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摘 要：具体行政行为是行政主体（主要是行政机关）对国家事务和社会事务的管理行为，是相对于抽象行政行为而言的。具体行政行为是国家权力的一种，必须受到监督，因此，加强对具体行政行为的制约和监督是人民民主专政国体的内在必然要求。我国立法在对具体行政行为监督的问题上也有很多方面的相关规定，确立了明确的监督主体和途径。而在众多的监督中，司法监督特别是人民法院的审判监督无疑是最有效、最直接的。
关键词：人民法院；具体行政行为；合法性审查；监督
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）04-0093-03
具体行政行为是指行政主体针对特定的人或事实施的具有特定约束力的行为（如行政许可、行政处罚、强制等），是行政主体（主要是行政机关）对国家事务和社会公共事务的管理行为，是相对于抽象行政行为而言的，而抽象行政行为是行政主体针对不特定的人或事实施的具有普遍约束力的行为（行政立法和制定其他规范性文件的行为）。可见，具体行政行为是直接和人民群众打交道的国家公权力行为，必须受到监督，特别是在我国，我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力包括行政权力都来源于人民，行政权力的存在和行使应该以为人民服务为其最终目的。我国立法在对具体行政行为监督的问题上也有很多方面的相关规定，确立了明确的监督主体和途径，如权力机关的监督、司法机关的监督、专门行政机关的监督及上级行政机关的监督。而在众多的监督中，司法监督中人民法院的审判监督无疑是最有效、最直接的。我国行政诉讼法规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”这说明行政诉讼中对具体行政行为“合法性”审查是我国人民法院审理行政诉讼案件的一个基本原则。即在审判实践中，对行政案件的监督是通过人民法院对具体行政行为是否合法进行审查的方式实现的，通过本文旨在对“合法性审查”的相关问题进行阐述，帮助更多的人们了解合法性审查的具体情况，客观认识人民法院对具体行政行为监督的范围，以利于人们在理论和实践上准确认识和把握这一问题的细节和标准，从而正确认识和全面了解人民法院对具体行政行为监督的现实性和重要性。使更多的人敢于直接或间接的行使自己的诉权，使司法监督发挥更大的作用，从而为促进依法行政创造更加理想的社会环境。
1989年我国颁布实施的《行政诉讼法》第五十四条为人民法院对具体行政行为的监督确立了7个司法审查标准：（1）证据是否确凿。（2）适用法律、法规是否正确。（3）是否符合法定程序。（4）是否超越职权。（5）是否滥用职权。（6）是否不履行、拖延履行法定职责。（7）是否显失公正。可见，法律为人民法院对具体行政行为的监督给予了明确的范围。
一、主体是否合法的审查标准
1.具体行政行为必须由行政主体做出。按照我国行政法的规定，行政主体包括两类：一是行政机关，二是法律法规授权的组织（比如高等院校给学生颁发毕业证或学位证的行为就是高等教育法的授权）。即具体行政行为必须由行政机关或法律法规授权的组织做出，或虽不是上述组织，但必须有行政机关的明确委托。这是人民法院对具体行政行为进行合法性审查的重点，也是最起码的内容。当然，在人民法院的审查实践中，在确定谁是行政主体时，还需审查具体行政行为的实施者到底是谁，以便最终确定责任的归属，如果是行政机关，只要审查该行政机关是否是依法设置的，即是否有相应的组织法为依据；如果是法律法规授权的组织，则要审查法律法规是否授予了该组织相应的权限（如上例高等教育法对高等院校的授权）；如果是行政机关和法律法规授权组织的工作人员，则要审查这些人员是否为相应机关、组织的工作人员，是否受该机关、组织的派遣实施相应的行为。因为在实践中具体的执法工作都是由某个工作人员个体完成的。而他们的身份是双重的（普通公民、公务员），只有当行政机关、组织的工作人员受行政机关派遣、并按照行政机关的意志进行活动时，他代表的才是行政主体；如果是行政机关委托的组织或个人，则要审查是否有委托书或其他证据，以及被委托者的行为是否超出了委托的范围。总之，要确定具体行政行为的主体合法，人民法院首先必须确定行为是否确实是行政主体所为、行为实施者是否代表行政主体，根据其指派或委托实施相应行为的，行政主体是否是审查一个行政行为是否合法的前提。
