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[摘要]建立并完善生态补偿法律制度是中国社会发展和经济进步的必然趋势，是生态文明的重要标志。生态补偿法律制度的构建依赖于多种因素，立足于理论基础并结合国内外的实践分析生态补偿，进一步探析我国生态补偿法律制度目前存在的问题，提出在生态文明背景下构建生态补偿法律制度的思路，进而推进生态系统服务功能的可持续性，这样才能促进生态文明建设，实现美丽中国梦。
[关键词]生态文明；生态补偿；生态系统服务
[中图分类号]D922.6 [文献标志码]A [文章编号]2095—0292（2016）03—0054—03
资源的开发、利用和保护往往会造成环境资源利益和与之相应的经济利益在不同利益主体之间的不公平分配。我国构建和完善生态补偿制度，调节相关主体的利益关系，平衡利益在各方主体之间的分配，有利于优化资源开发格局、促进资源节约生态的恢复与保护，有利于推进生态文明建设。
一、生态补偿法律制度的理论分析
（一）生态补偿法律制度的理论基础
环境正义理论是关于生态补偿的外部性理论的前提，是国家制定环境生态政策的理论支柱。具有外部经济性的生态环境得不到有效补偿，必然导致利益分配的不公平，即一部分地区或一些人拥有着富足的生态环境资源却过着贫瘠的经济生活，而另一部分地区或另一些人在拥有充裕的经济生活的同时，“搭便车”享有经济贫瘠地区所给予的生态环境资源。不仅如此，具有外部经济性的生态环境得不到有效补偿所导致的利益分配的不公平，还容易使生态功能区的居民为了生活条件和经济条件的改善而破坏、浪费理应保护的生态功能。例如，河南省丹江口地区的居民守着充裕的水资源却维持着贫穷的生活。为了克服贫穷，近年来他们开始发展经济，而这有使水资源状况变差之虞。
立足于外部性理论和环境正义理论的生态补偿机制，旨在解决生态资源提供者与生态资源享有者之间利益分配不公，或者说生态资源成本与生态资源收益之间利益分配不公的问题。生态资源享有者给予生态功能提供者经济或者非经济的利益补偿，实现成本与收益的对等，解决了一部分人付出成本却没有得到与之相应的收益，而另一部分人享有收益却没有付出相应的成本这种利益分配不公的问题。这对解决生态环境外部经济性问题和利益在各方之间公平分配问题具有重要的意义。
（二）生态补偿法律制度的主体和客体
按照外部经济性理论，生态系统服务功能的受益方为补偿者，为生态系统服务功能增加效益而使自己利益受损的一方为受补偿者。主体可以是法人或者自然人，通常包括政府和市场主体这两类。生态补偿的客体有两大类：一是作为资产状态的自然资源客体；二是作为有机状态背景而存在的生态、环境系统，即自然生态客体。生态保护利益的客体，笼统而言指“生态系统”，具体表现为两种形态，即生态系统的功能效益标的和生态系统的功能承载形式标的。
（三）生态补偿的法律关系
按照法律部门的标准，可将生态补偿划分为生态补偿的经济法律关系、行政法律关系和民事法律关系。经济法律关系主要是在财政转移支付中所形成的权利和义务关系；行政法律关系主要是在生态补偿行政合同中所形成的权利和义务关系；民事法律关系主要是指围绕民事主体之间在生态补偿上形成的权利和义务关系。
二、国外关于生态补偿法律制度的实践
（一）相关生态补偿法律制度的建立
国外的生态补偿制度主要有环境税收制度和生态补偿保证金制度。环境税收制度的税种主要有石油保护税、废气税、噪声税、水污染税、固体废物税等。生态补偿保证金制度主要应用于矿区生态保护方面。以美国为例，在矿区实行复垦抵押金制度。如果没有完成复垦计划，那么押金将被用于由第三方进行的复垦。在采掘的同时，缴纳一定数量的土地复垦基金，作为复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦之用，这种制度最大的优点是资金周转到位，核算相对公平。
