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摘要：下一步我国行政体制改革的突破口是实现政府转型，善政是政府成功转型的必经之路，也是实现善治的关键所在，基于对善政视阈下六种政府治理模式的探讨，得出服务型政府治理模式是当前有效实现政府转型的有效途径，为此需要进一步完善善政体系，本文提出了五个方面的相应对策，并进而探讨了政府转型的突破口即如何实现“善政——善治”动态平衡的问题。
关键词：善政；善治；政府转型；治理模式；动态平衡
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672—3163(2011)01—0058—06
十七届五中全会必将拉开新中国第三个30年的改革大幕，而这一时期改革的重点将很可能主要发生在社会政治领域。改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。必须积极稳妥推进政治体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。为此我们应继续推进行政体制改革。“十二五”规划建议草案中提到要“进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度，加强行政问责制，改进行政复议和行政诉讼，完善政府绩效评估制度，提高政府公信力。”…行政体制改革与政府转型联系密切，改革的效果如何直接由政府转型的成败来决定。
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。在这一时期政府将如何转型?政府转型将走向何方?笔者认为，政府转型是经济转型的前提，对于政府转型的目标必须加以明确才能少走弯路。当前，善政是政府转型不可逾越的路径之一。如何实现善政，理清善政与善治的关系，进而探讨如何实现善政与善治的动态平衡显得尤为重要且极为紧迫。
一、相关理论阐述
(一)政府转型
所谓政府转型是指政府为了适应社会、政治和经济发展的需要，通过对自身的系统性变革，进而适应社会环境变迁并与之保持新的动态平衡的过程。我们认为，政府转型不是简单地对现行政府管理体制的小修小补，也不是一般性地调整政府职能，而是要建立一个与经济转型、社会转型相适应的，以人为本的现代政府模式。在公共行政领域，借用转型概念来解释政府转型，其内含有政府经过变革而具有的发展进化之性质。在此，我们将政府转型解释为政府组织的理念、结构、体制、功能和方法等从一种类型向另一种类型转换。可见政府转型内涵十分丰富，我们认为，其首先是发展观念的转型，其次是政府职能的转型，当然还包括中央与地方的关系转型等。
政府转型是目前我国政治改革和行政发展的目标指向和基本趋势，也是当前改革攻坚的重中之重。十七大以来，社会各界对政府转型的现实要求愈发强烈，政府转型的现实条件也逐步成熟。
(二)善政
善政一词并非新词，中国古代就有“仁政”、“良政”。只是在善治一词引入我国之后，善政再次映入人们的眼帘。我国传统政治文化里，善政的主要意思是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不论是国内还是国外，古往今来，善政的基本特征应该有：官员的清廉性、法度的严明性、行政工作的高效性以及行政服务的完善性。只要我们的政府存在一天，这样的善政将始终是人们对于政府的期望和理想。善政的宗旨是为普通民众提供一种良善的生活，这充分体现了以人为本的理念。
我们应该认识到善政不单单是人们的美好愿望，其也是我们政府转型所应追究的目标。当然，善政的内容并非是一成不变的，不同的时期和不同的社会政治制度下，其有着不同的具体内含。俞可平认为在经济全球化背景下，作为一个社会主义民主共和国的人民政府，善政应当具备八个要素，分别是：民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。
(三)善治
善治也即良好的治理。根据欧盟白皮书中有关善治的内容，我们将善治归结为国家权力向社会的回归和政治国家与公民社会的新的和谐关系的体现。”因此，善治的治理模式实际上就是构建责任性、透明性、参与性、法治性、回应性和有效性的公共服务体系的社会管理。其本质特征表现在它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。俞可平认为善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。并进而提出了善治的十个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正。我们认为，善治不仅要求政府转变治理观念，也要求要有好的或善的政府，同时还要求社会、公民积极并且合乎理性地参与和互动。在中国实现善治，就是要求执政党、政府与公民群体协调合作、同心协力、同舟共济，对社会公共生活实施科学、民主、法制化的管理，进而保证公民获取公共利益最大化。这也是我们深化政治体制改革、实现政府转型所要达到的目标，也是民主政治的基石。
二、善政与善治的关系探讨
