论文部分内容阅读
摘 要： 黄河善谷是宁夏推出一种形象化的慈善经济形式，通过自治区与相关地区的一些扶持立法，意图实现社会目标、民生目标与经济目标的有机统一。本文通过介绍宁夏慈善立法以及慈善事业开展情况，通过调研，发现积极作用和存在问题，并提出解决问题的建议。
关键词： 慈善立法；黄河善谷；公益慈善组织
中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）23-0023-02
作者简介： 史伟丽（1968-），女，宁夏青铜峡人，法律硕士，宁夏司法警官职业学院教授，法理学专业，研究方向：民商法学。
为抢抓西部大开发战略机遇，依托黄河文明发展区域经济，从2011年开始，宁夏回族自治区利用黄河金岸建设，在沿黄河城市以及南部山区建设新型慈善工业园区集群，全力打造“黄河善谷”，在黄河两岸形成慈善盆地，旨在吸引“社会企业”进入宁夏贫困地区，帮助解决当地极为突出的残疾、困难人口就业和发展问题，将传统的救助型、输血型慈善提升为现代的产业型、造血型，以慈善事业助推经济发展。“黄河善谷”的成功，其核心在于宁夏究竟能够吸引或是培育多少公益组织，以及是否有持续捐赠意愿的企业。然而，调查的情况并不乐观①。本文在收集和分析了相关促进“黄河善谷”的经济政策基础上，拟提出进一步发展慈善经济的建议。
一、宁夏关于慈善经济的立法情况
（一）主要立法概况
目前，宁夏自治区的有关慈善经济的立法和政策有：《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》、《宁夏“黄河善谷”建设规划（2012—2020）》，《宁夏回族自治区招商引资优惠政策（修订）》、《宁夏慈善园区招善引资优惠政策》，以及黄河善谷核心区吴忠市的相关政策如《吴忠市慈善工业园招商引资优惠政策》、《宁夏吴忠慈善基金会章程和慈善基金管理办法》。这些立法与政策内容涉及对慈善产业的税收、土地、奖励等方面的优惠，以及对慈善组织的管理。
（二）立法对慈善经济的促进作用——以吴忠市为例
1.关于慈善园区建设。从硬件投入方面，宁夏建设了立德、弘德、同德、圆德、吉德、厚德六大慈善园区以及天河湾老年产业园，覆盖了沿黄地区、中部干旱带以及西海固南部山区。2010年以来，作为“黄河善谷”的先行先试区吴忠市，分别在红寺堡、同心县、利通区规划建设弘德、同德、立德三个慈善园区。截止2014年上半年，三个慈善园区规划面积达到187.06平方公里，完成基础设施建设投资21.56亿元，入园企业291家，已建成投产企业148家，实现工业总产值98.5亿元，经济效益显著。
2.慈善公益组织运作情况。宁夏既重视培育发展了尚存政府背景的慈善组织建设，又重视了民间慈善公益类基金会、慈善组织、志愿者协会的发展，努力构建了多层级、多方位的慈善公益组织网络，并开通运行了宁夏“黄河善谷”慈善信息管理平台。其中，吴忠市已发展夏进慈善救助协会、吴忠市慈善基金会等各类公益慈善组织26个，创建爱心超市43家。
3.关于公益慈善项目建设。吴忠市针对贫困群众最关心、最现实、最急需的困难，成功实施了“欧若拉小学生爱眼护眼”项目、“福彩公益基金助贫学”项目、“健康中国基层行”医疗帮扶救助项目等29个新的慈善公益项目，涉及资金1350.5万元。改进了救助方式，创新了救助模式，为慈善事业发展提供了新动力。
二、“黄河善谷”发展中存在的问题
（一）慈善园区优惠政策兑现难
对于进驻慈善园区的企业来说，吸引他们的优惠主要有：（1）土地环节实行“零地价”，甚至是“负地价”——土地报批等费用也由政府承担。（2）企业所得税的地方留成部分前五年免征、后五年减半。（3）兴建慈善园区，可得到自治区政府的扶持资金；入驻企业可享受电价补贴，达到一定投资条件的，还可享受自治区政府的奖励。按照《吴忠市慈善工业园招商引资优惠政策》的规定，只有被认定为“慈善企业”才能享受优惠政策。
