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摘 要：行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以个人的名义向法院提起行政诉讼的制度。在分析我国行政公益诉讼现状的基础上，阐述了建立行政公益诉讼制度的可行性，并就构建我国行政公益诉讼制度进行了思考。
关键词：行政权力；行政公益诉讼；诉讼制度
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）10-0335-02
1 我国行政公益诉讼现状分析
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，在某些领域行政公益诉讼已经端倪初显。一种情况是公民个人或社会组织可以就选举问题提起诉讼。比如，我国民事诉讼法规定任何人对选举委员会的申诉处理决定不服可以向法院提起诉讼，其中，原告可以是公民本人、也可以是相关的其他公民；第二种情况是某些检察机关为防止或挽回国家经济损失而提起的民事诉讼，或者某些其他国家机关代表国家要求给国家资源造成损失的当事人进行赔偿等；第三种情况是某些组织的一部分人可以就与本组织整体利益相关的事由提起诉讼。比如，最高人民法院关于审理农村承包合同的解释第二条规定，发包方所属的半数以上村民以签订的承包合同违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等规定的民主议定原则，或者以所签合同内容违背多数村民意志、损害集体和村民利益为由，都可以发包方为被告、要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理、并通知承包方作为第三人参加诉讼，有学者认为，这属于我国事实上的行政公益诉讼。但是总的说来，我国行政公益诉讼尚处于尴尬境地。
关于行政诉讼过程中原告资格的限定妨碍了行政公益诉讼制度的建立。我国行政诉讼法规定，行政诉讼的原告必须是行政相对人，即原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，换句话说，不论具体行政行为是否侵害了行政相对人，只要当事人不提起诉讼，其他任何组织和个人都无权过问某项具体行政行为的合法性。虽然，最高人民法院的司法解释将行政相对人的含义引申为法律上的利害关系人，即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的都可以依法提起行政诉讼，但是在司法实践上和理论界对于“法律上利害关系人”的理解颇多歧义，因为这种利害关系可能是直接利害关系，也可能是间接利害关系，还可能是可能利害关系。所以，如果是指直接利害关系，那么法律上的利害关系人等同于行政相对人；如果是指相对利害关系，那么司法实践上的界限很难在现行法律框架内加以明确界定；如果是指可能的利害关系，那么正如有的学者指出的那样，在我国现行制度框架内法院完全可以受理公民法人或其他社会组织提起的行政公益诉讼。
关于行政行为的狭隘界定是制约行政公益诉讼制度建立的另一个原因。事实上，行政行为包括针对个体的具体行为和面向全社会的抽象行为。具体行政行为的直接指向是行政相对人的人身权利和财产权利，公民的政治权利、受教育权利等均不在此范围之内，公民和社会组织的维持与获得良好环境的权利也不在此范围之内。造成了法律对于行政行为监督实际上的缺失。另外，抽象行政行为较之具体行政行为的涉及面就要广泛得多，往往表现为政府的规章制度、经济及社会发展规划。在当前司法实践中，只有当抽象行政行为通过行政单位的具体操作转变为针对个体的具体行政行为，并且被行政相对人认为是侵害了自己的利益时，才可以进入诉讼程序。也就是说，关于行政行为的狭隘界定制约了法院受理行政诉讼案件的范围；同时，也限制了参与行政诉讼的人员。比如，一项错误的拆迁计划只有当其付诸实施、并且侵害了被拆迁地居民的切身利益，被拆迁地居民才可以就此提起行政诉讼。在这项计划制定和实施过程中，非拆迁地的个人或社会组织均无权就此提起行政诉讼；在该计划实施之前，拆迁地居民也无权提起行政诉讼，造成了法律对于经济及社会发展预先规范的缺位。
2 我国建立行政公益诉讼制度的必要性分析
2.1 保护社会公共利益需要建立行政公益诉讼制度
我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况。一是国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。二是环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。三是土地开发中不合理利用问题严重。行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人，与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。四是政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。五是行业垄断使服务价格随意调高。如春运火车票价每年上涨20%~30%，不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。公众对此虽有怨言却无能为力。这些问题根本在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。
2.2 制约和规范行政权力需要建立行政公益诉讼制度
