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摘要：政府导向为中国低劳动力成本优势的发挥提供了保障，正确发挥政府的导向作用是推动中国经济发展与技术进步的关键。在外资利用战略中正确发挥政府的导向作用，既不能只注重数量不注重质量，也不能一味追求质量而放弃数量，应将二者同等考虑，并在此基础上进一步得出政策建议：中央政府在考核地方政府政绩时，应将技术溢出效应与外商投资的总额并重，即将技术进步与经济增长额同等地列入政绩考核标准。
关键词：政府的导向作用 质量与数量并重 中央政府与地方政府 政绩考核
就中国经济发展而言，外资是推动中国经济高速增长的重要动力，外资主导模式是我国现阶段对外经济发展的基本模式之一。一般来说，外国直接投资是把发展中国家纳入全球化进程的一个驱动力，而吸引外国直接投资的能力是预测发展中国家经济发展能否成功的指标。① 亚洲开发银行数据库资料表明，外商直接投资（FDI）对中国经济发展的推动作用要超过大多数其他东亚国家或地区。②
中国具备发展中国家经济发展的基本优势，即低劳动力成本优势，低劳动力成本利用型投资的主要特点之一是生产基地与销售市场相分离，低劳动力成本的利用是外商投资我国的重要动机之一。从资源利用的效果看，发达国家只有将其高技术与发展中国家的低劳动力成本相结合，才能取得最佳的经济效益。与此同时，中国还具备两大特殊优势，其一是社会主义制度优势，其二是大国的规模优势。制度优势为资源分配向外资和出口的倾斜提供了有利条件，大国优势则有助于我国长期保持低劳动力成本。③ 中国的特别优势起到了强化基本优势的作用。
在外资利用战略方面，强有力的政府支持为中国发挥其优势提供了制度和政策方面的保障。
▲▲ 一、外资利用战略中政府的导向作用
在试图寻找政府与市场之间持续性的完美合作模式的过程中，世界各国的经验表明，政府角色设计的合理和优化，将直接关系到社会经济的可持续发展。④自由主义者的观点如下：中立的开放政策才是最佳的对外经济发展模式，只有政府自由放任，市场才能获得真正的经济效率，即资源配置达到帕累托最优，政府过多的干预在一定程度上否定了“市场至上”的自由主义理念。
但是，现实情况是，市场的失灵和发展的滞后成为了现阶段妨碍发展中国家发挥其基本优势的主要障碍，在这一背景下，政府设法弥补和纠正尚不健全的市场是外资利用战略取得成功的重要条件之一。在市场失灵的领域和市场发展滞后的时期，政府的导向作用为中国发挥这一优势提供了政策保障。
“导向”这一用词反应了政府的政策倾向，即政府没有采取中立的政策而是采取了向外资和出口倾斜的政策导向。政府鼓励外资和支持出口的发展策略，被一些学者称为“外资导向”和“出口导向”的发展模式，“外资导向”表现为政府出台各种外资优惠政策，而“出口导向”表现为政府采取各种鼓励出口的政策。⑤ 政府通过对市场的适当干预能够保证中国低劳动力成本优势的发挥，政府的导向作用在一定程度上能够加强外资对中国经济发展和技术进步的推动作用。
在社会主义制度下，政府控制了主要的社会资源，这一背景决定了政府可以顺利实施对外经济发展模式的转化和调整。但如果政府的导向作用发挥不当，则可能带来巨大的负面效应。
正确发挥政府的导向作用是推动中国经济发展与技术进步的关键。而政府采取何种吸收外资的方式，以及如何将中央政策落实到地方，将直接关系到政府的导向作用能否正确有效率的发挥。
▲▲ 二、质量与数量应同等考虑
近阶段，中国吸收外资的方式正从数量型向质量型转变，政府逐步减少了政策上的倾斜，弱化了优惠政策在引进外资中的影响。
