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【摘要】政府雇员制作为一种新型的人事制度,与新公共管理理念相一致, 符合市场经济的基本原则,体现了现代官僚制的功绩制、契约制精神,成为公共人事制度改革的重要内容。本文在界定雇员制特征的基础上,指出我国地方政府实施雇员制的困境,并剖析其原因,进而提出促进政府雇员制与现行公务员制度相接轨的设想。
【关键词】政府雇员制;公务员;困境;对策
政府雇员制是指政府为吸引社会优秀人才、降低行政成本、提高行政效率,以契约形式招聘和管理技术人才或辅助人才的人事制度,于上世纪末在西方国家普遍实施。近年来,作为舶来品的“政府雇员制”在我国各地迅速推行。政府雇员在政府机关中的特殊身份、按市场定价的工资待遇以及合同约定权利、义务等特征,备受公众瞩目。如何使雇员制本土化,更符合我国现实需要,是亟待解决的问题。
1.我国地方政府实施雇员制的概况
随着我国加入世贸组织,社会事务日渐增多,地方政府为更好地完成行政管理和服务事务,开始尝试弹性化的用人手段,引入雇员为其服务。政府雇员指面向社会,以合同形式聘用的为政府工作的法律、管理、金融、外贸、信息、高新技术等领域的高端人才及从事辅助性工作的低端人才。2002年吉林省率先尝试政府雇员制,2003年,全国很多地方,如上海、武汉、无锡、长沙、珠海、青岛、芜湖、深圳等地也纷纷开始试行。[1]
由于政府雇员制在我国尚属新生事物,绝大多数地区采取政府令形式加以规范,也有一些地区由党委和政府联合发文予以规定,而很少经立法机关授权和同意,在实施中体现了较多随意性和差异性:一是依工作岗位及任职资格条件不同,政府雇员分类不完全相同。一些地方如吉林省将政府雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三类;而另一些地方,如珠海和深圳等地,则将雇员分为普通雇员和高级雇员两类。二是政府雇员是否占用编制规定不同。大部分地区的政府雇员不具有行政职务,不行使行政权力,不占用政府编制,而深圳、广州越秀区及北京海淀区的政府雇员则占用编制。[2]
除以上差别,总体来看,我国地方政府雇员制具有以下共同特征:一是契约化的用人方式。依据部分省市出台的雇员管理办法,政府机关在拟订和审定招聘计划后,可采取专家推荐、公开考试、个别选考等多种方式进行招考。人选确定后,政府与雇员按平等自愿、协商一致原则签订雇佣合同,规定双方权利义务,明确雇佣期限及续聘条件。[3]通过弹性化和灵活化的方式,可避免行政人员招录上严格资格条件限制和繁琐的录用程序,拓宽社会优秀人员任职政府的渠道,从而实现政府与工作人员由身份到契约关系的转变。二是服务化的工作理念。政府雇员制视政府为雇主,雇员以自身智能、技能和体能为政府服务,按业绩领取报酬,并根据考核结果决定去留。如此一来,具任政府公职转变为按劳动合同领取报酬的职业,雇员职业生涯与其工作好坏挂钩,能促使其更加关注公众需求和偏好,淡化“官本位”思想,凸显服务意识、职业意识和法治意识。三是市场化的薪酬构建。市场模式强调商业性价值,根据雇员在市场可能赢得的收入,参照私营部门标准给付薪水,拉开了工资档次。从事技术性工作的政府雇员工资水平高于公务员的薪水,年薪从数万至数十万不等;较低层次辅助性人员的薪酬与人才市场接轨,与市场价持平。
2.我国地方政府实施雇员制的困境及其原因
民主政治、市场经济和现代文化是雇员制实施的土壤。在我国,受种种现实条件的制约,地方政府雇员制在实施过程中出现了诸多问题,发人深思。