一方面，公权利需要得到司法救济。权利离不开救济，而维权的主要途径和最终途径是司法救济。当行政主体的违法行为或不行为对社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。另一方面，公权力应当受到制约。历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加以控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。某些行政权力的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际侵害，但却可能损害公共利益，如果不讲其纳入司法监督体系，无法通过公民起诉的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约，将会使公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效力低下，社会资源大量浪费，最终将堵塞公民参与国家事务管理。
2.3 完善行政诉讼法体系需要建立行政公益诉讼制度
我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”这明确了我国行政诉讼法的立法宗旨，即保护私权和确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行為违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正，符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。
3 构建我国行政公益诉讼制度的基本思考
行政公益诉讼与传统诉讼有着质的差别，它是民主制度不断发展的产物。行政公益诉讼制度在我国的确立需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。笔者仅从几个关键要素就行政公益诉讼制度的构建提出基本思考。
3.1 原告的资格
行政公益诉讼的目的在于保护国家和社会公共利益免受违法或不当行政行为的侵犯，因此诉讼的提起者并不要求与被起诉的行政行为有直接或间接的利害关系。从理论上来说，任何个人、组织都可以基于对国家和社会的责任感向法院提起行政公益诉讼。但是，提起公益诉讼不仅需要人力、物力、财力，而且还要具备专业的知识。笔者认为，原告的资格应主要有三类。一是检察机关。检察机关代表公众向法院提起行政公益诉讼正是其监督职能得以充分发挥的体现。由检察机关代表公众以公诉人身份提起行政诉讼有利于防止滥诉，并能提高诉讼效率、节约诉讼成本。二是社会组织或团体。如消费者协会、妇女联合会等代表某一方面公共利益的社会组织或团体，为了维护公共利益免遭行政行为的侵害，有权运用司法救济手段。三是公民个人，既包括与行政行为有利害关系的公民，也包括与行政行为无利害关系的公民。
3.2 受案范围
行政公益诉讼既然属于行政诉讼的一种并适用行政诉讼程序，理应是涉及有关行政机关的行为的。行政公益诉讼应当是因行政主体的行政行为而产生的争议，被侵害的社会公共利益应当是因行政机关的行政行为违法或不当而造成的。行政公益诉讼的受案范围应当包括以下几种情况：第一，行政机关不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人起诉。第二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。将这类案件纳入公益诉讼案件的范围，由特定机关向法院提起诉讼，将会使违法行政行为得到及时纠正。第三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。此外，为了不损害行政权的效率价值，遵守司法有限审查原则，还有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴国外的立法经验，先在环保、国有资产保护、同业竞争、消费者权益保护等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院也要严把受案关，把握住维护公共利益这一基本观念。只有在公益确实受到违法行政行为的侵害、影响到多数公民的合法权益时，法院才可受理。
3.3 举证责任
行政公益诉讼的举证，应根据提起诉讼主体实力的不同来合理分配举证责任。由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责。法人、非法人组织或公民提起的公益诉讼，应采用举证责任部分倒置。即如原告由于客观原因不能自行收集证据，或收集证据有困难，人民法院应依法调查收集证据，也可根据需求让被告负部分举证责任。公益诉讼案件原告的目的不是为了维护自身的利益，而是代表国家、社会、公众为维护公益进行诉讼，因而原告不能像私益诉讼那样处分其诉讼权利。
3.4 诉讼费用
在我国，原告一般应预交诉讼费，若胜诉，则依据生效判决和诉讼费用收据，申请法院强制执行被告的财产以充抵诉讼费用。公益诉讼是为了维护公共利益而不是保护私益，应根据公益诉讼的特点，降低收费标准，减轻或者暂缓组织和个人提起公益诉讼的费用负担，保护其提起公益诉讼的积极性，在法国当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。
3.5 制约和激励机制
一方面，建立保证金制度，防止因原告资格的拓展而出现的滥诉。原告恶意进行行政公益诉讼，在诉讼程序启动后随意退出或无故缺席的，经法院判决可没收全部或部分保证金，以减轻滥诉对司法秩序的负面影响。原告完整参加诉讼程序后，不管其是否胜诉，法院都应当退还其缴纳的保证金。另一方面，建立奖励机制。原告在訴讼过程中要花费大量的人力、物力和财力，给予胜诉原告一定数额的金钱奖励，既可以弥补原告的付出，也有利于鼓励更多的人来监督行政机关的行政行为，促使行政机关依法行政。
参考文献
［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2005.
［2］凌代郡.行政公益诉讼初探［J］.安徽工业大学学报（社会科学版），2003,(9).