“善政和善治”与“王道和仁政”在学术上是中国哲学知行合一的两个理念的思维方式。善政和善治是圣王的理想，这是政治实践的现实层面。老子哲学曾经将之规范为“为道”。“王道和仁政”是君子的政治理念的理论层次。孔孟学说又将之视为儒学道德实践的精神意识。这一实践层面的道德意识是以天听自我民听，天视自我民视的《尚书》的正义为准绳。所谓得民心者，天下之民归之。所以儒家又说德者得也，即得道和得民。
现实层面来看，善政与善治既有区别也有联系，不可将两者混为一谈，更不可将两者完全割裂。
(一)善政与善治的主要区别
从其出现的时间上来看，善政要早于善治；从其出现的渊源来看，善政是我国古代就有的，而善治则是我们引进西方的；从其主体来看，善政的主体是政府，是政府如何管理社会的问题，而善治则包含着多元主体，治者与被治者是互动的，一定程度上两者还可以互换位置，被管理者可以参与到管理过程中来；从其强调的重点来看，善政是公民对政府的期望和理想，而善治则强调政府与公民对公共生活的合作管理；从其目标来看，善政是为普通民众提供一种良善的生活，而善治则是要实现公众利益的最大化。
(二)善政与善治的联系
善政与善治息息相关。从治国理念上来看，两者一脉相承，善治是对善政的补充和完善；从它们的终极愿景来看都是为了实现政府转型，实现政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民的良性互动；从它们与治理的关系看，两者均与治理理论密不可分，且一定程度上均源于治理理论；从它们与行政体制改革的关系看，两者均与中国当前的行政体 制改革联系密切，中国政府只有通过不断进行自身的改革创新才能先实现善政并进而达到善治。善政是实现善治的关键，善政体系的建立与完善将直接决定一国能否实现善治。善治又是广大人民群众以及政府所追求的终极目标，待时机成熟，必然要求我们变善政为善治。
三、善政视阈下政府转型期治理模式的选择
在政府转型期完善善政体系，追求善治必然要选择一定的治理模式。综观中西方公共行政学发展的历史，我们认为有下面六种治理模式可供转型期的中国政府借鉴选择。追求善政、善治也必须对这些政府治理模式予以清醒的认识。
(一)参与型政府治理模式
其又称授权模式，该模式所倡导的政治意识形态是反市场的，它的价值取向是寻求一个政治性强、民主性强、集体性强的机制向政府传达信号。参与型政府治理模式强调政府基层组织的员工积极介入和参与组织决策，认为相当一部分政府决策取决于大量的低层级员工，而并非取决于政治家或高级公务人员，公共利益是通过鼓励公民、员工和顾客对政策和行政决策进行最大限度的参与来体现的。其主张公共组织的结构应该扁平化，且应减少高低间的层级，建立新的网络型组织结构，以鼓励基层官员和公民对政府决策的参与。具体来说，参与型政府治理模式可以通过以下四种机制来实现：1、进一步提高政府雇员的综合素质，培养政府公务人员独立决策和影响组织政策方向的能力；2、进一步开放政府，使政府决策更为透明，让政府公务人员和公民了解政府部门，尤其是有关政策制定的信息，并保证政府公务人员和公民在政府服务不佳或制度运作不当时有权予以申诉；3、公民或顾客有能够自主选择政策和公共服务的机会，进而保证公共利益的最大化；4、公共政策应该在政策制定者和公众之间的对话过程中进行。
(二)市场化政府治理模式
该模式是行政体制改革中最流行、得到肯定最多、颇受欢迎的一种模式。此模式基于以下两个理念：首先，相信市场作为社会资源配置机制的效率。其次，官僚制体制下官僚及官僚机构的自私自利行为是导致政府失败的主要原因。相对于传统的政府治理模式过分依赖垄断、僵硬、庞大的官僚机构，市场化政府治理模式则主张打破大政府垄断，分散政府政策制定和执行的权力。也就是通常所说的权力分散化，其可以通过将职权下放给较低层的政府机关来实现，并且充分利用非政府组织来提供公共产品和公共服务。在制定公共政策方面，市场化模式提倡将原来官僚体制的职能分散给多个企业型机关，授权它们独立自主地制定政策，还提倡这些拥有半自主权或准自主权的组织遵守上级政府部门制定的政策和国家意识形态方面的命令。
(三)解制式政府治理模式
其又称非管制政府模式。该模式在理念上认为公务员大都素质较高，他们都是由具有高度奉献精神和有专业才干的人组成的，他们都愿意为公民提供尽可能好的公共产品和公共服务。在政府组织结构上，该模式比较赞同官僚制组织结构，但它并不强调集权式的控制结构，反而允许单个的组织自主制定并执行自己的政策目标，并赋予官僚组织更强的决策角色。从根本上来说，解制式政府治理模式是用其他的控制形式来取代官僚制体制下法令规章式的控制。有学者认为，解制式政府本质上就是管理主义或市场化模式的别称，它们都致力于放松政府内部控制。我们认为，解制式政府与参与模式是相互交叉的。前者相信运用自由裁量权比运用管制、规则等更为有效，而后者倾向于雇员在组织决策上更具有影响力，两者比较明显的差别体现在前者重在强调效率，后者重在自我实现。
(四)弹性化政府治理模式
