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大学制度建设已经成为我国理论界和实务界共同关心的问题。如何通过大学治理结构的完善保障高等教育的质量，是各界共同关心的问题。长期以来，我国学术界关注重点都在欧美等发达国家的大学，而且往往是这些国家的私立大学，甚至在我国高等教育改革的道路上也出现了两种不同的意见：一是主张对公立大学进行改革，二是主张我国应加强建设私立大学。
然而，在以这些世界一流大学为参照的同时，同处亚洲的公立大学所取得的进步往往被忽视。根据世界权威的《泰晤士报》高等教育排行榜，位居世界前50名的固然有众多的欧美名校，但同样有一定数目的亚洲大学，并且令人惊讶的是，这些位居世界前列的亚洲大学几乎都是公立大学。这至少在某种程度上意味着，公立或者私立本身并不是决定大学地位的关键。那么，这些同处亚洲的公立大学能跻身世界前列到底有何奥秘呢？通过对这些公立大学的法律性质及治理结构的比较也许能够为我们提供一些答案。
日本东京大学
2004年4月起，日本国立大学“独立行政法人化”正式实施，建立了日本国立大学法人制度，这被称作自1886年东京帝国大学成立以来“第一次改变国立大学”设置并可能导致国立大学改革走上改变学校性质道路的重大变革。
东京大学是日本历史最悠久的大学，也是日本的代表性大学。东京大学的法律地位是依据日本《国立大学法人法》取得的。根据该法，日本国立大学在2004年建立国立大学法人制度。该法案附日本全国89所国立大学法人的名称列表，东京大学赫然在目，法人名称为“国立大学法人东京大学”。在法律性质上，东京大学变更为“国立大学法人”，这一独立的法律地位使得大学在学校办学、运营方面获得了许多超出作为政府下属机构的国立大学所拥有的自主权。
根据《国立大学法人法》，国立大学运行体制是校长负责，法人组织“董事会”为学校法人的最高权力机构，“经营协议会”和“教育研究评议会”分别为学校经营事项和教育研究事项的决策机构。
2003年3月18日开始施行的《东京大学宪章》是东京大学组织、运营的基本原则，所有与东京大学相关的法令必须给予宪章进行解释及运用。东京大学在其宪章中明确将大学自治作为其基本理念。
东京大学有关组织架构及其职能如下：
第一，大学校长（总长）。根据《国立大学法人法》规定, 国立大学校长为国立大学法人的最高权力者, 校长是经营、教育两方面的最高负责人, 所有教职员工都将由校长任命。为打破大学与社会之间的藩篱，更充分地利用社会资源办学，该法还规定“校长遴选考评会议”等的构成中必须有校外人士。
《宪章》规定，校长负责大学的统筹工作，考虑从教育、研究和经营3方面使组成人员的意见能够达到圆满及综合的统一，同时实现有效且机动灵活的运营。
第二， 经营协议会。根据《国立大学法人法》规定,经营协议会一般由校内委员和校外委员各半数组成。东京大学经营协议会共有委员24人，其中校内委员有12人，除了校长和副校长外，还有教授代表和学部研究机构负责人；校外委员有12人，主要来自企业界，如东芝株式会社董事会长、丰田汽车株式会社董事顾问，以及来自公立学校互助会、财团法人日本情报处理开发协会的人员。
第三，教育研究评议会。由校内人员组成，主要是校长、副校长和各学部研究机构负责人组成。
第四，董事会（管理人员会）。东京大学引进民间的经营方式,即“董事会”制度。校长在对学校的重大事项作出决定之前，必须经过“管理人员会”的讨论。
第五，大学组成人员的职责及义务。教职工和学生都是大学的组成人员，他们根据各自的作用和活动领域，拥有参与学校运营的机会。
第六，大学基本组织的自治和责任义务。大学下设学部、研究科和附设研究所等基本组织，在大学内部自律运营，平等拥有参与到大学全体运营的机会，同时有义务积极参与以全校的教育研究体制的发展为目的的根本自我变革的可能性在内的、从综合大学角度出发的大学运营。
总体来看，东京大学内部管理划分为院校与学部两大层次,即董事会以校长为首的行政管理人员,学部以教授为代表的学术管理人员。