［3］段计珍.行政公益诉讼初探［J］.前沿，2005,(4).
关键词：行政权力；行政公益诉讼；诉讼制度
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）10-0335-02
1 我国行政公益诉讼现状分析
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，在某些领域行政公益诉讼已经端倪初显。一种情况是公民个人或社会组织可以就选举问题提起诉讼。比如，我国民事诉讼法规定任何人对选举委员会的申诉处理决定不服可以向法院提起诉讼，其中，原告可以是公民本人、也可以是相关的其他公民；第二种情况是某些检察机关为防止或挽回国家经济损失而提起的民事诉讼，或者某些其他国家机关代表国家要求给国家资源造成损失的当事人进行赔偿等；第三种情况是某些组织的一部分人可以就与本组织整体利益相关的事由提起诉讼。比如，最高人民法院关于审理农村承包合同的解释第二条规定，发包方所属的半数以上村民以签订的承包合同违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等规定的民主议定原则，或者以所签合同内容违背多数村民意志、损害集体和村民利益为由，都可以发包方为被告、要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理、并通知承包方作为第三人参加诉讼，有学者认为，这属于我国事实上的行政公益诉讼。但是总的说来，我国行政公益诉讼尚处于尴尬境地。
关于行政诉讼过程中原告资格的限定妨碍了行政公益诉讼制度的建立。我国行政诉讼法规定，行政诉讼的原告必须是行政相对人，即原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，换句话说，不论具体行政行为是否侵害了行政相对人，只要当事人不提起诉讼，其他任何组织和个人都无权过问某项具体行政行为的合法性。虽然，最高人民法院的司法解释将行政相对人的含义引申为法律上的利害关系人，即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的都可以依法提起行政诉讼，但是在司法实践上和理论界对于“法律上利害关系人”的理解颇多歧义，因为这种利害关系可能是直接利害关系，也可能是间接利害关系，还可能是可能利害关系。所以，如果是指直接利害关系，那么法律上的利害关系人等同于行政相对人；如果是指相对利害关系，那么司法实践上的界限很难在现行法律框架内加以明确界定；如果是指可能的利害关系，那么正如有的学者指出的那样，在我国现行制度框架内法院完全可以受理公民法人或其他社会组织提起的行政公益诉讼。
关于行政行为的狭隘界定是制约行政公益诉讼制度建立的另一个原因。事实上，行政行为包括针对个体的具体行为和面向全社会的抽象行为。具体行政行为的直接指向是行政相对人的人身权利和财产权利，公民的政治权利、受教育权利等均不在此范围之内，公民和社会组织的维持与获得良好环境的权利也不在此范围之内。造成了法律对于行政行为监督实际上的缺失。另外，抽象行政行为较之具体行政行为的涉及面就要广泛得多，往往表现为政府的规章制度、经济及社会发展规划。在当前司法实践中，只有当抽象行政行为通过行政单位的具体操作转变为针对个体的具体行政行为，并且被行政相对人认为是侵害了自己的利益时，才可以进入诉讼程序。也就是说，关于行政行为的狭隘界定制约了法院受理行政诉讼案件的范围；同时，也限制了参与行政诉讼的人员。比如，一项错误的拆迁计划只有当其付诸实施、并且侵害了被拆迁地居民的切身利益，被拆迁地居民才可以就此提起行政诉讼。在这项计划制定和实施过程中，非拆迁地的个人或社会组织均无权就此提起行政诉讼；在该计划实施之前，拆迁地居民也无权提起行政诉讼，造成了法律对于经济及社会发展预先规范的缺位。
2 我国建立行政公益诉讼制度的必要性分析
2.1 保护社会公共利益需要建立行政公益诉讼制度
我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况。一是国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。二是环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。三是土地开发中不合理利用问题严重。行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人，与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。四是政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。五是行业垄断使服务价格随意调高。如春运火车票价每年上涨20%~30%，不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。公众对此虽有怨言却无能为力。这些问题根本在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。
2.2 制约和规范行政权力需要建立行政公益诉讼制度