其又称灵活性政府模式，该模式认为政府有较强的应变能力，能够根据社会环境的变化灵活地制定相应的政策，能够最大程度地回应新的挑战。该模式采用动态的政府组织结构模式，不时撤销现行组织来避免组织的僵化，使政府拥有较大的弹性，能够对不断变化的社会和经济情况做出快速的反应。这种政府结构要求实行临时雇员制，也即雇用较多的临时员工从事一些政府业务，从而降低政府的成本。该模式引起诸多专家学者的关注，其争议也比较大。我们认为，它的出现，是对僵化、无弹性的官僚制政府的一种彻底反叛。有学者认为弹性化政府有利于创新。撒切尔派和里根派在这一观点上持完全支持态度。但是我们也应该看到，该模式会导致政策的断层，因为人们对各种创造性的建议和主张，仍有一个选择和政策性协调的过程。
(五)企业型政府治理模式
其是指运用企业家精神和企业管理理论改造政府的传统运作方式，使政府具有顾客至上、成本意识和创新精神。该模式主张通过组织结构的扁平化，为政府职能的实现提供有效的载体；大力发展第三部门，将公共事务最大程度地予以出租或者外包；通过治理，建立社会与公民双向互动的合作关系；此外，还主张应加快公务员制度改革，在人员的“进、管、出”上效法企业的人事管理理念。我们认为该模式忽视了中国转型时期复杂的背景环境。该模式虽然给我们描绘了一幅十分美好的画卷，但其不过是空中楼阁而已，不具有现实可操作性。
(六)服务型政府治理模式
该模式是为社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大公众日益增长的公共利益和公共需求，在此基础上，形成政府治理的制度安排。该模式强调为社会提供公共产品是政府的第一职能；主张政府职能一定程度的市场化、社会化；主张政府要调控市场经济；主张由政府来全面承担改革成本，而不应该把改革的成本转嫁给市民、农民和企业。我们认为，服务型政府治理模式源于党的宗旨——“为人民服务”的理念；适应了新时期社会经济发展的需求；借鉴并吸收了当代多种政府改革理论的合理因素。但是也应清醒的认识到，服务型政府治理模式提出时间还比较短暂，还只是政府治理的一种理念和价值取向。这一政府治理模式也较为接近本文倡导的善政善治理念，转型期中国政府正在试图走向公共服务型政府治理模式，它需要我们立足于转型时期的现实，为转型时期政府改革走向公共服务型政府打下坚实的基础。
六种政府治理模式各有不同的理论基础和运作机制，尽管每一种模式所引发的改革方案可能同时起效，但它们却彼此之间存在着根本上的差异。政府转型期我们不应该把大多数有关改革的讨论都倾向于选择一种简单而普遍适用的方法进行改革。我们不应该把公共部门复杂的动态关系理解得过于简单。处于全面转型时期的中国政府改革本身就面临着复杂的社会环境。所以笔者认为，必须对中国特殊的行政生态环境予以充分了解，在公共行政领域，没有一个放之四海皆准的行政法则。当前服务型政府治理模式在中国获得了极大的合法性地位，要想建设服务型政府，必须完善我国的善政体系。然而当前，善政存在诸多挑战和问题，必须研究相应的对策予以完善。
四、完善善政体系的主要对策研究
前文中已经提到善政是实现善治的前提，也是善治的关键所在。学术界近些年来研究善治的学着比较多，形成了相当可观的成果，但是，笔者认为善政是政府转型不可逾越的路径选择，虽然善政理念早已提出，但是目前我国的善政体系仍然是不完善的，需要我们的执政党和政府进一步努力。基于善治的理念，我们认为可以从下面几个方面来完善中国的善政体系。
(一)进一步强化政府的公共服务职能
首先，政府要积极地提供更多的社会公共产品，特别是在环境保护、生态平衡、基础交通、义务教育、社会福利、公共安全等方面，这样才能不断增进人们对公共利益的要求；其次，政府要日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制，让社会民间组织和公民更多地进行自我管理；再次，政府要进一步增强服务意识和平等意识，破处原来居高临下的家长式管理方式。
(二)进一步提高政府的民主程度
社会主义中国，一个代表人民利益的民主政府，是善政的前提条件，没有这一点，善政无从谈起。具体来讲，进一步提高政府的民主程度可以从以下两个方面着手：第一，改革我国的选举制度，进一步完善基层民主，最终依据宪法和法律，确保我国各级政府的官员真正的由公民通过自由公正的选举产生；第二，建立一套公民约束和监督政府权力的有效机制，确保公民享有按照法律和制度有效剥夺违法或不称职的官员的权利。
(三)建立并完善合乎理性的政府责任机制
善政要求我们的政府是负责任的政府。具体而言，建立合乎理性的政府责任机制需要从三个方面着手：第一，各级政府必须主动地自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责，明确各自的法定责任；第二，各级政府必须对所辖区域的公民的正当要求予以及时的回应；第三，进一步完善行政领导问责制。
(四)进一步提高政府的质量和效益，提高政府公务员的综合素质
善政体系下，政府必须为公民提供优质的公共产品、公共服务和公共管理。这就要求我们的政府在提供公共服务和进行行政管理时必须公平公正、诚信可靠、合理合法；要求我们的政府出台相关政策必须科学合理，具有前瞻性、可持续性。我们认为实现优质政府，必须要有一支高素质的公务员队伍，因此必须进一步提高我国政府公务人员的各方面素质。