出现此种情况是因为，很多学者对中国FDI的实证研究表明, 数量庞大的FDI 在中国并未形成显著的技术溢出效应，于是数量越来越多的学者竞相呼吁：应将质量作为引入外资的首要因素，使引资服从于我国技术进步的目标，政府应设立高“门槛”，将一系列技术层次低、占用消耗土地等资源大的外资企业“淘汰出局”。
下面以外资依存度与外资增长率为例：⑥
表1 2001——2005年中國外资依存度与外资增长率
从表1中可以看出，自2002年起，中国的外资依存度逐步降低；2001年以后，外资增长率曾两度达到高峰期，但在2005年，中国吸收外资规模再次下降，外资增长率出现了负增长。以上数字统计反映了中国吸收外资的规模效益不断下降，说明中国吸收外资确实需要强调质量，技术进步的目标不容忽视。
但中国实际利用外资金额(按可比口径,不含银行、保险、证券等领域)，在经历了一个高峰期后，增长十分缓慢，甚至出现了倒退。这说明，中国利用外资战略要从数量型向质量型转变的说法,并不能如预期那样很好地适应现阶段国际投资增长的形势。例如，在强调利用外资从数量型向质量型转变的影响下出台的2007版《外商投资产业指导目录》，从指导思想上偏于限制与防范,束缚住了地方和企业的手脚。从政策层面考察,中国已从实施优惠的所得税税收政策转向实施基于规则的规范性政策,从不公平的竞争环境转向公平的竞争环境,保持利用外资政策的透明度和稳定性。两税合一等政策法规对内外资企业一视同仁,充分体现了市场经济公平公正的要素。但是,也不能走向另外一个极端,在各国都在争夺外资资源的国际环境下,我国轻言放弃所有对外资的优惠政策是不明智的,应本着有所保留、有所创新、有所区别的方针,继续利用优惠政策吸引目标对象。⑨
因此，针对外资利用战略，政府在发挥其导向作用时，既不能只注重数量而忽视质量，也不能一味追求质量而放弃数量，应将二者并重，将引进的FDI总额与FDI技术溢出效应同等考虑。
▲▲ 三、政策建议：地方政绩考核——技术进步与经济增长额应并重
就中央政府与地方政府特殊的政治关系而言，地方政府在经济、行政乃至财政上具有相对的独立性,主体意识和本位利益意识比较强烈,无论是从地方经济发展还是自身政治绩效考量,地方政府及其官员都会不遗余力地吸引外资并努力扩大在本地区的外商投资，尤其是FDI的数量，这就将政府的导向作用错误地引入了其中一个极端——20世纪90年代初期，我国提出的引资战略是“以市场换技术”，地方政府片面的政绩观导致了白热化的地区竞争，极易脱离这一战略导向而演化为片面追求FDI数量的倾向。
为避免以上此种情况的发生，这就需要中央政府对地方及其官员的业绩考核时,把地方政府在促进FDI技术溢出效应和地方技术进步上的作为纳入进来,而不应该单纯或过度依赖地方引进的FDI总额或经济增长额等指标来作判断。⑩
在中央政府对地方政府的政绩考核之中，质的提高与量的增长这两方面的因素应当被同等看待，应将技术溢出效应与外商投资的总额综合考虑，即将技术进步与经济增长额同等地列入政绩考核标准。因此，在政府发挥其导向作用时，要适度减少目前不必要的限制与防范积极引入外商投资，同时对那些技术和资本密集型行业的投资项目和外企，应给予适当的政策支持和相关优惠以吸引FDI技术效应，对能够有效落实中央政府政策的地方政府，中央政府应给予税收或财政等相关方面的支持与奖励。
[注释]
① [英]尼尔·胡德：《跨国企业的全球化经营与经济发展》，中国社会科学出版社2006年版，第188页。
② 资料来源：IMF,International Financial Statistics Yearbook,2000,2006.通过不同国家和经济体的横向比较，在东亚地区，中国、新加坡和马来西亚的外资依存度要明显高于其他国家和地区或经济体。
③ 周宇：“外资-出口主导型模式与中国优势”， 《经济社会转型期的理论与现实问题研究》[C]，上海社会科学院出版社2007年版，第2页。