一方面，公权利需要得到司法救济。权利离不开救济，而维权的主要途径和最终途径是司法救济。当行政主体的违法行为或不行为对社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。另一方面，公权力应当受到制约。历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加以控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。某些行政权力的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际侵害，但却可能损害公共利益，如果不讲其纳入司法监督体系，无法通过公民起诉的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约，将会使公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效力低下，社会资源大量浪费，最终将堵塞公民参与国家事务管理。
2.3 完善行政诉讼法体系需要建立行政公益诉讼制度
我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”这明确了我国行政诉讼法的立法宗旨，即保护私权和确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行為违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正，符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。
3 构建我国行政公益诉讼制度的基本思考
行政公益诉讼与传统诉讼有着质的差别，它是民主制度不断发展的产物。行政公益诉讼制度在我国的确立需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。笔者仅从几个关键要素就行政公益诉讼制度的构建提出基本思考。
3.1 原告的资格
行政公益诉讼的目的在于保护国家和社会公共利益免受违法或不当行政行为的侵犯，因此诉讼的提起者并不要求与被起诉的行政行为有直接或间接的利害关系。从理论上来说，任何个人、组织都可以基于对国家和社会的责任感向法院提起行政公益诉讼。但是，提起公益诉讼不仅需要人力、物力、财力，而且还要具备专业的知识。笔者认为，原告的资格应主要有三类。一是检察机关。检察机关代表公众向法院提起行政公益诉讼正是其监督职能得以充分发挥的体现。由检察机关代表公众以公诉人身份提起行政诉讼有利于防止滥诉，并能提高诉讼效率、节约诉讼成本。二是社会组织或团体。如消费者协会、妇女联合会等代表某一方面公共利益的社会组织或团体，为了维护公共利益免遭行政行为的侵害，有权运用司法救济手段。三是公民个人，既包括与行政行为有利害关系的公民，也包括与行政行为无利害关系的公民。
3.2 受案范围
行政公益诉讼既然属于行政诉讼的一种并适用行政诉讼程序，理应是涉及有关行政机关的行为的。行政公益诉讼应当是因行政主体的行政行为而产生的争议，被侵害的社会公共利益应当是因行政机关的行政行为违法或不当而造成的。行政公益诉讼的受案范围应当包括以下几种情况：第一，行政机关不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人起诉。第二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。将这类案件纳入公益诉讼案件的范围，由特定机关向法院提起诉讼，将会使违法行政行为得到及时纠正。第三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。此外，为了不损害行政权的效率价值，遵守司法有限审查原则，还有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴国外的立法经验，先在环保、国有资产保护、同业竞争、消费者权益保护等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院也要严把受案关，把握住维护公共利益这一基本观念。只有在公益确实受到违法行政行为的侵害、影响到多数公民的合法权益时，法院才可受理。
3.3 举证责任
行政公益诉讼的举证，应根据提起诉讼主体实力的不同来合理分配举证责任。由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责。法人、非法人组织或公民提起的公益诉讼，应采用举证责任部分倒置。即如原告由于客观原因不能自行收集证据，或收集证据有困难，人民法院应依法调查收集证据，也可根据需求让被告负部分举证责任。公益诉讼案件原告的目的不是为了维护自身的利益，而是代表国家、社会、公众为维护公益进行诉讼，因而原告不能像私益诉讼那样处分其诉讼权利。
3.4 诉讼费用
在我国，原告一般应预交诉讼费，若胜诉，则依据生效判决和诉讼费用收据，申请法院强制执行被告的财产以充抵诉讼费用。公益诉讼是为了维护公共利益而不是保护私益，应根据公益诉讼的特点，降低收费标准，减轻或者暂缓组织和个人提起公益诉讼的费用负担，保护其提起公益诉讼的积极性，在法国当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。
3.5 制约和激励机制
一方面，建立保证金制度，防止因原告资格的拓展而出现的滥诉。原告恶意进行行政公益诉讼，在诉讼程序启动后随意退出或无故缺席的，经法院判决可没收全部或部分保证金，以减轻滥诉对司法秩序的负面影响。原告完整参加诉讼程序后，不管其是否胜诉，法院都应当退还其缴纳的保证金。另一方面，建立奖励机制。原告在訴讼过程中要花费大量的人力、物力和财力，给予胜诉原告一定数额的金钱奖励，既可以弥补原告的付出，也有利于鼓励更多的人来监督行政机关的行政行为，促使行政机关依法行政。
参考文献
［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2005.
［2］凌代郡.行政公益诉讼初探［J］.安徽工业大学学报（社会科学版），2003,(9).
［3］段计珍.行政公益诉讼初探［J］.前沿，2005,(4).