（二）充分发挥市场和政府的互补作用
国外生态补偿实践主要有政府补偿模式、市场化运作模式。政府补偿模式的生态补偿是由政府直接对接提供生态系统服务的提供者进行补偿。其主要针对的对象是地役权补偿，对于基于保护目的而划出自己全部或部分土地，从而提供环境服务的土地所有者或使用者进行相对的补偿。政府补偿模式是最普遍的生态补偿模式，该模式的成功例子包括德国易北河流域的生态补偿政策、英国北约克摩尔斯农业计划和美国的土地修耕保护计划等。市场模式的生态补偿方式是主体私人之间直接进行的补偿，是对产权关系相对明确的生态补偿类型进行补偿，这些补偿通常是自愿的。哥斯达黎加的林业碳汇等是运用这种补偿模式的成功例子。
三、我国生态补偿法律制度的问题
目前，我国生态补偿制度不但在相关整体立法方面存在缺失，而且面临一些不容忽视的制度、实践问题。我国当前的生态补偿体制与生态文明的要求存在一定差距。
第一，生态补偿标准在设计上不够科学。生态补偿标准远小于生态系统服务功能的价值，是生态补偿制度中的严重弊病。标准过低或者太过笼统无法满足以补偿解决外部性问题的要求；当然标准也不能过高，“过度补偿”同样无助于外部性问题的解决。我国目前针对生态补偿采用了“全国一刀切”的标准，这样的标准与各地区的实际存在差距，实施效果不甚乐观。譬如，在国家退耕还林的补偿中，只划分南方和北方两个补偿标准，很容易走向“过度补偿”和“低补偿”两个极端。
第二，生态补偿方式单一。我国生态补偿高度依赖政府的公共财政投人，生态系统服务提供者获得的补偿资金绝大部分来自政府的转移支付，包括上级政府财政向其下级政府地区的纵向转移支付和政府财政向与其平行的政府地区的横向转移支付。这种生态补偿方式的优势是能够集中财力迅速地解决问题。然而，政府的财政投入毕竟是有限的，而且这一方式也容易造成资金的低效率使用和浪费。
第三，管理体制不明确。我国法律并没有对生态补偿的管理体制做出明确的规定，导致出现多重管理机关、多重管理制度并存的情形，以及管理中争执、推诿现象的发生。缺乏统一的体系和协调的制度，严重阻碍了生态补偿机制的正常运作。管理体制的另一个问题是缺乏监督，尤其是生态补偿资金使用方面的监督约束机制缺乏。同时，中央政府、地方政府、主管部门及经营者之间的法律关系、法律责任也不够明确。 第四，长期政策支持缺席。退耕还林、生态公益林补偿政策都有明确的时限，时限一旦届满，就会出现政策骤然缺席的状况。受偿者因政策届满而失去相应的资金和技术扶持，难以找到立足点。长期政策缺乏很容易造成生态系统的破坏，使生态补偿丧失其本身的重要意义。
四、我国生态补偿法律制度的重构思路
立足国内现状，结合国外的实践，完善和重构我国生态文明背景下的生态补偿法律制度，这是必然的趋势。
（一）有关生态补偿法律政策的完善
立法的缺席是限制和阻碍机制建立的主要原因。仅仅依靠不完备的法律规定和短期的政策推进生态文明建设并非长久之计，我国应当尽快制定、完善生态补偿相关法律政策，使生态补偿机制上升到制度层面，进而使之得到有效实施。
谁受益谁补偿是生态补偿机制的根本原则。在这一原则下，通过设立专门的国家生态补偿专项资金，加大对重点生态功能区的均衡性转移支付的力度。类似资源型企业应当推行可持续发展准备金制度。积极鼓励、引导下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化的生态补偿机制。加快制定实施生态补偿条例。制定生态补偿条例是我国现阶段生态补偿机制建设的当务之急。落实十二五规划纲要关于生态补偿的内容，对于我们构建生态文明社会、环境友好型社会具有举足轻重的作用。
（二）明确生态补偿中的利益相关方