④ 于晨：“探究国有企业所有权控制的改革路径”[J]，载《现代商业》2008年5月第14期，
第166页。
⑤ 同③，第10页。
⑥ 赵蓓文：“世界贸易体制下中国利用外资的效益”，《经济社会转型期的理论与现实问题研究》[C]，上海社会科学院出版社2007年版，第91页，将外资依存度与外资增长率作为规模效益指标：外资依存度（%）=中国外商直接投资实际金额/中国GDP*100%；外资增长率（%）=[中国第N年吸收外资实际规模-中国第（N-1）年吸收外资实际规模]/ 中国第（N-1）年吸收外资实际规模*100%。
⑦ 数据来源：《中国统计年鉴》《The World Bank Policy Reach Report》。
⑧ 数据来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》。
⑨ 裴长洪, 樊瑛：“利用外资仍要坚持数量与质量并重” [J]，载《中国工业经济》2008年3月第3期，第12页。
⑩ 陈卓淳，方齐云：“中国政府行为对FDI技术溢出效应的影响” [N]，载《华中科技大学学报》2008 年第22 卷第1 期，第73页。
参考文献：
[1] [英]尼尔·胡德：《跨国企业的全球化经营与经济发展》，中国社会科学出版社2006年版。
[2] 周宇：“外资-出口主导型模式与中国优势”， 《经济社会转型期的理论与现实问题研究》[C]，上海社会科学院出版社2007年版。
[3] 于晨：“探究国有企业所有权控制的改革路径”[J]，载《现代商业》2008年5月第14期。
[4] 赵蓓文：“世界贸易体制下中国利用外资的效益”，《经济社会转型期的理论与现实问题研究》[C]，上海社会科学院出版社2007年版。
[5] 裴长洪, 樊瑛：“利用外资仍要坚持数量与质量并重” [J]，载《中国工业经济》2008年3月第3期。
[6] 陈卓淳，方齐云：“中国政府行为对FDI技术溢出效应的影响” [N]，载《华中科技大学学报》2008 年第22 卷第1 期。
（责任编辑：张晓辉）
关键词：政府的导向作用 质量与数量并重 中央政府与地方政府 政绩考核
就中国经济发展而言，外资是推动中国经济高速增长的重要动力，外资主导模式是我国现阶段对外经济发展的基本模式之一。一般来说，外国直接投资是把发展中国家纳入全球化进程的一个驱动力，而吸引外国直接投资的能力是预测发展中国家经济发展能否成功的指标。① 亚洲开发银行数据库资料表明，外商直接投资（FDI）对中国经济发展的推动作用要超过大多数其他东亚国家或地区。②
中国具备发展中国家经济发展的基本优势，即低劳动力成本优势，低劳动力成本利用型投资的主要特点之一是生产基地与销售市场相分离，低劳动力成本的利用是外商投资我国的重要动机之一。从资源利用的效果看，发达国家只有将其高技术与发展中国家的低劳动力成本相结合，才能取得最佳的经济效益。与此同时，中国还具备两大特殊优势，其一是社会主义制度优势，其二是大国的规模优势。制度优势为资源分配向外资和出口的倾斜提供了有利条件，大国优势则有助于我国长期保持低劳动力成本。③ 中国的特别优势起到了强化基本优势的作用。
在外资利用战略方面，强有力的政府支持为中国发挥其优势提供了制度和政策方面的保障。
▲▲ 一、外资利用战略中政府的导向作用
在试图寻找政府与市场之间持续性的完美合作模式的过程中，世界各国的经验表明，政府角色设计的合理和优化，将直接关系到社会经济的可持续发展。④自由主义者的观点如下：中立的开放政策才是最佳的对外经济发展模式，只有政府自由放任，市场才能获得真正的经济效率，即资源配置达到帕累托最优，政府过多的干预在一定程度上否定了“市场至上”的自由主义理念。