2.具体行政行为必须符合行政主体的权限范围。主体合法除了要求行为主体是行政主体外，还要求主体的行为必须在法定权限范围内。这一规定在实践中要求行政主体实施的具体行政行为必须符合3方面的规定。一是“法无名文规定不可为之”。即行政机关和法律法规授权的组织作为行政主体，其所做的一切都必须有法律的明确规定（依法行政），而不能像普通百姓那样“法无明文禁止即可为之”。二是受行政机关委托的组织和个人在实施具体行政行为时不能超出委托的范围。三是行政主体实施具体行政行为时在横向和纵向上都必须符合法律的规定，否则就会成为人民法院合法性审查的对象。如公安机关以相对方超范围营业为由进行查处，就是在横向上超越了职权；再如派出所对违反治安处罚法的人实施了拘留的处罚，即是在纵向上超越了职权。对于行政主体的权力是否超越法定范围的情况，人民法院必须做严格的审查。
二、内容是否合法的审查标准
1.具体行政行为有事实依据，证据确凿。具体行政行为无疑属于执法行为，即适用法律的行为，而我国法律适用的基本原则要求“事实清楚，证据确凿”，而不能根据道听途说或想象推理妄加判断。如某质监部门在行政监督中，对某知名品牌罐头进行检测，结果发现细菌超标，于是发布了该产品质量不合格的信息（具体行政行为），造成该企业大量退单和严重的名誉损失。后经查，检测的样品是从商家的货架上提取的，而且已过保质期，并且造成过期的过错在商家。显然此案中的“细菌超标”属于事实清楚，但造成该事实的原因（证据）却没有搞清，从而实施了违法的具体行政行为。再如，甲乙二人发生争执，后互殴，甲被公安机关处罚，理由是甲用拳头将乙的脸部打伤，而甲辩称是乙自己因醉酒站立不稳倒地挫伤，但公安机关没有采信，就此甲不服提起行政诉讼，经查，乙脸部的伤痕确与拳头无关。此案中，乙脸上有伤是事实——事实清楚，但却没有证据证明是拳头所致——证据不足。前述两案中的情况即是人民法院审理行政案件对内容是否合法的审查标准之一。 2.具体行政行为的做出正确适用了法律、法规和规章。即“以法律为准绳”，判断一个具体行政行为是否合法，除了事实清楚、证据确凿，还必须正确适用法律，因为事实根据和法律根据是具体行政行为内容合法的两大支柱。行政主体在经过调查取证等程序获取了充分的事实材料和确凿的证据材料后，做出的具体行政行为是否合法，接下来的关键是看能否正确适用法律的问题。此处的“法律”包括：全国人大和全国人大常委会制定的法律以及从属于法律的行政法规、规章和其他规范性文件。这里的正确适用要求：一是正确把握法律规范的效力位阶，先适用高位阶的法律规范，没有高位阶的法律或高位阶的法律规范没有规定时才适用低位阶的法律规范；二是正确选择与该具体行政行为相适应的法律规范，即行政主体应在大量的法律规范中选择与解决相应问题相适应的、同时又是现时有效的法律规范。如甲乙二人在公共汽车上互殴，起因是甲踩了乙的脚。甲被乙打伤，于是公安机关以“寻衅滋事”为由对乙进行了处罚。乙不服，诉至人民法院，人民法院对此案审查的重点是适用法律的条款问题。显然此时就出现适用法律错误的问题，因为从案情看，二人的互殴不是“无中生有”而是有前因的，所以应适用“殴打他人，致人损害的条款”；三是全面适用法律规范。实践中，有时对一个行为同时有几个法律规范对其调整，这就行政主体必须同时适用所有的规范。如17岁的小刚在观看足球比赛时，往场地内投掷杂物，干扰了比赛的正常进行，对小刚的行为至少有两个规范进行调整，即《治安处罚》的第24条和21条，公安机关在对小刚进行处罚时必须全面适用。人民法院在处理这类案件时着重审查的不是是否处罚而是如何处罚的问题。如果对小刚采取的是既罚款又拘留处罚的话，就会因为适用法律错误而被人民法院撤销。此外，人民法院在对具体行政行为进行审查时还有权对行政主体适用的“依据”进行审查，如发现其做出具体行政行为时所依据的法规、规章或其他规范性文件存在问题时，有权做出处理，从而实现对具体行政行为的彻底监督，对错误的具体行政行为连根拔起，避免其他行政主体步其后尘，侵犯更多相对方的合法权益。
3.具体行政行为合乎立法的目的。具体行政行为内容合法除了上述两方面的规定外，还要求具体行政行为必须合乎立法的目的。前两项属于客观性要求，而此项则属于主观性要求，是对执法者主观动机、目的的要求。从立法的目的上看，行政主体实施具体行政行为应是为了实现相应立法所欲达到的目的，而不应滥用职权、以权谋私，利用职权去实现自己的利益。如2011年10月发生在山西岚县和蔚县的交警乱罚款的现象就是典型的滥用职权、以权谋私的行为。再如，行政机关为了从申请人那里获取好处，给不符合条件的申请人发放许可证，反之，对符合条件的申请人拖延或拒绝颁发许可证，类似的行为都违反了立法的目的性，都将置于人民法院的监督之下。
三、程序是否合法的审查标准
行政法的实体性规范和程序性规范是交织在一起的，这是行政法在内容上独有的特征之一。行政法之所以具有这样的特征，还是源于对具体行政行为监督的需要。因为在执法过程中行政主体必须严格依据法律规定的方式、步骤和顺序（程序），否则同样会被确认为违法。