按照外部性理论，可将生态补偿中的利益相关方划分为生态系统服务的提供者和生态系统服务的购买者（使用者）。提供者或购买者既可以是国家，也可以是单位或者自然人。在政府是提供者的时候，可由政府直接向使用者征收补偿费用。在单位或者自然人尤其是自然人作为提供者时，向使用者征收补偿费用的操作困难很大，使用者搭便车现象严重，这时需要政府或者市场介入，以平衡利益相关方。
（三）设立科学、合理的生态补偿标准
科学、合理的生态补偿标准是实现生态补偿的基础。如果生态补偿标准设置过低，那么生态系统服务提供者将得不到与付出的成本对等的利益，从而降低提供者维护生态系统服务的积极性，最后导致原本应该保护的生态环境不能得到应有的补偿，生态补偿形同虚设；反之，如果标准设置过高，使购买使用者的付出超过其享有生态系统服务的利益，从而降低使用者购买使用服务的积极性，最终阻碍经济的合理发展，违背了生态补偿平衡各方利益以使人们公平地保护和享有生态系统的目的。
只有准确评估生态服务系统的价值、计算成本和效益间的差额以及使用者得到成本和付出利益之间的差额，才能确定公平的补偿标准。补偿标准科学化需要借鉴国内外理论研究和实践经验，提高补偿的准确性、科学性。生态补偿标准不限于单一的国家标准，由于各个生态系统服务区在环境、经济等方面存在差异，各地方应制定自己的标准。
（四）政府与市场并举的生态补偿方式
按照运作机制不同，生态补偿方式划分为两种，即政府主导的国家补偿方式和通过市场机制运行的市场交易。
政府主导的补偿方式包括直接的财政资金物质补偿、通过制定实施政策的补偿、“授人以渔”的科学技术补偿等。政府补偿的一个主要的资金来源是财政转移支付。根据政府财政情况，从纵向或者横向衡量其财政差距，在财政平衡下实现各地生态系统服务的公平。政府资金的另一来源是环境税、征到的生态补偿费或者社会筹资等。
国外生态补偿机制建设的实践表明，将市场运作引入生态补偿是保护生态环境的有效途径，如水权交易等通过市场机制运行的补偿方式。在市场机制基础上，生态环境成本将被充分地纳入分析和决策过程。
总之，完善和重构生态补偿法律制度是目前我国生态文明建设的重中之重。生态补偿是涉及生态系统服务功能的保护者与受益者、经济利益损害者与受损者、流域的上游与下游、居民与政府等多层面利益关系的调整，这种调整是为了实现人与自然、人与人、当代与后代之间的和谐发展，是为了建设生态文明，实现美丽中国梦。
[关键词]生态文明；生态补偿；生态系统服务
[中图分类号]D922.6 [文献标志码]A [文章编号]2095—0292（2016）03—0054—03
资源的开发、利用和保护往往会造成环境资源利益和与之相应的经济利益在不同利益主体之间的不公平分配。我国构建和完善生态补偿制度，调节相关主体的利益关系，平衡利益在各方主体之间的分配，有利于优化资源开发格局、促进资源节约生态的恢复与保护，有利于推进生态文明建设。
一、生态补偿法律制度的理论分析
（一）生态补偿法律制度的理论基础
环境正义理论是关于生态补偿的外部性理论的前提，是国家制定环境生态政策的理论支柱。具有外部经济性的生态环境得不到有效补偿，必然导致利益分配的不公平，即一部分地区或一些人拥有着富足的生态环境资源却过着贫瘠的经济生活，而另一部分地区或另一些人在拥有充裕的经济生活的同时，“搭便车”享有经济贫瘠地区所给予的生态环境资源。不仅如此，具有外部经济性的生态环境得不到有效补偿所导致的利益分配的不公平，还容易使生态功能区的居民为了生活条件和经济条件的改善而破坏、浪费理应保护的生态功能。例如，河南省丹江口地区的居民守着充裕的水资源却维持着贫穷的生活。为了克服贫穷，近年来他们开始发展经济，而这有使水资源状况变差之虞。
立足于外部性理论和环境正义理论的生态补偿机制，旨在解决生态资源提供者与生态资源享有者之间利益分配不公，或者说生态资源成本与生态资源收益之间利益分配不公的问题。生态资源享有者给予生态功能提供者经济或者非经济的利益补偿，实现成本与收益的对等，解决了一部分人付出成本却没有得到与之相应的收益，而另一部分人享有收益却没有付出相应的成本这种利益分配不公的问题。这对解决生态环境外部经济性问题和利益在各方之间公平分配问题具有重要的意义。