但是，现实情况是，市场的失灵和发展的滞后成为了现阶段妨碍发展中国家发挥其基本优势的主要障碍，在这一背景下，政府设法弥补和纠正尚不健全的市场是外资利用战略取得成功的重要条件之一。在市场失灵的领域和市场发展滞后的时期，政府的导向作用为中国发挥这一优势提供了政策保障。
“导向”这一用词反应了政府的政策倾向，即政府没有采取中立的政策而是采取了向外资和出口倾斜的政策导向。政府鼓励外资和支持出口的发展策略，被一些学者称为“外资导向”和“出口导向”的发展模式，“外资导向”表现为政府出台各种外资优惠政策，而“出口导向”表现为政府采取各种鼓励出口的政策。⑤ 政府通过对市场的适当干预能够保证中国低劳动力成本优势的发挥，政府的导向作用在一定程度上能够加强外资对中国经济发展和技术进步的推动作用。
在社会主义制度下，政府控制了主要的社会资源，这一背景决定了政府可以顺利实施对外经济发展模式的转化和调整。但如果政府的导向作用发挥不当，则可能带来巨大的负面效应。
正确发挥政府的导向作用是推动中国经济发展与技术进步的关键。而政府采取何种吸收外资的方式，以及如何将中央政策落实到地方，将直接关系到政府的导向作用能否正确有效率的发挥。
▲▲ 二、质量与数量应同等考虑
近阶段，中国吸收外资的方式正从数量型向质量型转变，政府逐步减少了政策上的倾斜，弱化了优惠政策在引进外资中的影响。
出现此种情况是因为，很多学者对中国FDI的实证研究表明, 数量庞大的FDI 在中国并未形成显著的技术溢出效应，于是数量越来越多的学者竞相呼吁：应将质量作为引入外资的首要因素，使引资服从于我国技术进步的目标，政府应设立高“门槛”，将一系列技术层次低、占用消耗土地等资源大的外资企业“淘汰出局”。
下面以外资依存度与外资增长率为例：⑥
表1 2001——2005年中國外资依存度与外资增长率
从表1中可以看出，自2002年起，中国的外资依存度逐步降低；2001年以后，外资增长率曾两度达到高峰期，但在2005年，中国吸收外资规模再次下降，外资增长率出现了负增长。以上数字统计反映了中国吸收外资的规模效益不断下降，说明中国吸收外资确实需要强调质量，技术进步的目标不容忽视。
但中国实际利用外资金额(按可比口径,不含银行、保险、证券等领域)，在经历了一个高峰期后，增长十分缓慢，甚至出现了倒退。这说明，中国利用外资战略要从数量型向质量型转变的说法,并不能如预期那样很好地适应现阶段国际投资增长的形势。例如，在强调利用外资从数量型向质量型转变的影响下出台的2007版《外商投资产业指导目录》，从指导思想上偏于限制与防范,束缚住了地方和企业的手脚。从政策层面考察,中国已从实施优惠的所得税税收政策转向实施基于规则的规范性政策,从不公平的竞争环境转向公平的竞争环境,保持利用外资政策的透明度和稳定性。两税合一等政策法规对内外资企业一视同仁,充分体现了市场经济公平公正的要素。但是,也不能走向另外一个极端,在各国都在争夺外资资源的国际环境下,我国轻言放弃所有对外资的优惠政策是不明智的,应本着有所保留、有所创新、有所区别的方针,继续利用优惠政策吸引目标对象。⑨
因此，针对外资利用战略，政府在发挥其导向作用时，既不能只注重数量而忽视质量，也不能一味追求质量而放弃数量，应将二者并重，将引进的FDI总额与FDI技术溢出效应同等考虑。
▲▲ 三、政策建议：地方政绩考核——技术进步与经济增长额应并重