2.1 地方政府实施雇员制的困境
2.1.1 高薪雇员与纳税人负担的困境
政府雇员从事临时性、应急性工作,不具有公务员的身份优越感和职务稳定性,对其最具吸引力的是政府许以的高薪。原本,我国政府公务员规模就已十分庞大,据有关人员统计,我国目前靠财政供养的人员总数达到了5000多万,官民比例约为1:26,且近年来,公务员待遇逐年提升,巨大的行政支出都源自地方财政,最终由纳税人负担。如今,有些政府雇员的薪酬又远远高出公务员的几倍至十几倍收入,例如吉林省政府雇员年薪最高为20万元,无锡高达50万元,“高薪”一度成为雇员的代名词。而且,在财政收入一定的情况下,财政工资支出越大,用于城市基础设施建设、社会福利方面的资金相对减少,可能引发政府的社会合法性危机。
2.1.2 政府雇员与公务员的协调困境
从行政系统外招聘人员是对相对封闭公务员系统的一个冲击。日常工作中,如何促使雇员与公务员分工协作,融洽共事也是一个棘手的问题。如处理不当,会造成行政机关资源的内耗,削弱政府的执行力。现实中,政府雇员由于被短期雇佣,对所服务的行政机关没有归属感,无法形成对组织的忠诚和完全的奉献精神;而公务员则认为雇员同自己分粥,不仅会产生排外思想,对其进行抵触,而且会消极怠工,将难题和责任推给雇员,却将工作成果和荣誉揽为己有。双方责权利的失衡,会造成雇员的心理落差,处境尴尬。
2.1.3 政府雇员人力资源开发管理的困境
在雇员招录方面,地方政府大多未通过科学的人力资源规划和工作分析就盲目拟定招聘计划,在招聘程序、方式和方法上未建立起严谨、规范的制度,易产生拉关系、走后门等腐败现象,任人为亲。更有甚者,会造成行政机关变相增人,违背雇员制的初衷。而且,地方政府较少关注雇员能力的再培养和潜力的再开发,不利于人才的持续发展。此外,在人员激励方面,雇员只享受一定的薪金和社会保险,无其他福利待遇,职务无法正常晋升。又因由用人单位对其进行考核,如没有一套科学化、标准化的评估机制,易形成领导人主观意志占上锋,导致雇员工作积极性受挫,短期行为时有发生。
2.2 产生困境的原因分析
2.2.1 市场经济的发展程度制约着雇员制的运行
在我国,目前市场经济不够发达,人才市场建设相对落后,尚未形成全国统一的人才大市场。某些地方和部门为了局部利益,设置壁垒,阻碍了人才自由流动。又由于包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制不健全,往往造成雇员薪酬按市场价格计算存在某种程度的失真,出现偏差和不对等,且不能根据市场的快速变化及时、合理地调整雇员的薪酬,平等交换难以实现,浮动薪酬制实施较难。
2.2.2 传统行政文化影响着雇员制存在的心理认同
中国传统儒家思想倡导“大一统”,尊卑有序。等级观念根深蒂固,影响人们对处于超然地位的政府雇员异质身份的认可,同时制约了雇员应有的不唯上、只唯实的工作态度。加之集权思想强调权威与服从,这与雇员制凸显自主意识,强调自我能力,维护个人权利的理念相冲突,雇员的独立、自主受到束缚。更有甚者,长期以来形成的“不患寡而患不均”思想,使人们对雇员的高薪提出质疑。
2.2.3 我国现行行政体制与雇员制存在某种程度的不相容
在我国,行政机关普遍实行“首长负责制”,雇员只对行政首长负责,在法治尚不健全的情况下,难免出现人治现象,政府雇员变为领导人的雇员,使该制度扭曲、变形。而且,外聘雇员也可能造成行政机关内部人力资源的闲置、浪费。另外,尤为值得注意的是,公务员代表行政机关履行职责,因行政职务关系,行为后果由所在机关承担;而雇员与行政机关之间是劳动合同关系,雇员违法行为后果由本人承担,这实际上为政府逃避责任找到了开脱的理由,易出现对公众无人负责的现象。