（二）生态补偿法律制度的主体和客体
按照外部经济性理论，生态系统服务功能的受益方为补偿者，为生态系统服务功能增加效益而使自己利益受损的一方为受补偿者。主体可以是法人或者自然人，通常包括政府和市场主体这两类。生态补偿的客体有两大类：一是作为资产状态的自然资源客体；二是作为有机状态背景而存在的生态、环境系统，即自然生态客体。生态保护利益的客体，笼统而言指“生态系统”，具体表现为两种形态，即生态系统的功能效益标的和生态系统的功能承载形式标的。
（三）生态补偿的法律关系
按照法律部门的标准，可将生态补偿划分为生态补偿的经济法律关系、行政法律关系和民事法律关系。经济法律关系主要是在财政转移支付中所形成的权利和义务关系；行政法律关系主要是在生态补偿行政合同中所形成的权利和义务关系；民事法律关系主要是指围绕民事主体之间在生态补偿上形成的权利和义务关系。
二、国外关于生态补偿法律制度的实践
（一）相关生态补偿法律制度的建立
国外的生态补偿制度主要有环境税收制度和生态补偿保证金制度。环境税收制度的税种主要有石油保护税、废气税、噪声税、水污染税、固体废物税等。生态补偿保证金制度主要应用于矿区生态保护方面。以美国为例，在矿区实行复垦抵押金制度。如果没有完成复垦计划，那么押金将被用于由第三方进行的复垦。在采掘的同时，缴纳一定数量的土地复垦基金，作为复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦之用，这种制度最大的优点是资金周转到位，核算相对公平。
（二）充分发挥市场和政府的互补作用
国外生态补偿实践主要有政府补偿模式、市场化运作模式。政府补偿模式的生态补偿是由政府直接对接提供生态系统服务的提供者进行补偿。其主要针对的对象是地役权补偿，对于基于保护目的而划出自己全部或部分土地，从而提供环境服务的土地所有者或使用者进行相对的补偿。政府补偿模式是最普遍的生态补偿模式，该模式的成功例子包括德国易北河流域的生态补偿政策、英国北约克摩尔斯农业计划和美国的土地修耕保护计划等。市场模式的生态补偿方式是主体私人之间直接进行的补偿，是对产权关系相对明确的生态补偿类型进行补偿，这些补偿通常是自愿的。哥斯达黎加的林业碳汇等是运用这种补偿模式的成功例子。
三、我国生态补偿法律制度的问题
目前，我国生态补偿制度不但在相关整体立法方面存在缺失，而且面临一些不容忽视的制度、实践问题。我国当前的生态补偿体制与生态文明的要求存在一定差距。
第一，生态补偿标准在设计上不够科学。生态补偿标准远小于生态系统服务功能的价值，是生态补偿制度中的严重弊病。标准过低或者太过笼统无法满足以补偿解决外部性问题的要求；当然标准也不能过高，“过度补偿”同样无助于外部性问题的解决。我国目前针对生态补偿采用了“全国一刀切”的标准，这样的标准与各地区的实际存在差距，实施效果不甚乐观。譬如，在国家退耕还林的补偿中，只划分南方和北方两个补偿标准，很容易走向“过度补偿”和“低补偿”两个极端。
第二，生态补偿方式单一。我国生态补偿高度依赖政府的公共财政投人，生态系统服务提供者获得的补偿资金绝大部分来自政府的转移支付，包括上级政府财政向其下级政府地区的纵向转移支付和政府财政向与其平行的政府地区的横向转移支付。这种生态补偿方式的优势是能够集中财力迅速地解决问题。然而，政府的财政投入毕竟是有限的，而且这一方式也容易造成资金的低效率使用和浪费。