提高政府的效益可以从以下两个方面着手：其一是，进一步提高政府的行政效率，探索实行大部制改革，进一步完善行政审批制度改革；其二是，树立成本观念，最大程度地降低政府的管理成本。尤其是后者，对于当前转型期的政府而言无疑具有更为重要的意义。政府应当想方设法为人民群众提供更多更好的公共利益，同时拒绝铺张浪费，杜绝所谓的“政绩工程”、“形象工程”。
(五)进一步提高政府的透明度、公信力和廉洁度
要保证政府信息的公开，做好政务公开，这种公开不是蜻蜒点水式的，而应该是持续性的。公开内容应进一步拓展，细化公开内容，各方面广泛关注、关系群众切身利益的重要事项均向社会公布，保障了人民群众的知情权、参与权；公开形式也要进一步丰富，积极发挥政府门户网站的作用，根据社会关切不断拓展服务功能，将网站建成信息发布、网上办事、在线交流等综合平台，逐步完善社会听证、技术咨询、专家论证等制度。善政体系下的政府必须是讲信用的政府，为此我们要进一步建设社会诚信体系，逐步提高政府诚信，或者说政府的公信力。
提高政府的廉洁度可以从下面几个方面入手：第一，进一步推进政府系统廉政建设和反腐败工作。领导要带头廉洁自律，带头履行廉政建设责任，带头接受监督；监察机关要严格监督制订切实可行的反腐败战略，把反腐败的各项工作落到实处，对腐败现象保持强有力的遏制态势。第二，采取各种可能的管理措施，千方百计地降低政府管理的成本。政府可以通过职能转移、职能委托、项目承包等具体的管理手段，将政府的某种事项交由企业，以达到降低管理成本的目的。第三，加快廉政制度在基本法律和一般法律方面的建设。第四，提高专门监督机关的地位，建立起对权力监督的垂直领导体制，增强国家机关运作的公开性和透明度，同时强化外部监督。第五，建设公正廉明的法治文化。
五、“善政——善治”动态平衡的未来展望
实现善治是世界上绝大多数国家追求的目标，但是善治的实现不是一朝一夕的事情。诚然善治需要政府和公民的共同努力，但是我们认为，政府掌握着国家最重要的政治权力。政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心地位，在现实政治发展中，政府仍然是社会前进的火车头，官员依然是人类政治列车的驾驶员，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。因此，善政是通向善治的关键，欲达善治，首先必须先实现善政。
我们在追求善政和善治时需要特别注意，善治虽然是我们的终极目标，但在当前行政体制改革的突破口即实现政府转型时首先需要实现善政。基于善政和善治的密切联系，我们认为需要建立“善政——善治”的动态平衡机制。实现“善政——善治”的动态平衡今后需要从以下四个方面努力。
(一)进一步重视社会公平
大力发展经济，改善民生，构筑全民最低生活保障体系，试行城乡统筹发展战略，制定促进东中西部协调发展的区域新战略，建立和完善社会救济和司法救助制度，推行新型医疗保险制度，进一步改革我们的收入分配制度，创造条件让更多群众拥有财产性收入，深化垄断行业收入分配制度改革，进一步规范收入分配秩序。
(二)进一步改善政府的公共服务水平
首先，政府应通过增加公共服务支出来为社会提供数量更多、范围更广、质量更高的公共产品和公共服务；其次，放松政府管制，特别是放松对社会经济事务和公民私人事务的管制，简化行政审批手续；再次，中央政府和地方各级政府逐步建立危机管理制度，以满足公民特殊时期特殊需要的服务机制；复次，适当推行“一站式”办公，减少行政成本，提高行政效率；最后，加大扶贫和财政转移支付力度，努力促进基本公共服务的均等化。
(三)坚定不移地推进政府创新伟大工程
新时期行政体制改革的关键在于政府转型，而政府转型需要转变政府职能、加强依法行政、强化社会管理和公共服务，进一步创新政府管理体制。政府创新是实现“善政——善治”动态平衡的关键所在。政府创新必须要从各地实践创新中探索出一条符合中国国情、有中国特色的政府创新之路。具体来讲：首先，政府创新需要政府部门制定带有全局性和长期性的战略；其次，政府创新需要有良好的制度保障；再次，政府部门的领导需要有高度的政治责任感和锐意进取的改革创新精神；最后，政府创新要善于学习借鉴他人的先进经验，既包括国内的也包括国外的先进的政府创新理念和举措。
(四)加大力度保护生态环境
近些年，我国经济飞速发展，人们生活水平得到了极大的提高，但是我们应该清醒的认识到，我们的环境正在逐步地恶化，生态在逐渐地失衡，气候在悄悄地变暖，资源也在渐渐地短缺。“十二五”时期，中国政府的首要任务是积极实施可持续发展战略，完善环境保护的立法，大力发展低碳经济和循环经济，加强依法治理环境的力度，建设资源节约型、环境友好型社会，把建设生态文明放到战略制高点。
善政是政府转型不可逾越的路径选择，想跳过善政直接实现善治是痴人说梦。走向善治是一个长期的过程，中国目前的状态，善政依然有着不可取代的地位，进一步完善善政体系也是走向善治的关键。中国政府转型的未来前景，在很大程度上取决于“善政——善治”的动态平衡。不论中国进行怎样的行政体制改革，也不论中国在未来会形成何种治理模式，欲达善治必先善政的基本思路不能有丝毫的变动。只有坚持善政，以善政求善治，才能妥善化解和处理诸多发展中的矛盾和问题。俞可平给我们描绘了中国治理变革的清晰路线图：从一元治理到多元治理，从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务政府，从党内民主到社会民主。而要实现“善政——善治”的动态平衡，就需要我们的政府进一步做到：民主、法治、透明、公正、廉洁、高效、责任、和谐。