3.我国实施政府雇员制的对策
针对雇员制实施中存在的困境,我国地方政府应认真分析,因地制宜,创造条件,慎重推行。
3.1 重塑现代型的中国行政文化
确立雇员制实施的文化基础,应大力推进行政文化的现代化转型,使广大公民摒弃传统行政文化的束缚,积极参与到国家事务的管理和服务中来。首先,培育参与型的行政文化,为社会优秀人才任职政府提供契机。通过参与型行政文化建设,提高公民的参与意识,树立政府的开放理念,打破行政系统的封闭、僵化,促使公务员队伍与社会人员之间实时进行“能量交换”,将政府急需的优秀人才纳入政府事务管理之中。其次,倡导效能型行政文化,为政府短期雇佣人员提供合理性。效能型行政文化要求政府进行成本——产出的核算,提高行政效率和效益。对部分行政人员实行短期雇佣而非终身包养,不失为节约成本,提高效率的一大途径。再次,发展自主型行政文化,促进人员择业自主。随着公民民主和自主意识的日渐高涨,自主型行政文化会促使社会所有成员,包括行政人员在内,在法律范围内进行从政与改业之间的利益权衡,自由流动,并独立自主处理本职范围内的一切事务,实现自主决策、自由行动、自我承担责任,真正体现人格上的独立性。
3.2 促进政府雇员与国家公务员的制度衔接
在当前我国行政管理改革不断趋向国际化、全球化的背景下,遵循市场化、契约化用人理念的政府雇员制其实与现行公务员制度并不相违。首先,政府雇员制与公务员制度的终极目的一致。[4]公务员制度的初衷是造就一批素质高、作风硬、能力强的公务员队伍为国家和社会服务。但随着社会事务日益增多,政府面临一些内部公务员难以胜任的专业性工作或虽可由公务员完成但代价却相对较高的辅助性工作,从社会上招募优秀人才可及时、高效完成任务,实现特定的公共管理和服务的既定目标。其次,聘任制公务员与政府雇员具有相似性。两者都以公开、平等、竞争、择优的原则从社会上招募人员从事政府机关中专业性较强或辅助性的工作,而且短期聘用及浮动工资制适应高层人才流动性强的特点,可形成广纳群贤,人尽其才,能上能下,充满活力的用人机制。据此,笔者认为,依据我国国情,可采取“两步走”的方式实现雇员与公务员的制度衔接。第一步,现阶段条件下,可将政府雇员纳入我国公务员制度中聘任制公务员范畴,使之成为完善公务员制度的一项体制内制度。在此基础上,推进公务员的分类管理,制定科学合理的岗位设置及用人规划,对以雇员为主的技术类公务员采取与综合管理类、行政执行类公务员不同的晋升途径及报酬体系。这样不仅可使雇员身份更加合法,管理更为科学,而且能够消除雇员制与公务员制的脱节,提升政府执政能力和管理绩效。第二步,随着政府职能转变和公民社会的不断形成,待条件成熟,应适时转变观念,疏通政府机关人员的进退渠道,按工作难易及岗位性质剥离出更多的公务员岗位或职位,打破职务终身制,逐步推进人员雇佣的广度和深度,这必将是政府用人体制的未来发展趋势。
参考文献
[1]胡火明.探索中的中国政府雇员制 [J].云南行政学院学报,2004,(4):53～56.
[2]广东省人事与人才科学研究所课题组.关于部分地区推行政府雇员制的研究报告[J].中国行政管理,2005,(3):84-89.
[3]董幼鸿.关于政府雇员制[J].新东方,2003,(7):52-54.
[4]姚魏.我国政府雇员制的发展趋势展望——〈公务员法〉颁布后的政府雇员制度[J].广西政治管理班干部学院学报,2007,(1).