目前，慈善园区建设得到了自治区政府的扶持资金，而入园企业的优惠待遇却因种种原因未得到落实。例如，根据“在电力设施的规划建设及用电方面，自治区协调电力及相关部门全力支持，电价享受每度0.015元补贴，同时报请国家免除水库后期移民扶持基金和可再生能源电价附加等政府性基金”的规定，目前园区的电价补贴资金都没有到位。电力公司认为没有自治区物价局文件，无法兑现。再如，根据“入园企业行政事业性收费项目（放线费、测图费、建筑垃圾处理费、防空地下异地建设费）实行零收费政策”，但规划部门认为测图费是中介部门收的，无法减免。再如，根据“入园企业一次性固定资产投资1-3亿元（含3亿元），一次性奖励200万元，3-5亿元（含5亿元）一次性奖励400万元，5亿元以上一次性奖励600万元，奖励资金由自治区财政提供”的规定，由于政策对投资的认定主体无明确规定，致使园区符合条件的企业均未获得政府的奖励资金。还有，规定“发生的土地出让金收入自治区全额返还用于园区建设”，但对“全额”究竟含不含各项政策性收费及基金存在疑问。相关单位认为，宁夏自治区至今尚未正式出台慈善企业认定标准、认定部门、认定程序，致使慈善园区无明确界定，各园区均无法确定哪些企业应该享受的那些相关的优惠政策，也难以兑现优惠。
（二）慈善园区的慈善贡献度核定难
自治区六大慈善园区对慈善事业发展促进效果是肯定的，然而，推动“黄河善谷”建设的贡献情况却不明了。比如，解决了多少贫困或残疾人口的就业、入园企业的慈善反哺情况怎样等数据缺乏。究其原因，是缺乏明确的管理、核定和监督部门，致使底数不明，慈善活力不足。
（三）慈善组织的管理运行难
1.园区管理机制问题。慈善工业园区作为慈善产业的动力源，一般实行“一套班子，两块牌子”的管理机制，即由其他政府机构工作人员兼任管理者，无专门的编制，随着入园企业的日益增多、服务范围的扩大，人员及经费紧张的压力越来越大。 2.公益慈善运行问题。首先，募捐款物难。以吴忠市慈善基金会为例，该基金会属于公募基金会、非营利性社会团体，2011年8月30日成立之初，政府拨入创始基金400万元，以民政牵头面向全市党政机关干部开展“一月”捐献爱心活动、动员定向爱心企业捐赠，基金总收入50，794，787.79元。经过三年的运行，基金总支出48，767，528.77元，其中企业定向捐赠项目支出24，659，607.61元，社会捐赠项目支出23，011，069.12元，管理费支出616，852.04元，筹资费支出48万元，现在账户结余资金2，027，259.02万元。基金会的发展存在社会募集潜力不足，基金只出难进的问题。其他还有慈善超市的运行也存在单靠商户让利运营而后劲不足的问题。其次，公益慈善组织人员结构复杂，既缺乏高级的职业经理人，也缺乏投资管理、税务、法律、财务、营销、公关、社会工作等方面的专门人才。再次，缺少统一的救助申请和发放平台，信息的不对称导致救助盲区和重复救助现象存在，是目前公益项目实施中最大的瑕疵。以助学圆梦公益活动为例，为帮助贫困大学生入学，宁夏燕宝集团开展了面向贫困大学生全覆盖的助学活动、利通区团委开展了“希望工程圆梦行动”，市总工会开展了“金秋助学”活动、吴忠市文化市场协会、夏进救助协会、福彩公益基金也分别开展了“圆梦”助学活动，这些救助都是面向考上一本、二本的大学生开展的，但由于缺少统一的信息平台，有些贫困家庭的孩子多方得到申请，有些符合条件的孩子由于信息闭塞，一次也未享受上。
三、完善“黄河善谷”政策法规体系的建议
（一）建议明确慈善园区主管部门
1.解决慈善企业认定和慈善优惠兑现问题。根据职能情况，确定工业和信息部门作为慈善园区的主管部门，对入园企业的基本情况进行跟踪核查，将入园企业开展公益项目情况作为兑现优惠政策的必要条件。对符合政策条件的慈善企业给予认定，并提请政府相关部门兑现。
2.组织开展慈善活动。鉴于目前宁夏社会慈善能力较弱的特点，还需政府发挥“搭台”的作用。首先，通过争取项目，开展有计划、有目的的岗前职业培训，解决残障人员就业和企业用工不足的问题。其次，采取邀请、授权、委托等方式，发挥公益慈善组织的民间性和慈善性特点。其次，加大对慈善园区社会组织的培育力度，提倡和扶持入园企业冠名开展各类公益项目，监督落实慈善承诺，提升入园企业对社会的贡献力度。当然，在公共事务多元化治理过程中，公益慈善组织与政府已经不是领导与被领导、支配与被支配的关系，而是平等合作的伙伴关系。在社会保障和社会福利领域，政府必须淡化控制公益慈善组织的角色，强化与公益慈善组织进行合作的职能。