在外部治理结构方面，国立大学法人化改革引入了第三者评价制度。由独立于政府和大学的第三方评价机构对大学的教育研究业绩进行客观、公正评价的制度。这种评价制度要求及时地向社会、家长公开发表评价结果、财务内容、教育研究等信息, 可以消除大学与社会、家长之间的信息不对称, 使他们对国立大学的教育质量进行定位, 而且国立大学通过第三者评价来接受全社会的监督, 有助于形成新的发展动力机制。
新加坡国立大学
新加坡大学分为自治大学（Autonomous Universities）和私立大学（Private Universities）。新加坡采取以知识经济为基础、革新为导向的经济策略，决定将公共资助大学转变为研究型大学，转变的第一步就是对大学进行战略性审视，使大学能更个性化地在日益激烈的全球大学竞争中获得佳绩。
2004年4月，政府设立的教育考察组对美国3所大学的治理模式进行考察后，认为主要学习点就是自治成功，需要培育大学利益相关者所有的文化。为此，政府接受了大学自治治理和资助指导委员会的建议，对3所公共资助大学下放更多的自主权，同时保证政府对大学的拨款义务。这使得新加坡公共资助大学享有接近于美国私立大学的自主权，同时还获得政府的有力支持从事教育和研究。将新加坡国立大学和南洋理工大学转化为与新加坡管理大学一样的公司化的自治大学，被认为是新加坡大学发展的一个新时代，大学能够行使更大的自由权进行深入变革，为学生创造独特的教育经历，也有利于大學在全球范围内竞争。
新加坡国立大学属于公立大学。目前，新加坡国立大学的法律依据为2005年通过、2006年4月1日施行的《新加坡国立大学（法人）法（National University of Singapore （corporatisation）Act）》。该法替代了原来的《国立大学法》，目的在于将新加坡大学法人化，给大学更多的自治权利。
新加坡国立大学被公司化后属于大学公司，是非营利性的担保有限公司。大学依据公司法登记为担保有限责任公司，有其自己的备忘录和公司章程。教育部将同大学密切合作应对当前大学法律所必要的立法变化。作为公司，大学不再受强加于法定委员会上的操作规程的限制，有更大的行政和财政自主权探索不同的方式开展教学科研。更重要的是，公司化传达了一个强烈的讯号，即大学属于其利益相关者，而不是政府。要激发一种心态的变化，鼓励大学利益相关者在大学发展规划中要承担更大的责任，发挥更积极的作用，而不是像过去一样依赖政府指引。作为自治大学，大学能够自己制定未来计划，发展自己特色，在教育科研和服务领域追求卓越，同时仍然接受政府资助。
在治理结构方面，新加坡政府认为大学向公司化迈进过程中，需要保障有必要的内部体制和过程，更需要有适当素质和事业心的人为大学掌舵。然而除了教育部长任命委员会之外，不需要3所大学有着一样的内部治理结构。报告认为，大学委员会要从不同角度审视其作用。应该像董事会一样运作，在大学发展和成长过程中承担更大的自主权，发挥管理作用。现存的大学校董会构成应修正，以便依据专业和贡献程度来选择成员。从美国经验来看，大学应尝试吸收能干的、有激情和奉献精神的校友作为校董会成员。该报告还提出在教育部授予大学更大自主权的同时，大学领导层也应该授权院长、系领导和教职员。教师能够在课程和学术质量等各种决策层面发挥积极作用；学生和校友能够在学校文化和个性孕育方面发挥作用。对每所大学来说，在所有的利益相关者之间通过加强交流和构建共同体意识培养自身的强大支持网络都是非常关键的。
在加强大学自主权的同时，也有必要构建责任架构以保证政府资助的良好使用，这有利于达成国家目标。为此，与通过公司化将大学转化为自治大学同步的重要措施就是教育部同大学签订协议。政府采取了3个方面的措施，一是大学和教育部签订政策协议；二是大学和教育部签订绩效协议；三是教育部大学质量保障制度。这些都有专门机构监督执行。
中国香港大学