作者简介:
邹文杰(1978—),女,河南安阳人,云南民族大学管理学院硕士研究生,研究方向:公共政策与制度研究。
石晓燕(1980—),女,安徽阜阳人,云南民族大学管理学院硕士研究生,研究方向:行政管理的理论与实践。
【关键词】政府雇员制;公务员;困境;对策
政府雇员制是指政府为吸引社会优秀人才、降低行政成本、提高行政效率,以契约形式招聘和管理技术人才或辅助人才的人事制度,于上世纪末在西方国家普遍实施。近年来,作为舶来品的“政府雇员制”在我国各地迅速推行。政府雇员在政府机关中的特殊身份、按市场定价的工资待遇以及合同约定权利、义务等特征,备受公众瞩目。如何使雇员制本土化,更符合我国现实需要,是亟待解决的问题。
1.我国地方政府实施雇员制的概况
随着我国加入世贸组织,社会事务日渐增多,地方政府为更好地完成行政管理和服务事务,开始尝试弹性化的用人手段,引入雇员为其服务。政府雇员指面向社会,以合同形式聘用的为政府工作的法律、管理、金融、外贸、信息、高新技术等领域的高端人才及从事辅助性工作的低端人才。2002年吉林省率先尝试政府雇员制,2003年,全国很多地方,如上海、武汉、无锡、长沙、珠海、青岛、芜湖、深圳等地也纷纷开始试行。[1]
由于政府雇员制在我国尚属新生事物,绝大多数地区采取政府令形式加以规范,也有一些地区由党委和政府联合发文予以规定,而很少经立法机关授权和同意,在实施中体现了较多随意性和差异性:一是依工作岗位及任职资格条件不同,政府雇员分类不完全相同。一些地方如吉林省将政府雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三类;而另一些地方,如珠海和深圳等地,则将雇员分为普通雇员和高级雇员两类。二是政府雇员是否占用编制规定不同。大部分地区的政府雇员不具有行政职务,不行使行政权力,不占用政府编制,而深圳、广州越秀区及北京海淀区的政府雇员则占用编制。[2]
除以上差别,总体来看,我国地方政府雇员制具有以下共同特征:一是契约化的用人方式。依据部分省市出台的雇员管理办法,政府机关在拟订和审定招聘计划后,可采取专家推荐、公开考试、个别选考等多种方式进行招考。人选确定后,政府与雇员按平等自愿、协商一致原则签订雇佣合同,规定双方权利义务,明确雇佣期限及续聘条件。[3]通过弹性化和灵活化的方式,可避免行政人员招录上严格资格条件限制和繁琐的录用程序,拓宽社会优秀人员任职政府的渠道,从而实现政府与工作人员由身份到契约关系的转变。二是服务化的工作理念。政府雇员制视政府为雇主,雇员以自身智能、技能和体能为政府服务,按业绩领取报酬,并根据考核结果决定去留。如此一来,具任政府公职转变为按劳动合同领取报酬的职业,雇员职业生涯与其工作好坏挂钩,能促使其更加关注公众需求和偏好,淡化“官本位”思想,凸显服务意识、职业意识和法治意识。三是市场化的薪酬构建。市场模式强调商业性价值,根据雇员在市场可能赢得的收入,参照私营部门标准给付薪水,拉开了工资档次。从事技术性工作的政府雇员工资水平高于公务员的薪水,年薪从数万至数十万不等;较低层次辅助性人员的薪酬与人才市场接轨,与市场价持平。
2.我国地方政府实施雇员制的困境及其原因
民主政治、市场经济和现代文化是雇员制实施的土壤。在我国,受种种现实条件的制约,地方政府雇员制在实施过程中出现了诸多问题,发人深思。
2.1 地方政府实施雇员制的困境
2.1.1 高薪雇员与纳税人负担的困境