编辑：王芳
关键词：善政；善治；政府转型；治理模式；动态平衡
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672—3163(2011)01—0058—06
十七届五中全会必将拉开新中国第三个30年的改革大幕，而这一时期改革的重点将很可能主要发生在社会政治领域。改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。必须积极稳妥推进政治体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。为此我们应继续推进行政体制改革。“十二五”规划建议草案中提到要“进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度，加强行政问责制，改进行政复议和行政诉讼，完善政府绩效评估制度，提高政府公信力。”…行政体制改革与政府转型联系密切，改革的效果如何直接由政府转型的成败来决定。
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。在这一时期政府将如何转型?政府转型将走向何方?笔者认为，政府转型是经济转型的前提，对于政府转型的目标必须加以明确才能少走弯路。当前，善政是政府转型不可逾越的路径之一。如何实现善政，理清善政与善治的关系，进而探讨如何实现善政与善治的动态平衡显得尤为重要且极为紧迫。
一、相关理论阐述
(一)政府转型
所谓政府转型是指政府为了适应社会、政治和经济发展的需要，通过对自身的系统性变革，进而适应社会环境变迁并与之保持新的动态平衡的过程。我们认为，政府转型不是简单地对现行政府管理体制的小修小补，也不是一般性地调整政府职能，而是要建立一个与经济转型、社会转型相适应的，以人为本的现代政府模式。在公共行政领域，借用转型概念来解释政府转型，其内含有政府经过变革而具有的发展进化之性质。在此，我们将政府转型解释为政府组织的理念、结构、体制、功能和方法等从一种类型向另一种类型转换。可见政府转型内涵十分丰富，我们认为，其首先是发展观念的转型，其次是政府职能的转型，当然还包括中央与地方的关系转型等。
政府转型是目前我国政治改革和行政发展的目标指向和基本趋势，也是当前改革攻坚的重中之重。十七大以来，社会各界对政府转型的现实要求愈发强烈，政府转型的现实条件也逐步成熟。
(二)善政
善政一词并非新词，中国古代就有“仁政”、“良政”。只是在善治一词引入我国之后，善政再次映入人们的眼帘。我国传统政治文化里，善政的主要意思是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不论是国内还是国外，古往今来，善政的基本特征应该有：官员的清廉性、法度的严明性、行政工作的高效性以及行政服务的完善性。只要我们的政府存在一天，这样的善政将始终是人们对于政府的期望和理想。善政的宗旨是为普通民众提供一种良善的生活，这充分体现了以人为本的理念。
我们应该认识到善政不单单是人们的美好愿望，其也是我们政府转型所应追究的目标。当然，善政的内容并非是一成不变的，不同的时期和不同的社会政治制度下，其有着不同的具体内含。俞可平认为在经济全球化背景下，作为一个社会主义民主共和国的人民政府，善政应当具备八个要素，分别是：民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。
(三)善治
善治也即良好的治理。根据欧盟白皮书中有关善治的内容，我们将善治归结为国家权力向社会的回归和政治国家与公民社会的新的和谐关系的体现。”因此，善治的治理模式实际上就是构建责任性、透明性、参与性、法治性、回应性和有效性的公共服务体系的社会管理。其本质特征表现在它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。俞可平认为善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。并进而提出了善治的十个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正。我们认为，善治不仅要求政府转变治理观念，也要求要有好的或善的政府，同时还要求社会、公民积极并且合乎理性地参与和互动。在中国实现善治，就是要求执政党、政府与公民群体协调合作、同心协力、同舟共济，对社会公共生活实施科学、民主、法制化的管理，进而保证公民获取公共利益最大化。这也是我们深化政治体制改革、实现政府转型所要达到的目标，也是民主政治的基石。
二、善政与善治的关系探讨
“善政和善治”与“王道和仁政”在学术上是中国哲学知行合一的两个理念的思维方式。善政和善治是圣王的理想，这是政治实践的现实层面。老子哲学曾经将之规范为“为道”。“王道和仁政”是君子的政治理念的理论层次。孔孟学说又将之视为儒学道德实践的精神意识。这一实践层面的道德意识是以天听自我民听，天视自我民视的《尚书》的正义为准绳。所谓得民心者，天下之民归之。所以儒家又说德者得也，即得道和得民。