3.加强对慈善项目的品牌化管理。建议地方政府每两年开展一次品牌项目评选活动，推动慈善事业向“社会救助项目化、救助项目品牌化”的方向发展。对深受群众欢迎的慈善项目，政府应加大持续扶持力度。
（二）鼓励创新公益慈善活动
1.通过政策扶持公益慈善组织开展多样性的慈善募捐活动，培育公益慈善组织的募捐能力。向慈善繁荣的南京、上海、深圳等地区学习，建立并简化小微公益慈善活动的登记手续，将慈善募捐与群众日常生活、文化活动相结，加强慈善基金会对公益慈善募集资金的收集与管理，为公益慈善组织提供新的筹资渠道。
2.规定公益慈善组织与媒体的联系制度，加大信息公开的力度。通过自媒体和公众媒体的双向作用，公布公益活动信息、公益捐赠获得、管理与使用情况，宣传社会各界乐善好施的典型。公开透明是公众对社会组织尤其是公益慈善组织的基本要求。只有解决了这些问题，让公众看到或了解到自己捐献的钱物最终确实是用在帮扶困难群众的身上，公益慈善组织才会得到公众的信任，其公信力才可以转化为无形的资产，从而进一步得到公众的信任和支持。
四、结语
宁夏“黄河善谷”在探索西部欠发达地区创新发展慈善事业科学模式方面走出了坚实的步伐，与中东部地区相比，许多方面还有差距。需要眼光向外，借鸡下蛋，还需要查找影响慈善事业发展的更深层次原因，这将是本课题继续努力的方向。
[ 注 释 ]
①蓝方.“黄河善谷”招善难[EB/OL].腾讯网-财经http：//finance.qq.com/a/20130930/003898.htm.
[ 参 考 文 献 ]
[1]桂世勋.关于完善中国慈善事业政策法规的思考[J].江南大学学报（人文社会科学版），2007.2.
[2]王银春.慈善经济的道德合理性论证及其实现[J].齐鲁学刊，2014（2）.
[3]杨松，曾程，赵远唯，高波.宁夏慈善事业发展现状及其完善对策探析[J].法制与经济，2014.11.
[4]冯翔.促进我国西部公益慈善事业发展的法律思考[J].西藏大学学报（社会科学版），2014.12.
关键词： 慈善立法；黄河善谷；公益慈善组织
中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）23-0023-02
作者简介： 史伟丽（1968-），女，宁夏青铜峡人，法律硕士，宁夏司法警官职业学院教授，法理学专业，研究方向：民商法学。
为抢抓西部大开发战略机遇，依托黄河文明发展区域经济，从2011年开始，宁夏回族自治区利用黄河金岸建设，在沿黄河城市以及南部山区建设新型慈善工业园区集群，全力打造“黄河善谷”，在黄河两岸形成慈善盆地，旨在吸引“社会企业”进入宁夏贫困地区，帮助解决当地极为突出的残疾、困难人口就业和发展问题，将传统的救助型、输血型慈善提升为现代的产业型、造血型，以慈善事业助推经济发展。“黄河善谷”的成功，其核心在于宁夏究竟能够吸引或是培育多少公益组织，以及是否有持续捐赠意愿的企业。然而，调查的情况并不乐观①。本文在收集和分析了相关促进“黄河善谷”的经济政策基础上，拟提出进一步发展慈善经济的建议。
一、宁夏关于慈善经济的立法情况
（一）主要立法概况
目前，宁夏自治区的有关慈善经济的立法和政策有：《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》、《宁夏“黄河善谷”建设规划（2012—2020）》，《宁夏回族自治区招商引资优惠政策（修订）》、《宁夏慈善园区招善引资优惠政策》，以及黄河善谷核心区吴忠市的相关政策如《吴忠市慈善工业园招商引资优惠政策》、《宁夏吴忠慈善基金会章程和慈善基金管理办法》。这些立法与政策内容涉及对慈善产业的税收、土地、奖励等方面的优惠，以及对慈善组织的管理。
（二）立法对慈善经济的促进作用——以吴忠市为例