政府雇员从事临时性、应急性工作,不具有公务员的身份优越感和职务稳定性,对其最具吸引力的是政府许以的高薪。原本,我国政府公务员规模就已十分庞大,据有关人员统计,我国目前靠财政供养的人员总数达到了5000多万,官民比例约为1:26,且近年来,公务员待遇逐年提升,巨大的行政支出都源自地方财政,最终由纳税人负担。如今,有些政府雇员的薪酬又远远高出公务员的几倍至十几倍收入,例如吉林省政府雇员年薪最高为20万元,无锡高达50万元,“高薪”一度成为雇员的代名词。而且,在财政收入一定的情况下,财政工资支出越大,用于城市基础设施建设、社会福利方面的资金相对减少,可能引发政府的社会合法性危机。
2.1.2 政府雇员与公务员的协调困境
从行政系统外招聘人员是对相对封闭公务员系统的一个冲击。日常工作中,如何促使雇员与公务员分工协作,融洽共事也是一个棘手的问题。如处理不当,会造成行政机关资源的内耗,削弱政府的执行力。现实中,政府雇员由于被短期雇佣,对所服务的行政机关没有归属感,无法形成对组织的忠诚和完全的奉献精神;而公务员则认为雇员同自己分粥,不仅会产生排外思想,对其进行抵触,而且会消极怠工,将难题和责任推给雇员,却将工作成果和荣誉揽为己有。双方责权利的失衡,会造成雇员的心理落差,处境尴尬。
2.1.3 政府雇员人力资源开发管理的困境
在雇员招录方面,地方政府大多未通过科学的人力资源规划和工作分析就盲目拟定招聘计划,在招聘程序、方式和方法上未建立起严谨、规范的制度,易产生拉关系、走后门等腐败现象,任人为亲。更有甚者,会造成行政机关变相增人,违背雇员制的初衷。而且,地方政府较少关注雇员能力的再培养和潜力的再开发,不利于人才的持续发展。此外,在人员激励方面,雇员只享受一定的薪金和社会保险,无其他福利待遇,职务无法正常晋升。又因由用人单位对其进行考核,如没有一套科学化、标准化的评估机制,易形成领导人主观意志占上锋,导致雇员工作积极性受挫,短期行为时有发生。
2.2 产生困境的原因分析
2.2.1 市场经济的发展程度制约着雇员制的运行
在我国,目前市场经济不够发达,人才市场建设相对落后,尚未形成全国统一的人才大市场。某些地方和部门为了局部利益,设置壁垒,阻碍了人才自由流动。又由于包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制不健全,往往造成雇员薪酬按市场价格计算存在某种程度的失真,出现偏差和不对等,且不能根据市场的快速变化及时、合理地调整雇员的薪酬,平等交换难以实现,浮动薪酬制实施较难。
2.2.2 传统行政文化影响着雇员制存在的心理认同
中国传统儒家思想倡导“大一统”,尊卑有序。等级观念根深蒂固,影响人们对处于超然地位的政府雇员异质身份的认可,同时制约了雇员应有的不唯上、只唯实的工作态度。加之集权思想强调权威与服从,这与雇员制凸显自主意识,强调自我能力,维护个人权利的理念相冲突,雇员的独立、自主受到束缚。更有甚者,长期以来形成的“不患寡而患不均”思想,使人们对雇员的高薪提出质疑。
2.2.3 我国现行行政体制与雇员制存在某种程度的不相容
在我国,行政机关普遍实行“首长负责制”,雇员只对行政首长负责,在法治尚不健全的情况下,难免出现人治现象,政府雇员变为领导人的雇员,使该制度扭曲、变形。而且,外聘雇员也可能造成行政机关内部人力资源的闲置、浪费。另外,尤为值得注意的是,公务员代表行政机关履行职责,因行政职务关系,行为后果由所在机关承担;而雇员与行政机关之间是劳动合同关系,雇员违法行为后果由本人承担,这实际上为政府逃避责任找到了开脱的理由,易出现对公众无人负责的现象。
3.我国实施政府雇员制的对策
