 2018, 33(002):58-69.
作者简介:郭燕妮(1992—),女,浙江仙居人,仙居县司法局
关键词:行政决策、重大行政决策、程序
美国行政学家西蒙曾言:“无决策,即无行政。”[1]行政决策是行政运行的起点,是后续具体行政行为或者抽象行政行为的依据,决行政策的质量将对政府众多行为产生影响。据世界银行的估计,“七五”到“九五”期间,我国投资决策失误率在30%左右,每年因决策失误而造成的损失在1200亿元。据媒体透露,2004年在对10家央企原领导人任期经济责任审计报告中,经济犯罪金额16亿元,决策失误、管理不善造成损失145亿元。[2]可见,促使行政决策进入法治化轨道,提高行政决策质量十分必要。
一、行政决策运行现状
自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》开始,我国中央及地方都陆陆续续出台了关于行政决策的相关制度规定,如2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》、2019年国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》、2015年浙江省出台《浙江省重大行政决策程序规定》。纵观我国关于行政决策的规定,其内容主要集中于重大行政决策事项范围、 重大行政决策事项决策程序、重大行政决策执行与调整以及机关、决策承办单位等相关主体违反相关程序规定的法律责任。而未纳入重大行政决策事项范围的一般行政决策事项,不管是中央立法还是地方规定,都没有对其概念、事项范围、程序以及法律责任作出具体可操作的规定。
二、行政决策法治化运行难点
一是行政决策缺乏权威概念界定。行政决策兼具抽象行政行为和具体行政行为,外部行政行为和内部行政行为双方之特性,[3]现有的理论不能对行政决策有一个清晰的分类界定,无论是在毛雷尔的《行政法学总论》中,还是在盐野宏的《行政法总论》中,我们都找不到行政决策的行为类型或与其类似的行政行为”。[4]由于行政决策概念的模糊,导致众多决策事项游离在行政决策管理之外,以台州市某县为例,2020年县长办公会议和常务会议议题86个,但2020年网上公开的县政府重大行政决策事项为9项,除9项按照重大行政决策事项流程经过了公众参与、合法性审查、集体讨论等流程,其他事项都只经过了集体讨论,讨论结果以会议纪要的形式予以明确。
二是行政决策的制度缺陷。行政决策作为决策的一种,本质上是一个过程性的行为,是行政机关为了实现某个行政目标,依据既定的法律、法规,针对某种特定的事项所作出的涉及不特定多数人利益或公共利益,并为后续行政活动提供依据的一种行为方式。[5]可见,行政决策质量会对不特定多数人或公共利益产生巨大影响,会影响后续众多的政府行政活动。实践中,无论是具体行政行为,亦或是抽象行政行为,都有相应的制度规范,但是作为具体行政行为、抽象行政行为的依据的行政决策却没有统一的立法规范。以县级政府为例,行政决策往往是通过县长办公会议、县政府常务会议、县政府专题会议等会议研究集体讨论作出的。 但由于每一个会议组成人员的立场、知识储备、人生经历甚至性格的不同,导致其对许多事物和问题持有不同的看法,[6]行政决策的质量难以有效把控,容易出现决策失误。
三、行政决策法治化的制度完善
一是完善行政决策程序规定。程序合法是实体合法的前提,为保证行政决策的合法、公正、合理,可以参照重大行政决策相关程序规定完善行政决策的一般程序规定,而重大行政决策可作为特别程序加以规范。由于政府管理事项众多,决策事项纷繁复杂,涉及面广,可以借鉴重大行政决策事项中的合法性审查、专家论证、风险评估等程序,借用专业人才力量,引入专家咨询论证程序。行政机关实行行政首长负责制,最终的决策由首长作出,由首长负责,但是个人的认知、知识储备都是有限的,应该由专业的人来完成专业的事,建议引入咨询论证过程,根据决策事项的性质,在行政决策事项提交首长决策或会议讨论前,先由法律顾问、专家、学者等专业人士提供书面咨询意见,供首长或会议决策参考,以此提高行政决策质量,防止决策失误。
二是完善责任追究制度。严格的程序规则是对行政决策的科学规范,然而规范效力的发挥并非仅依靠规范本身的合理性,更多地则在于规范具有的对违反它所承担不利后果的规定。[7]行政决策的追责制度是行政决策法治化的必然要求,是权责一致的体现,权力的行使必然伴随着责任的承担。行政决策的追责制度可以倒逼行政决策制定主体、执行主体合法、合理的行使行政决策权,努力提高行政决策的质量,避免行政决策失誤。在规定相关追责制度时必须明确追责主体,包括启动追责程序的主体以及实施追责程序的主体。此外还需要明确追责对象,区别决策起草主体、决策制定主体、决策执行主体的法律责任。
参考文献:
[1]詹姆斯·W·费斯勒, 唐纳德·F·凯特尔. 行政过程的政治:公共行政学新论[M]. 中国人民大学出版社, 2002.250.
[2]卢护锋. 行政决策法治化的理论反思与制度构建[J]. 政法论丛,2016(1):82-88.
[3]江国华, 梅扬. 行政决策法学论纲[J]. 法学论坛, 2018, 33(002):58-69.
[4]王锦杰. 重大行政决策探析[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报,2020(2):5.
[5]江国华, 梅扬. 行政决策法学论纲[J]. 法学论坛, 2018, 33(002):58-69.
[6]王锦杰. 重大行政决策合法性审查与行政首长负责制的冲突与弥合[J]. 甘肃政法学院学报, 2020(2):126-134.
[7]江国华, 梅扬. 行政决策法学论纲[J]. 法学论坛, 2018, 33(002):58-69.
作者简介:郭燕妮(1992—),女,浙江仙居人,仙居县司法局