现实层面来看，善政与善治既有区别也有联系，不可将两者混为一谈，更不可将两者完全割裂。
(一)善政与善治的主要区别
从其出现的时间上来看，善政要早于善治；从其出现的渊源来看，善政是我国古代就有的，而善治则是我们引进西方的；从其主体来看，善政的主体是政府，是政府如何管理社会的问题，而善治则包含着多元主体，治者与被治者是互动的，一定程度上两者还可以互换位置，被管理者可以参与到管理过程中来；从其强调的重点来看，善政是公民对政府的期望和理想，而善治则强调政府与公民对公共生活的合作管理；从其目标来看，善政是为普通民众提供一种良善的生活，而善治则是要实现公众利益的最大化。
(二)善政与善治的联系
善政与善治息息相关。从治国理念上来看，两者一脉相承，善治是对善政的补充和完善；从它们的终极愿景来看都是为了实现政府转型，实现政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民的良性互动；从它们与治理的关系看，两者均与治理理论密不可分，且一定程度上均源于治理理论；从它们与行政体制改革的关系看，两者均与中国当前的行政体 制改革联系密切，中国政府只有通过不断进行自身的改革创新才能先实现善政并进而达到善治。善政是实现善治的关键，善政体系的建立与完善将直接决定一国能否实现善治。善治又是广大人民群众以及政府所追求的终极目标，待时机成熟，必然要求我们变善政为善治。
三、善政视阈下政府转型期治理模式的选择
在政府转型期完善善政体系，追求善治必然要选择一定的治理模式。综观中西方公共行政学发展的历史，我们认为有下面六种治理模式可供转型期的中国政府借鉴选择。追求善政、善治也必须对这些政府治理模式予以清醒的认识。
(一)参与型政府治理模式
其又称授权模式，该模式所倡导的政治意识形态是反市场的，它的价值取向是寻求一个政治性强、民主性强、集体性强的机制向政府传达信号。参与型政府治理模式强调政府基层组织的员工积极介入和参与组织决策，认为相当一部分政府决策取决于大量的低层级员工，而并非取决于政治家或高级公务人员，公共利益是通过鼓励公民、员工和顾客对政策和行政决策进行最大限度的参与来体现的。其主张公共组织的结构应该扁平化，且应减少高低间的层级，建立新的网络型组织结构，以鼓励基层官员和公民对政府决策的参与。具体来说，参与型政府治理模式可以通过以下四种机制来实现：1、进一步提高政府雇员的综合素质，培养政府公务人员独立决策和影响组织政策方向的能力；2、进一步开放政府，使政府决策更为透明，让政府公务人员和公民了解政府部门，尤其是有关政策制定的信息，并保证政府公务人员和公民在政府服务不佳或制度运作不当时有权予以申诉；3、公民或顾客有能够自主选择政策和公共服务的机会，进而保证公共利益的最大化；4、公共政策应该在政策制定者和公众之间的对话过程中进行。
(二)市场化政府治理模式
该模式是行政体制改革中最流行、得到肯定最多、颇受欢迎的一种模式。此模式基于以下两个理念：首先，相信市场作为社会资源配置机制的效率。其次，官僚制体制下官僚及官僚机构的自私自利行为是导致政府失败的主要原因。相对于传统的政府治理模式过分依赖垄断、僵硬、庞大的官僚机构，市场化政府治理模式则主张打破大政府垄断，分散政府政策制定和执行的权力。也就是通常所说的权力分散化，其可以通过将职权下放给较低层的政府机关来实现，并且充分利用非政府组织来提供公共产品和公共服务。在制定公共政策方面，市场化模式提倡将原来官僚体制的职能分散给多个企业型机关，授权它们独立自主地制定政策，还提倡这些拥有半自主权或准自主权的组织遵守上级政府部门制定的政策和国家意识形态方面的命令。
(三)解制式政府治理模式
其又称非管制政府模式。该模式在理念上认为公务员大都素质较高，他们都是由具有高度奉献精神和有专业才干的人组成的，他们都愿意为公民提供尽可能好的公共产品和公共服务。在政府组织结构上，该模式比较赞同官僚制组织结构，但它并不强调集权式的控制结构，反而允许单个的组织自主制定并执行自己的政策目标，并赋予官僚组织更强的决策角色。从根本上来说，解制式政府治理模式是用其他的控制形式来取代官僚制体制下法令规章式的控制。有学者认为，解制式政府本质上就是管理主义或市场化模式的别称，它们都致力于放松政府内部控制。我们认为，解制式政府与参与模式是相互交叉的。前者相信运用自由裁量权比运用管制、规则等更为有效，而后者倾向于雇员在组织决策上更具有影响力，两者比较明显的差别体现在前者重在强调效率，后者重在自我实现。
(四)弹性化政府治理模式
其又称灵活性政府模式，该模式认为政府有较强的应变能力，能够根据社会环境的变化灵活地制定相应的政策，能够最大程度地回应新的挑战。该模式采用动态的政府组织结构模式，不时撤销现行组织来避免组织的僵化，使政府拥有较大的弹性，能够对不断变化的社会和经济情况做出快速的反应。这种政府结构要求实行临时雇员制，也即雇用较多的临时员工从事一些政府业务，从而降低政府的成本。该模式引起诸多专家学者的关注，其争议也比较大。我们认为，它的出现，是对僵化、无弹性的官僚制政府的一种彻底反叛。有学者认为弹性化政府有利于创新。撒切尔派和里根派在这一观点上持完全支持态度。但是我们也应该看到，该模式会导致政策的断层，因为人们对各种创造性的建议和主张，仍有一个选择和政策性协调的过程。