在香港，各高校均根据本身的法定条例成立。法例总体上规定了大学的权利、责任、特权和构造，而这些规定的修改权只属于香港立法会。大学各自享有自主权和设有校董会，无论在课程与学术水平的控制、教职员与学生的甄选、研究的提出与进行和资源的内部调配等方面，都享有相当大的自主权。香港大学也不例外。根据《香港大学条例》，香港大学属于“永久延续并备有法团印章的政治体及法团”，在法律性质上为公共法定法团。
作为公共法定社团，《香港大学条例》明确规定大学禁止派发股息：大学或其代表不得向大学的任何成员派发股息或红利或馈赠或分派金钱， 但如属奖赏、酬赏或特别补助金，则不在此限。
《香港大学法例》规定大学具有全权藉该名义及以该名义起诉和被起诉、接受他人馈赠或以其他方式取得或购买和持有、批给、批租或以其他方式处置土地产业或非土地产业，并具有本条例所授予、根据本条例所授予或凭借本条例所授予的其他权力。
香港大学遵循国际的最佳方略定期检讨其管治以及管理架构。大学的管制架构由校董会、校务委员会和教务委员会组成，其制度组织和权责均由大学条例和规程界定。
根据大学条例及规程，校董会是大学的最高管治机构。作为监督及立法机关，由校内和校外人员组成，以代表大学所服务的广大社会的利益。校董会主席由香港特首任命，董事会成员也需由主席提名，并经特首批准通过。这些成员中，有超过一半是校外的在社会上具有影响力的人，如立法会议员、工商教育界知名人士等。来自校内的董事，则由校长、各学院院长以及一些著名教授组成。学校中最重要的决策均要通过校董事会，如聘请校长，就是由校董会成员组成一个专门的小组，在全世界内进行公开招聘。
校务委员会是大学的行政机关，并根据大学条例及规程管理大学的财产及大学事务。
教务委员会根据大学条例及规程，在校务委员会对财政的监控下，规管所有大学与教育相关的事项。学校日常的大部分工作，尤其是学术、教学上的工作，都是由教务委员会来处理。教务委员会全部是由教授和学生代表组成，其中教授占多数。只要是在教务方面的决策，校董会都会尊重教务会的有关决定。
校监为大学的首席主管人员。校监由行政长官出任，如香港大学校监为曾荫权博士即香港特别行政区行政长官。校长为大学的首席教务及行政主管人员。
大学设有毕业生议会，其章程、 权力及特权须由规程订明。校董会内有毕业生议会代表，具体人选、人数及出任代表的条件，均由规程订明。
在政府与大学的外部关系上，香港包括香港大学在内的8所大学，都是通过有关的香港法令组建的。这些法令的修改权只属于香港立法会。香港政府设有一个专门的大学拨款委员会，通过不定期的研究评估，分配政府的教育拨款。大学办学的资金仍主要来自于政府的投入。
初步的比较结论
日本国立大学法人化，所有的国立大学依据《国立大学法》作为一种独立法人；香港每所公立大学都有自身的法令，是香港的公共法定社团；新加坡的每所公立大学都有自己的法律，依据《公司法》成为非营利的大学公司。这代表了3种不同的模式，但有一点是共同的，那就是都在加大公立大學的自主权，探索通过公立大学的法律地位改革实现这一目标。同时香港和新加坡在强调大学自主地位的同时继续保障政府对大学的资助义务。而日本则有所削弱，以致于至今对国立大学法人化改革的声音仍不绝于耳。
在大学的外部治理结构上3种大学的模式都在于采取了利益相关者模式，在政府和校方人员之外吸收校友和社会人士参与学校治理过程，且政府改变了传统的命令模式，代之以拨款为基础的引导等方式。在内部治理结构上学术权力和行政权力仍然互有制衡，但总体体现了一种学术和行政权力分开的理念，在学术事项上尊重教授权力，而在学校经营发展方面则强化了以校长为首的经营权，且有增加院系层级自主权力的趋势。
对此，我国在设计公立大学的法律治理的改革路径时，问题可能并不是不可以明确大学的独立法律地位，而在于在大学具有独立的法律地位保障后如何既规范大学的行为，又保障政府对大学的投入和合法有效的监管。大学要求独立的法律地位无非是大学要保持其独立自主，尤其是面对政府干预的独立自主，但同时面临的一个问题就是如何保障政府对于教育的继续投入。在治理结构方面可以肯定我国有必要引入利益相关者的治理模式，通过建立董事会或者完善校务委员会等方式，吸引校外人士参与公立大学管理，同时引进相对独立的大学评估机构。这些都需要我们对域外尤其是同处亚洲的公立大学改革进行更深层次的探讨。