1.关于慈善园区建设。从硬件投入方面，宁夏建设了立德、弘德、同德、圆德、吉德、厚德六大慈善园区以及天河湾老年产业园，覆盖了沿黄地区、中部干旱带以及西海固南部山区。2010年以来，作为“黄河善谷”的先行先试区吴忠市，分别在红寺堡、同心县、利通区规划建设弘德、同德、立德三个慈善园区。截止2014年上半年，三个慈善园区规划面积达到187.06平方公里，完成基础设施建设投资21.56亿元，入园企业291家，已建成投产企业148家，实现工业总产值98.5亿元，经济效益显著。
2.慈善公益组织运作情况。宁夏既重视培育发展了尚存政府背景的慈善组织建设，又重视了民间慈善公益类基金会、慈善组织、志愿者协会的发展，努力构建了多层级、多方位的慈善公益组织网络，并开通运行了宁夏“黄河善谷”慈善信息管理平台。其中，吴忠市已发展夏进慈善救助协会、吴忠市慈善基金会等各类公益慈善组织26个，创建爱心超市43家。
3.关于公益慈善项目建设。吴忠市针对贫困群众最关心、最现实、最急需的困难，成功实施了“欧若拉小学生爱眼护眼”项目、“福彩公益基金助贫学”项目、“健康中国基层行”医疗帮扶救助项目等29个新的慈善公益项目，涉及资金1350.5万元。改进了救助方式，创新了救助模式，为慈善事业发展提供了新动力。
二、“黄河善谷”发展中存在的问题
（一）慈善园区优惠政策兑现难
对于进驻慈善园区的企业来说，吸引他们的优惠主要有：（1）土地环节实行“零地价”，甚至是“负地价”——土地报批等费用也由政府承担。（2）企业所得税的地方留成部分前五年免征、后五年减半。（3）兴建慈善园区，可得到自治区政府的扶持资金；入驻企业可享受电价补贴，达到一定投资条件的，还可享受自治区政府的奖励。按照《吴忠市慈善工业园招商引资优惠政策》的规定，只有被认定为“慈善企业”才能享受优惠政策。
目前，慈善园区建设得到了自治区政府的扶持资金，而入园企业的优惠待遇却因种种原因未得到落实。例如，根据“在电力设施的规划建设及用电方面，自治区协调电力及相关部门全力支持，电价享受每度0.015元补贴，同时报请国家免除水库后期移民扶持基金和可再生能源电价附加等政府性基金”的规定，目前园区的电价补贴资金都没有到位。电力公司认为没有自治区物价局文件，无法兑现。再如，根据“入园企业行政事业性收费项目（放线费、测图费、建筑垃圾处理费、防空地下异地建设费）实行零收费政策”，但规划部门认为测图费是中介部门收的，无法减免。再如，根据“入园企业一次性固定资产投资1-3亿元（含3亿元），一次性奖励200万元，3-5亿元（含5亿元）一次性奖励400万元，5亿元以上一次性奖励600万元，奖励资金由自治区财政提供”的规定，由于政策对投资的认定主体无明确规定，致使园区符合条件的企业均未获得政府的奖励资金。还有，规定“发生的土地出让金收入自治区全额返还用于园区建设”，但对“全额”究竟含不含各项政策性收费及基金存在疑问。相关单位认为，宁夏自治区至今尚未正式出台慈善企业认定标准、认定部门、认定程序，致使慈善园区无明确界定，各园区均无法确定哪些企业应该享受的那些相关的优惠政策，也难以兑现优惠。
（二）慈善园区的慈善贡献度核定难
自治区六大慈善园区对慈善事业发展促进效果是肯定的，然而，推动“黄河善谷”建设的贡献情况却不明了。比如，解决了多少贫困或残疾人口的就业、入园企业的慈善反哺情况怎样等数据缺乏。究其原因，是缺乏明确的管理、核定和监督部门，致使底数不明，慈善活力不足。
（三）慈善组织的管理运行难
1.园区管理机制问题。慈善工业园区作为慈善产业的动力源，一般实行“一套班子，两块牌子”的管理机制，即由其他政府机构工作人员兼任管理者，无专门的编制，随着入园企业的日益增多、服务范围的扩大，人员及经费紧张的压力越来越大。 2.公益慈善运行问题。首先，募捐款物难。以吴忠市慈善基金会为例，该基金会属于公募基金会、非营利性社会团体，2011年8月30日成立之初，政府拨入创始基金400万元，以民政牵头面向全市党政机关干部开展“一月”捐献爱心活动、动员定向爱心企业捐赠，基金总收入50，794，787.79元。经过三年的运行，基金总支出48，767，528.77元，其中企业定向捐赠项目支出24，659，607.61元，社会捐赠项目支出23，011，069.12元，管理费支出616，852.04元，筹资费支出48万元，现在账户结余资金2，027，259.02万元。