(五)企业型政府治理模式
其是指运用企业家精神和企业管理理论改造政府的传统运作方式，使政府具有顾客至上、成本意识和创新精神。该模式主张通过组织结构的扁平化，为政府职能的实现提供有效的载体；大力发展第三部门，将公共事务最大程度地予以出租或者外包；通过治理，建立社会与公民双向互动的合作关系；此外，还主张应加快公务员制度改革，在人员的“进、管、出”上效法企业的人事管理理念。我们认为该模式忽视了中国转型时期复杂的背景环境。该模式虽然给我们描绘了一幅十分美好的画卷，但其不过是空中楼阁而已，不具有现实可操作性。
(六)服务型政府治理模式
该模式是为社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大公众日益增长的公共利益和公共需求，在此基础上，形成政府治理的制度安排。该模式强调为社会提供公共产品是政府的第一职能；主张政府职能一定程度的市场化、社会化；主张政府要调控市场经济；主张由政府来全面承担改革成本，而不应该把改革的成本转嫁给市民、农民和企业。我们认为，服务型政府治理模式源于党的宗旨——“为人民服务”的理念；适应了新时期社会经济发展的需求；借鉴并吸收了当代多种政府改革理论的合理因素。但是也应清醒的认识到，服务型政府治理模式提出时间还比较短暂，还只是政府治理的一种理念和价值取向。这一政府治理模式也较为接近本文倡导的善政善治理念，转型期中国政府正在试图走向公共服务型政府治理模式，它需要我们立足于转型时期的现实，为转型时期政府改革走向公共服务型政府打下坚实的基础。
六种政府治理模式各有不同的理论基础和运作机制，尽管每一种模式所引发的改革方案可能同时起效，但它们却彼此之间存在着根本上的差异。政府转型期我们不应该把大多数有关改革的讨论都倾向于选择一种简单而普遍适用的方法进行改革。我们不应该把公共部门复杂的动态关系理解得过于简单。处于全面转型时期的中国政府改革本身就面临着复杂的社会环境。所以笔者认为，必须对中国特殊的行政生态环境予以充分了解，在公共行政领域，没有一个放之四海皆准的行政法则。当前服务型政府治理模式在中国获得了极大的合法性地位，要想建设服务型政府，必须完善我国的善政体系。然而当前，善政存在诸多挑战和问题，必须研究相应的对策予以完善。
四、完善善政体系的主要对策研究
前文中已经提到善政是实现善治的前提，也是善治的关键所在。学术界近些年来研究善治的学着比较多，形成了相当可观的成果，但是，笔者认为善政是政府转型不可逾越的路径选择，虽然善政理念早已提出，但是目前我国的善政体系仍然是不完善的，需要我们的执政党和政府进一步努力。基于善治的理念，我们认为可以从下面几个方面来完善中国的善政体系。
(一)进一步强化政府的公共服务职能
首先，政府要积极地提供更多的社会公共产品，特别是在环境保护、生态平衡、基础交通、义务教育、社会福利、公共安全等方面，这样才能不断增进人们对公共利益的要求；其次，政府要日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制，让社会民间组织和公民更多地进行自我管理；再次，政府要进一步增强服务意识和平等意识，破处原来居高临下的家长式管理方式。
(二)进一步提高政府的民主程度
社会主义中国，一个代表人民利益的民主政府，是善政的前提条件，没有这一点，善政无从谈起。具体来讲，进一步提高政府的民主程度可以从以下两个方面着手：第一，改革我国的选举制度，进一步完善基层民主，最终依据宪法和法律，确保我国各级政府的官员真正的由公民通过自由公正的选举产生；第二，建立一套公民约束和监督政府权力的有效机制，确保公民享有按照法律和制度有效剥夺违法或不称职的官员的权利。
(三)建立并完善合乎理性的政府责任机制
善政要求我们的政府是负责任的政府。具体而言，建立合乎理性的政府责任机制需要从三个方面着手：第一，各级政府必须主动地自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责，明确各自的法定责任；第二，各级政府必须对所辖区域的公民的正当要求予以及时的回应；第三，进一步完善行政领导问责制。
(四)进一步提高政府的质量和效益，提高政府公务员的综合素质
善政体系下，政府必须为公民提供优质的公共产品、公共服务和公共管理。这就要求我们的政府在提供公共服务和进行行政管理时必须公平公正、诚信可靠、合理合法；要求我们的政府出台相关政策必须科学合理，具有前瞻性、可持续性。我们认为实现优质政府，必须要有一支高素质的公务员队伍，因此必须进一步提高我国政府公务人员的各方面素质。
提高政府的效益可以从以下两个方面着手：其一是，进一步提高政府的行政效率，探索实行大部制改革，进一步完善行政审批制度改革；其二是，树立成本观念，最大程度地降低政府的管理成本。尤其是后者，对于当前转型期的政府而言无疑具有更为重要的意义。政府应当想方设法为人民群众提供更多更好的公共利益，同时拒绝铺张浪费，杜绝所谓的“政绩工程”、“形象工程”。