针对雇员制实施中存在的困境,我国地方政府应认真分析,因地制宜,创造条件,慎重推行。
3.1 重塑现代型的中国行政文化
确立雇员制实施的文化基础,应大力推进行政文化的现代化转型,使广大公民摒弃传统行政文化的束缚,积极参与到国家事务的管理和服务中来。首先,培育参与型的行政文化,为社会优秀人才任职政府提供契机。通过参与型行政文化建设,提高公民的参与意识,树立政府的开放理念,打破行政系统的封闭、僵化,促使公务员队伍与社会人员之间实时进行“能量交换”,将政府急需的优秀人才纳入政府事务管理之中。其次,倡导效能型行政文化,为政府短期雇佣人员提供合理性。效能型行政文化要求政府进行成本——产出的核算,提高行政效率和效益。对部分行政人员实行短期雇佣而非终身包养,不失为节约成本,提高效率的一大途径。再次,发展自主型行政文化,促进人员择业自主。随着公民民主和自主意识的日渐高涨,自主型行政文化会促使社会所有成员,包括行政人员在内,在法律范围内进行从政与改业之间的利益权衡,自由流动,并独立自主处理本职范围内的一切事务,实现自主决策、自由行动、自我承担责任,真正体现人格上的独立性。
3.2 促进政府雇员与国家公务员的制度衔接
在当前我国行政管理改革不断趋向国际化、全球化的背景下,遵循市场化、契约化用人理念的政府雇员制其实与现行公务员制度并不相违。首先,政府雇员制与公务员制度的终极目的一致。[4]公务员制度的初衷是造就一批素质高、作风硬、能力强的公务员队伍为国家和社会服务。但随着社会事务日益增多,政府面临一些内部公务员难以胜任的专业性工作或虽可由公务员完成但代价却相对较高的辅助性工作,从社会上招募优秀人才可及时、高效完成任务,实现特定的公共管理和服务的既定目标。其次,聘任制公务员与政府雇员具有相似性。两者都以公开、平等、竞争、择优的原则从社会上招募人员从事政府机关中专业性较强或辅助性的工作,而且短期聘用及浮动工资制适应高层人才流动性强的特点,可形成广纳群贤,人尽其才,能上能下,充满活力的用人机制。据此,笔者认为,依据我国国情,可采取“两步走”的方式实现雇员与公务员的制度衔接。第一步,现阶段条件下,可将政府雇员纳入我国公务员制度中聘任制公务员范畴,使之成为完善公务员制度的一项体制内制度。在此基础上,推进公务员的分类管理,制定科学合理的岗位设置及用人规划,对以雇员为主的技术类公务员采取与综合管理类、行政执行类公务员不同的晋升途径及报酬体系。这样不仅可使雇员身份更加合法,管理更为科学,而且能够消除雇员制与公务员制的脱节,提升政府执政能力和管理绩效。第二步,随着政府职能转变和公民社会的不断形成,待条件成熟,应适时转变观念,疏通政府机关人员的进退渠道,按工作难易及岗位性质剥离出更多的公务员岗位或职位,打破职务终身制,逐步推进人员雇佣的广度和深度,这必将是政府用人体制的未来发展趋势。
参考文献
[1]胡火明.探索中的中国政府雇员制 [J].云南行政学院学报,2004,(4):53～56.
[2]广东省人事与人才科学研究所课题组.关于部分地区推行政府雇员制的研究报告[J].中国行政管理,2005,(3):84-89.
[3]董幼鸿.关于政府雇员制[J].新东方,2003,(7):52-54.
[4]姚魏.我国政府雇员制的发展趋势展望——〈公务员法〉颁布后的政府雇员制度[J].广西政治管理班干部学院学报,2007,(1).
作者简介:
邹文杰(1978—),女,河南安阳人,云南民族大学管理学院硕士研究生,研究方向:公共政策与制度研究。
石晓燕(1980—),女,安徽阜阳人,云南民族大学管理学院硕士研究生,研究方向:行政管理的理论与实践。