（作者单位：北京外国语大学法学院）
[责任编辑：于洋]
然而，在以这些世界一流大学为参照的同时，同处亚洲的公立大学所取得的进步往往被忽视。根据世界权威的《泰晤士报》高等教育排行榜，位居世界前50名的固然有众多的欧美名校，但同样有一定数目的亚洲大学，并且令人惊讶的是，这些位居世界前列的亚洲大学几乎都是公立大学。这至少在某种程度上意味着，公立或者私立本身并不是决定大学地位的关键。那么，这些同处亚洲的公立大学能跻身世界前列到底有何奥秘呢？通过对这些公立大学的法律性质及治理结构的比较也许能够为我们提供一些答案。
日本东京大学
2004年4月起，日本国立大学“独立行政法人化”正式实施，建立了日本国立大学法人制度，这被称作自1886年东京帝国大学成立以来“第一次改变国立大学”设置并可能导致国立大学改革走上改变学校性质道路的重大变革。
东京大学是日本历史最悠久的大学，也是日本的代表性大学。东京大学的法律地位是依据日本《国立大学法人法》取得的。根据该法，日本国立大学在2004年建立国立大学法人制度。该法案附日本全国89所国立大学法人的名称列表，东京大学赫然在目，法人名称为“国立大学法人东京大学”。在法律性质上，东京大学变更为“国立大学法人”，这一独立的法律地位使得大学在学校办学、运营方面获得了许多超出作为政府下属机构的国立大学所拥有的自主权。
根据《国立大学法人法》，国立大学运行体制是校长负责，法人组织“董事会”为学校法人的最高权力机构，“经营协议会”和“教育研究评议会”分别为学校经营事项和教育研究事项的决策机构。
2003年3月18日开始施行的《东京大学宪章》是东京大学组织、运营的基本原则，所有与东京大学相关的法令必须给予宪章进行解释及运用。东京大学在其宪章中明确将大学自治作为其基本理念。
东京大学有关组织架构及其职能如下：
第一，大学校长（总长）。根据《国立大学法人法》规定, 国立大学校长为国立大学法人的最高权力者, 校长是经营、教育两方面的最高负责人, 所有教职员工都将由校长任命。为打破大学与社会之间的藩篱，更充分地利用社会资源办学，该法还规定“校长遴选考评会议”等的构成中必须有校外人士。
《宪章》规定，校长负责大学的统筹工作，考虑从教育、研究和经营3方面使组成人员的意见能够达到圆满及综合的统一，同时实现有效且机动灵活的运营。
第二， 经营协议会。根据《国立大学法人法》规定,经营协议会一般由校内委员和校外委员各半数组成。东京大学经营协议会共有委员24人，其中校内委员有12人，除了校长和副校长外，还有教授代表和学部研究机构负责人；校外委员有12人，主要来自企业界，如东芝株式会社董事会长、丰田汽车株式会社董事顾问，以及来自公立学校互助会、财团法人日本情报处理开发协会的人员。
第三，教育研究评议会。由校内人员组成，主要是校长、副校长和各学部研究机构负责人组成。
第四，董事会（管理人员会）。东京大学引进民间的经营方式,即“董事会”制度。校长在对学校的重大事项作出决定之前，必须经过“管理人员会”的讨论。
第五，大学组成人员的职责及义务。教职工和学生都是大学的组成人员，他们根据各自的作用和活动领域，拥有参与学校运营的机会。
第六，大学基本组织的自治和责任义务。大学下设学部、研究科和附设研究所等基本组织，在大学内部自律运营，平等拥有参与到大学全体运营的机会，同时有义务积极参与以全校的教育研究体制的发展为目的的根本自我变革的可能性在内的、从综合大学角度出发的大学运营。
总体来看，东京大学内部管理划分为院校与学部两大层次,即董事会以校长为首的行政管理人员,学部以教授为代表的学术管理人员。
在外部治理结构方面，国立大学法人化改革引入了第三者评价制度。由独立于政府和大学的第三方评价机构对大学的教育研究业绩进行客观、公正评价的制度。这种评价制度要求及时地向社会、家长公开发表评价结果、财务内容、教育研究等信息, 可以消除大学与社会、家长之间的信息不对称, 使他们对国立大学的教育质量进行定位, 而且国立大学通过第三者评价来接受全社会的监督, 有助于形成新的发展动力机制。