第三，管理体制不明确。我国法律并没有对生态补偿的管理体制做出明确的规定，导致出现多重管理机关、多重管理制度并存的情形，以及管理中争执、推诿现象的发生。缺乏统一的体系和协调的制度，严重阻碍了生态补偿机制的正常运作。管理体制的另一个问题是缺乏监督，尤其是生态补偿资金使用方面的监督约束机制缺乏。同时，中央政府、地方政府、主管部门及经营者之间的法律关系、法律责任也不够明确。 第四，长期政策支持缺席。退耕还林、生态公益林补偿政策都有明确的时限，时限一旦届满，就会出现政策骤然缺席的状况。受偿者因政策届满而失去相应的资金和技术扶持，难以找到立足点。长期政策缺乏很容易造成生态系统的破坏，使生态补偿丧失其本身的重要意义。
四、我国生态补偿法律制度的重构思路
立足国内现状，结合国外的实践，完善和重构我国生态文明背景下的生态补偿法律制度，这是必然的趋势。
（一）有关生态补偿法律政策的完善
立法的缺席是限制和阻碍机制建立的主要原因。仅仅依靠不完备的法律规定和短期的政策推进生态文明建设并非长久之计，我国应当尽快制定、完善生态补偿相关法律政策，使生态补偿机制上升到制度层面，进而使之得到有效实施。
谁受益谁补偿是生态补偿机制的根本原则。在这一原则下，通过设立专门的国家生态补偿专项资金，加大对重点生态功能区的均衡性转移支付的力度。类似资源型企业应当推行可持续发展准备金制度。积极鼓励、引导下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化的生态补偿机制。加快制定实施生态补偿条例。制定生态补偿条例是我国现阶段生态补偿机制建设的当务之急。落实十二五规划纲要关于生态补偿的内容，对于我们构建生态文明社会、环境友好型社会具有举足轻重的作用。
（二）明确生态补偿中的利益相关方
按照外部性理论，可将生态补偿中的利益相关方划分为生态系统服务的提供者和生态系统服务的购买者（使用者）。提供者或购买者既可以是国家，也可以是单位或者自然人。在政府是提供者的时候，可由政府直接向使用者征收补偿费用。在单位或者自然人尤其是自然人作为提供者时，向使用者征收补偿费用的操作困难很大，使用者搭便车现象严重，这时需要政府或者市场介入，以平衡利益相关方。
（三）设立科学、合理的生态补偿标准
科学、合理的生态补偿标准是实现生态补偿的基础。如果生态补偿标准设置过低，那么生态系统服务提供者将得不到与付出的成本对等的利益，从而降低提供者维护生态系统服务的积极性，最后导致原本应该保护的生态环境不能得到应有的补偿，生态补偿形同虚设；反之，如果标准设置过高，使购买使用者的付出超过其享有生态系统服务的利益，从而降低使用者购买使用服务的积极性，最终阻碍经济的合理发展，违背了生态补偿平衡各方利益以使人们公平地保护和享有生态系统的目的。
只有准确评估生态服务系统的价值、计算成本和效益间的差额以及使用者得到成本和付出利益之间的差额，才能确定公平的补偿标准。补偿标准科学化需要借鉴国内外理论研究和实践经验，提高补偿的准确性、科学性。生态补偿标准不限于单一的国家标准，由于各个生态系统服务区在环境、经济等方面存在差异，各地方应制定自己的标准。
（四）政府与市场并举的生态补偿方式
按照运作机制不同，生态补偿方式划分为两种，即政府主导的国家补偿方式和通过市场机制运行的市场交易。
政府主导的补偿方式包括直接的财政资金物质补偿、通过制定实施政策的补偿、“授人以渔”的科学技术补偿等。政府补偿的一个主要的资金来源是财政转移支付。根据政府财政情况，从纵向或者横向衡量其财政差距，在财政平衡下实现各地生态系统服务的公平。政府资金的另一来源是环境税、征到的生态补偿费或者社会筹资等。
国外生态补偿机制建设的实践表明，将市场运作引入生态补偿是保护生态环境的有效途径，如水权交易等通过市场机制运行的补偿方式。在市场机制基础上，生态环境成本将被充分地纳入分析和决策过程。
总之，完善和重构生态补偿法律制度是目前我国生态文明建设的重中之重。生态补偿是涉及生态系统服务功能的保护者与受益者、经济利益损害者与受损者、流域的上游与下游、居民与政府等多层面利益关系的调整，这种调整是为了实现人与自然、人与人、当代与后代之间的和谐发展，是为了建设生态文明，实现美丽中国梦。