(五)进一步提高政府的透明度、公信力和廉洁度
要保证政府信息的公开，做好政务公开，这种公开不是蜻蜒点水式的，而应该是持续性的。公开内容应进一步拓展，细化公开内容，各方面广泛关注、关系群众切身利益的重要事项均向社会公布，保障了人民群众的知情权、参与权；公开形式也要进一步丰富，积极发挥政府门户网站的作用，根据社会关切不断拓展服务功能，将网站建成信息发布、网上办事、在线交流等综合平台，逐步完善社会听证、技术咨询、专家论证等制度。善政体系下的政府必须是讲信用的政府，为此我们要进一步建设社会诚信体系，逐步提高政府诚信，或者说政府的公信力。
提高政府的廉洁度可以从下面几个方面入手：第一，进一步推进政府系统廉政建设和反腐败工作。领导要带头廉洁自律，带头履行廉政建设责任，带头接受监督；监察机关要严格监督制订切实可行的反腐败战略，把反腐败的各项工作落到实处，对腐败现象保持强有力的遏制态势。第二，采取各种可能的管理措施，千方百计地降低政府管理的成本。政府可以通过职能转移、职能委托、项目承包等具体的管理手段，将政府的某种事项交由企业，以达到降低管理成本的目的。第三，加快廉政制度在基本法律和一般法律方面的建设。第四，提高专门监督机关的地位，建立起对权力监督的垂直领导体制，增强国家机关运作的公开性和透明度，同时强化外部监督。第五，建设公正廉明的法治文化。
五、“善政——善治”动态平衡的未来展望
实现善治是世界上绝大多数国家追求的目标，但是善治的实现不是一朝一夕的事情。诚然善治需要政府和公民的共同努力，但是我们认为，政府掌握着国家最重要的政治权力。政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心地位，在现实政治发展中，政府仍然是社会前进的火车头，官员依然是人类政治列车的驾驶员，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。因此，善政是通向善治的关键，欲达善治，首先必须先实现善政。
我们在追求善政和善治时需要特别注意，善治虽然是我们的终极目标，但在当前行政体制改革的突破口即实现政府转型时首先需要实现善政。基于善政和善治的密切联系，我们认为需要建立“善政——善治”的动态平衡机制。实现“善政——善治”的动态平衡今后需要从以下四个方面努力。
(一)进一步重视社会公平
大力发展经济，改善民生，构筑全民最低生活保障体系，试行城乡统筹发展战略，制定促进东中西部协调发展的区域新战略，建立和完善社会救济和司法救助制度，推行新型医疗保险制度，进一步改革我们的收入分配制度，创造条件让更多群众拥有财产性收入，深化垄断行业收入分配制度改革，进一步规范收入分配秩序。
(二)进一步改善政府的公共服务水平
首先，政府应通过增加公共服务支出来为社会提供数量更多、范围更广、质量更高的公共产品和公共服务；其次，放松政府管制，特别是放松对社会经济事务和公民私人事务的管制，简化行政审批手续；再次，中央政府和地方各级政府逐步建立危机管理制度，以满足公民特殊时期特殊需要的服务机制；复次，适当推行“一站式”办公，减少行政成本，提高行政效率；最后，加大扶贫和财政转移支付力度，努力促进基本公共服务的均等化。
(三)坚定不移地推进政府创新伟大工程
新时期行政体制改革的关键在于政府转型，而政府转型需要转变政府职能、加强依法行政、强化社会管理和公共服务，进一步创新政府管理体制。政府创新是实现“善政——善治”动态平衡的关键所在。政府创新必须要从各地实践创新中探索出一条符合中国国情、有中国特色的政府创新之路。具体来讲：首先，政府创新需要政府部门制定带有全局性和长期性的战略；其次，政府创新需要有良好的制度保障；再次，政府部门的领导需要有高度的政治责任感和锐意进取的改革创新精神；最后，政府创新要善于学习借鉴他人的先进经验，既包括国内的也包括国外的先进的政府创新理念和举措。
(四)加大力度保护生态环境
近些年，我国经济飞速发展，人们生活水平得到了极大的提高，但是我们应该清醒的认识到，我们的环境正在逐步地恶化，生态在逐渐地失衡，气候在悄悄地变暖，资源也在渐渐地短缺。“十二五”时期，中国政府的首要任务是积极实施可持续发展战略，完善环境保护的立法，大力发展低碳经济和循环经济，加强依法治理环境的力度，建设资源节约型、环境友好型社会，把建设生态文明放到战略制高点。
善政是政府转型不可逾越的路径选择，想跳过善政直接实现善治是痴人说梦。走向善治是一个长期的过程，中国目前的状态，善政依然有着不可取代的地位，进一步完善善政体系也是走向善治的关键。中国政府转型的未来前景，在很大程度上取决于“善政——善治”的动态平衡。不论中国进行怎样的行政体制改革，也不论中国在未来会形成何种治理模式，欲达善治必先善政的基本思路不能有丝毫的变动。只有坚持善政，以善政求善治，才能妥善化解和处理诸多发展中的矛盾和问题。俞可平给我们描绘了中国治理变革的清晰路线图：从一元治理到多元治理，从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务政府，从党内民主到社会民主。而要实现“善政——善治”的动态平衡，就需要我们的政府进一步做到：民主、法治、透明、公正、廉洁、高效、责任、和谐。
编辑：王芳