新加坡国立大学
新加坡大学分为自治大学（Autonomous Universities）和私立大学（Private Universities）。新加坡采取以知识经济为基础、革新为导向的经济策略，决定将公共资助大学转变为研究型大学，转变的第一步就是对大学进行战略性审视，使大学能更个性化地在日益激烈的全球大学竞争中获得佳绩。
2004年4月，政府设立的教育考察组对美国3所大学的治理模式进行考察后，认为主要学习点就是自治成功，需要培育大学利益相关者所有的文化。为此，政府接受了大学自治治理和资助指导委员会的建议，对3所公共资助大学下放更多的自主权，同时保证政府对大学的拨款义务。这使得新加坡公共资助大学享有接近于美国私立大学的自主权，同时还获得政府的有力支持从事教育和研究。将新加坡国立大学和南洋理工大学转化为与新加坡管理大学一样的公司化的自治大学，被认为是新加坡大学发展的一个新时代，大学能够行使更大的自由权进行深入变革，为学生创造独特的教育经历，也有利于大學在全球范围内竞争。
新加坡国立大学属于公立大学。目前，新加坡国立大学的法律依据为2005年通过、2006年4月1日施行的《新加坡国立大学（法人）法（National University of Singapore （corporatisation）Act）》。该法替代了原来的《国立大学法》，目的在于将新加坡大学法人化，给大学更多的自治权利。
新加坡国立大学被公司化后属于大学公司，是非营利性的担保有限公司。大学依据公司法登记为担保有限责任公司，有其自己的备忘录和公司章程。教育部将同大学密切合作应对当前大学法律所必要的立法变化。作为公司，大学不再受强加于法定委员会上的操作规程的限制，有更大的行政和财政自主权探索不同的方式开展教学科研。更重要的是，公司化传达了一个强烈的讯号，即大学属于其利益相关者，而不是政府。要激发一种心态的变化，鼓励大学利益相关者在大学发展规划中要承担更大的责任，发挥更积极的作用，而不是像过去一样依赖政府指引。作为自治大学，大学能够自己制定未来计划，发展自己特色，在教育科研和服务领域追求卓越，同时仍然接受政府资助。
在治理结构方面，新加坡政府认为大学向公司化迈进过程中，需要保障有必要的内部体制和过程，更需要有适当素质和事业心的人为大学掌舵。然而除了教育部长任命委员会之外，不需要3所大学有着一样的内部治理结构。报告认为，大学委员会要从不同角度审视其作用。应该像董事会一样运作，在大学发展和成长过程中承担更大的自主权，发挥管理作用。现存的大学校董会构成应修正，以便依据专业和贡献程度来选择成员。从美国经验来看，大学应尝试吸收能干的、有激情和奉献精神的校友作为校董会成员。该报告还提出在教育部授予大学更大自主权的同时，大学领导层也应该授权院长、系领导和教职员。教师能够在课程和学术质量等各种决策层面发挥积极作用；学生和校友能够在学校文化和个性孕育方面发挥作用。对每所大学来说，在所有的利益相关者之间通过加强交流和构建共同体意识培养自身的强大支持网络都是非常关键的。
在加强大学自主权的同时，也有必要构建责任架构以保证政府资助的良好使用，这有利于达成国家目标。为此，与通过公司化将大学转化为自治大学同步的重要措施就是教育部同大学签订协议。政府采取了3个方面的措施，一是大学和教育部签订政策协议；二是大学和教育部签订绩效协议；三是教育部大学质量保障制度。这些都有专门机构监督执行。
中国香港大学
在香港，各高校均根据本身的法定条例成立。法例总体上规定了大学的权利、责任、特权和构造，而这些规定的修改权只属于香港立法会。大学各自享有自主权和设有校董会，无论在课程与学术水平的控制、教职员与学生的甄选、研究的提出与进行和资源的内部调配等方面，都享有相当大的自主权。香港大学也不例外。根据《香港大学条例》，香港大学属于“永久延续并备有法团印章的政治体及法团”，在法律性质上为公共法定法团。