基金会的发展存在社会募集潜力不足，基金只出难进的问题。其他还有慈善超市的运行也存在单靠商户让利运营而后劲不足的问题。其次，公益慈善组织人员结构复杂，既缺乏高级的职业经理人，也缺乏投资管理、税务、法律、财务、营销、公关、社会工作等方面的专门人才。再次，缺少统一的救助申请和发放平台，信息的不对称导致救助盲区和重复救助现象存在，是目前公益项目实施中最大的瑕疵。以助学圆梦公益活动为例，为帮助贫困大学生入学，宁夏燕宝集团开展了面向贫困大学生全覆盖的助学活动、利通区团委开展了“希望工程圆梦行动”，市总工会开展了“金秋助学”活动、吴忠市文化市场协会、夏进救助协会、福彩公益基金也分别开展了“圆梦”助学活动，这些救助都是面向考上一本、二本的大学生开展的，但由于缺少统一的信息平台，有些贫困家庭的孩子多方得到申请，有些符合条件的孩子由于信息闭塞，一次也未享受上。
三、完善“黄河善谷”政策法规体系的建议
（一）建议明确慈善园区主管部门
1.解决慈善企业认定和慈善优惠兑现问题。根据职能情况，确定工业和信息部门作为慈善园区的主管部门，对入园企业的基本情况进行跟踪核查，将入园企业开展公益项目情况作为兑现优惠政策的必要条件。对符合政策条件的慈善企业给予认定，并提请政府相关部门兑现。
2.组织开展慈善活动。鉴于目前宁夏社会慈善能力较弱的特点，还需政府发挥“搭台”的作用。首先，通过争取项目，开展有计划、有目的的岗前职业培训，解决残障人员就业和企业用工不足的问题。其次，采取邀请、授权、委托等方式，发挥公益慈善组织的民间性和慈善性特点。其次，加大对慈善园区社会组织的培育力度，提倡和扶持入园企业冠名开展各类公益项目，监督落实慈善承诺，提升入园企业对社会的贡献力度。当然，在公共事务多元化治理过程中，公益慈善组织与政府已经不是领导与被领导、支配与被支配的关系，而是平等合作的伙伴关系。在社会保障和社会福利领域，政府必须淡化控制公益慈善组织的角色，强化与公益慈善组织进行合作的职能。
3.加强对慈善项目的品牌化管理。建议地方政府每两年开展一次品牌项目评选活动，推动慈善事业向“社会救助项目化、救助项目品牌化”的方向发展。对深受群众欢迎的慈善项目，政府应加大持续扶持力度。
（二）鼓励创新公益慈善活动
1.通过政策扶持公益慈善组织开展多样性的慈善募捐活动，培育公益慈善组织的募捐能力。向慈善繁荣的南京、上海、深圳等地区学习，建立并简化小微公益慈善活动的登记手续，将慈善募捐与群众日常生活、文化活动相结，加强慈善基金会对公益慈善募集资金的收集与管理，为公益慈善组织提供新的筹资渠道。
2.规定公益慈善组织与媒体的联系制度，加大信息公开的力度。通过自媒体和公众媒体的双向作用，公布公益活动信息、公益捐赠获得、管理与使用情况，宣传社会各界乐善好施的典型。公开透明是公众对社会组织尤其是公益慈善组织的基本要求。只有解决了这些问题，让公众看到或了解到自己捐献的钱物最终确实是用在帮扶困难群众的身上，公益慈善组织才会得到公众的信任，其公信力才可以转化为无形的资产，从而进一步得到公众的信任和支持。
四、结语
宁夏“黄河善谷”在探索西部欠发达地区创新发展慈善事业科学模式方面走出了坚实的步伐，与中东部地区相比，许多方面还有差距。需要眼光向外，借鸡下蛋，还需要查找影响慈善事业发展的更深层次原因，这将是本课题继续努力的方向。
[ 注 释 ]
①蓝方.“黄河善谷”招善难[EB/OL].腾讯网-财经http：//finance.qq.com/a/20130930/003898.htm.
[ 参 考 文 献 ]
[1]桂世勋.关于完善中国慈善事业政策法规的思考[J].江南大学学报（人文社会科学版），2007.2.
[2]王银春.慈善经济的道德合理性论证及其实现[J].齐鲁学刊，2014（2）.
[3]杨松，曾程，赵远唯，高波.宁夏慈善事业发展现状及其完善对策探析[J].法制与经济，2014.11.
[4]冯翔.促进我国西部公益慈善事业发展的法律思考[J].西藏大学学报（社会科学版），2014.12.