就中央政府与地方政府特殊的政治关系而言，地方政府在经济、行政乃至财政上具有相对的独立性,主体意识和本位利益意识比较强烈,无论是从地方经济发展还是自身政治绩效考量,地方政府及其官员都会不遗余力地吸引外资并努力扩大在本地区的外商投资，尤其是FDI的数量，这就将政府的导向作用错误地引入了其中一个极端——20世纪90年代初期，我国提出的引资战略是“以市场换技术”，地方政府片面的政绩观导致了白热化的地区竞争，极易脱离这一战略导向而演化为片面追求FDI数量的倾向。
为避免以上此种情况的发生，这就需要中央政府对地方及其官员的业绩考核时,把地方政府在促进FDI技术溢出效应和地方技术进步上的作为纳入进来,而不应该单纯或过度依赖地方引进的FDI总额或经济增长额等指标来作判断。⑩
在中央政府对地方政府的政绩考核之中，质的提高与量的增长这两方面的因素应当被同等看待，应将技术溢出效应与外商投资的总额综合考虑，即将技术进步与经济增长额同等地列入政绩考核标准。因此，在政府发挥其导向作用时，要适度减少目前不必要的限制与防范积极引入外商投资，同时对那些技术和资本密集型行业的投资项目和外企，应给予适当的政策支持和相关优惠以吸引FDI技术效应，对能够有效落实中央政府政策的地方政府，中央政府应给予税收或财政等相关方面的支持与奖励。
[注释]
① [英]尼尔·胡德：《跨国企业的全球化经营与经济发展》，中国社会科学出版社2006年版，第188页。
② 资料来源：IMF,International Financial Statistics Yearbook,2000,2006.通过不同国家和经济体的横向比较，在东亚地区，中国、新加坡和马来西亚的外资依存度要明显高于其他国家和地区或经济体。
③ 周宇：“外资-出口主导型模式与中国优势”， 《经济社会转型期的理论与现实问题研究》[C]，上海社会科学院出版社2007年版，第2页。
④ 于晨：“探究国有企业所有权控制的改革路径”[J]，载《现代商业》2008年5月第14期，
第166页。
⑤ 同③，第10页。
⑥ 赵蓓文：“世界贸易体制下中国利用外资的效益”，《经济社会转型期的理论与现实问题研究》[C]，上海社会科学院出版社2007年版，第91页，将外资依存度与外资增长率作为规模效益指标：外资依存度（%）=中国外商直接投资实际金额/中国GDP*100%；外资增长率（%）=[中国第N年吸收外资实际规模-中国第（N-1）年吸收外资实际规模]/ 中国第（N-1）年吸收外资实际规模*100%。
⑦ 数据来源：《中国统计年鉴》《The World Bank Policy Reach Report》。
⑧ 数据来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》。
⑨ 裴长洪, 樊瑛：“利用外资仍要坚持数量与质量并重” [J]，载《中国工业经济》2008年3月第3期，第12页。
⑩ 陈卓淳，方齐云：“中国政府行为对FDI技术溢出效应的影响” [N]，载《华中科技大学学报》2008 年第22 卷第1 期，第73页。
参考文献：
[1] [英]尼尔·胡德：《跨国企业的全球化经营与经济发展》，中国社会科学出版社2006年版。
[2] 周宇：“外资-出口主导型模式与中国优势”， 《经济社会转型期的理论与现实问题研究》[C]，上海社会科学院出版社2007年版。
[3] 于晨：“探究国有企业所有权控制的改革路径”[J]，载《现代商业》2008年5月第14期。
[4] 赵蓓文：“世界贸易体制下中国利用外资的效益”，《经济社会转型期的理论与现实问题研究》[C]，上海社会科学院出版社2007年版。
[5] 裴长洪, 樊瑛：“利用外资仍要坚持数量与质量并重” [J]，载《中国工业经济》2008年3月第3期。
[6] 陈卓淳，方齐云：“中国政府行为对FDI技术溢出效应的影响” [N]，载《华中科技大学学报》2008 年第22 卷第1 期。
（责任编辑：张晓辉）