作为公共法定社团，《香港大学条例》明确规定大学禁止派发股息：大学或其代表不得向大学的任何成员派发股息或红利或馈赠或分派金钱， 但如属奖赏、酬赏或特别补助金，则不在此限。
《香港大学法例》规定大学具有全权藉该名义及以该名义起诉和被起诉、接受他人馈赠或以其他方式取得或购买和持有、批给、批租或以其他方式处置土地产业或非土地产业，并具有本条例所授予、根据本条例所授予或凭借本条例所授予的其他权力。
香港大学遵循国际的最佳方略定期检讨其管治以及管理架构。大学的管制架构由校董会、校务委员会和教务委员会组成，其制度组织和权责均由大学条例和规程界定。
根据大学条例及规程，校董会是大学的最高管治机构。作为监督及立法机关，由校内和校外人员组成，以代表大学所服务的广大社会的利益。校董会主席由香港特首任命，董事会成员也需由主席提名，并经特首批准通过。这些成员中，有超过一半是校外的在社会上具有影响力的人，如立法会议员、工商教育界知名人士等。来自校内的董事，则由校长、各学院院长以及一些著名教授组成。学校中最重要的决策均要通过校董事会，如聘请校长，就是由校董会成员组成一个专门的小组，在全世界内进行公开招聘。
校务委员会是大学的行政机关，并根据大学条例及规程管理大学的财产及大学事务。
教务委员会根据大学条例及规程，在校务委员会对财政的监控下，规管所有大学与教育相关的事项。学校日常的大部分工作，尤其是学术、教学上的工作，都是由教务委员会来处理。教务委员会全部是由教授和学生代表组成，其中教授占多数。只要是在教务方面的决策，校董会都会尊重教务会的有关决定。
校监为大学的首席主管人员。校监由行政长官出任，如香港大学校监为曾荫权博士即香港特别行政区行政长官。校长为大学的首席教务及行政主管人员。
大学设有毕业生议会，其章程、 权力及特权须由规程订明。校董会内有毕业生议会代表，具体人选、人数及出任代表的条件，均由规程订明。
在政府与大学的外部关系上，香港包括香港大学在内的8所大学，都是通过有关的香港法令组建的。这些法令的修改权只属于香港立法会。香港政府设有一个专门的大学拨款委员会，通过不定期的研究评估，分配政府的教育拨款。大学办学的资金仍主要来自于政府的投入。
初步的比较结论
日本国立大学法人化，所有的国立大学依据《国立大学法》作为一种独立法人；香港每所公立大学都有自身的法令，是香港的公共法定社团；新加坡的每所公立大学都有自己的法律，依据《公司法》成为非营利的大学公司。这代表了3种不同的模式，但有一点是共同的，那就是都在加大公立大學的自主权，探索通过公立大学的法律地位改革实现这一目标。同时香港和新加坡在强调大学自主地位的同时继续保障政府对大学的资助义务。而日本则有所削弱，以致于至今对国立大学法人化改革的声音仍不绝于耳。
在大学的外部治理结构上3种大学的模式都在于采取了利益相关者模式，在政府和校方人员之外吸收校友和社会人士参与学校治理过程，且政府改变了传统的命令模式，代之以拨款为基础的引导等方式。在内部治理结构上学术权力和行政权力仍然互有制衡，但总体体现了一种学术和行政权力分开的理念，在学术事项上尊重教授权力，而在学校经营发展方面则强化了以校长为首的经营权，且有增加院系层级自主权力的趋势。
对此，我国在设计公立大学的法律治理的改革路径时，问题可能并不是不可以明确大学的独立法律地位，而在于在大学具有独立的法律地位保障后如何既规范大学的行为，又保障政府对大学的投入和合法有效的监管。大学要求独立的法律地位无非是大学要保持其独立自主，尤其是面对政府干预的独立自主，但同时面临的一个问题就是如何保障政府对于教育的继续投入。在治理结构方面可以肯定我国有必要引入利益相关者的治理模式，通过建立董事会或者完善校务委员会等方式，吸引校外人士参与公立大学管理，同时引进相对独立的大学评估机构。这些都需要我们对域外尤其是同处亚洲的公立大学改革进行更深层次的探讨。
（作者单位：北京外国语大学法学院）
[责任编辑：于洋]