1.具体行政行为必须符合法定方式。实践中，行政管理因领域不同而呈现出不同的方式，也正因如此，到目前为止，法律、法规尚没有对所有行政行为规定统一的方式，但单行的法律、法规却为每一种行政行为规定了严格的方式，要求行政主体必须遵守。比如在行政处罚中规定的“职能分离方式”，就是对行政主体非常有效的程序监督手段，这一方式要求的诸多“分离”制度，最大限度的保障了行政行为内容合法的要求，也正是这一方式的规定，使人们了解了当处罚主体对你施以罚款的处罚时，如果要求你当场交纳罚款的做法就是违法的。违反了“职能分离”中规定的“罚款的处罚机关和收缴机关相分离的”方式规定。
2.具体行政行为必须符合法律规定的步骤和顺序。具体行政行为程序合法除了符合法定方式外，还必须符合法定的步骤和顺序，前者是对程序合法横向上的要求，而后者则是对程序合法纵向上的要求。行为的步骤是指行政行为应该经过的过程、阶段、手续，行为的顺序是指每个步骤的先后次序。如行政处罚中的一般程序规定行政处罚应经过的步骤和顺序包括：立案、调查、取证、决定、拟订处罚决定书、说明理由并告知权利、当事人陈述和申辩、正式裁决、送达。这一规定要求行政主体在实施处罚时必须经过上述几个阶段，缺一不可，而且次序不可以颠倒，否则将构成违法。如对一个违反交通法规（超速驾驶）的人实施处罚时，没有让被处罚人“陈述和申辩”，而当事人事后申诉，称其当时之所以超速，是因为车上有一个危重病人急于送医院救治，经查理由正当，不应处罚。人民法院会对这样的处罚将做出“撤销的判决”，可见步骤的缺失同样会造成不应有的后果。
总之，人民法院作为对行政主体进行监督的有权机关，能够全面的、直接的、有效的行使监督权，在监督行政的过程中发挥着重要的、不可替代的作用，是实现依法行政的有力保障。
参考文献：
〔1〕龚祥瑞.西方国家司法制度.北京大学出版社，1998.
〔2〕法学杂志.2003，（4）.
〔3〕马怀德.行政法与行政诉讼法.中国政法大学出版社，2010.
〔4〕罗豪才.行政法学.北京大学出版社，1996.
关键词：人民法院；具体行政行为；合法性审查；监督
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）04-0093-03
具体行政行为是指行政主体针对特定的人或事实施的具有特定约束力的行为（如行政许可、行政处罚、强制等），是行政主体（主要是行政机关）对国家事务和社会公共事务的管理行为，是相对于抽象行政行为而言的，而抽象行政行为是行政主体针对不特定的人或事实施的具有普遍约束力的行为（行政立法和制定其他规范性文件的行为）。可见，具体行政行为是直接和人民群众打交道的国家公权力行为，必须受到监督，特别是在我国，我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力包括行政权力都来源于人民，行政权力的存在和行使应该以为人民服务为其最终目的。我国立法在对具体行政行为监督的问题上也有很多方面的相关规定，确立了明确的监督主体和途径，如权力机关的监督、司法机关的监督、专门行政机关的监督及上级行政机关的监督。而在众多的监督中，司法监督中人民法院的审判监督无疑是最有效、最直接的。我国行政诉讼法规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”这说明行政诉讼中对具体行政行为“合法性”审查是我国人民法院审理行政诉讼案件的一个基本原则。即在审判实践中，对行政案件的监督是通过人民法院对具体行政行为是否合法进行审查的方式实现的，通过本文旨在对“合法性审查”的相关问题进行阐述，帮助更多的人们了解合法性审查的具体情况，客观认识人民法院对具体行政行为监督的范围，以利于人们在理论和实践上准确认识和把握这一问题的细节和标准，从而正确认识和全面了解人民法院对具体行政行为监督的现实性和重要性。使更多的人敢于直接或间接的行使自己的诉权，使司法监督发挥更大的作用，从而为促进依法行政创造更加理想的社会环境。
1989年我国颁布实施的《行政诉讼法》第五十四条为人民法院对具体行政行为的监督确立了7个司法审查标准：（1）证据是否确凿。（2）适用法律、法规是否正确。（3）是否符合法定程序。（4）是否超越职权。（5）是否滥用职权。（6）是否不履行、拖延履行法定职责。（7）是否显失公正。可见，法律为人民法院对具体行政行为的监督给予了明确的范围。
一、主体是否合法的审查标准
1.具体行政行为必须由行政主体做出。按照我国行政法的规定，行政主体包括两类：一是行政机关，二是法律法规授权的组织（比如高等院校给学生颁发毕业证或学位证的行为就是高等教育法的授权）。即具体行政行为必须由行政机关或法律法规授权的组织做出，或虽不是上述组织，但必须有行政机关的明确委托。这是人民法院对具体行政行为进行合法性审查的重点，也是最起码的内容。当然，在人民法院的审查实践中，在确定谁是行政主体时，还需审查具体行政行为的实施者到底是谁，以便最终确定责任的归属，如果是行政机关，只要审查该行政机关是否是依法设置的，即是否有相应的组织法为依据；如果是法律法规授权的组织，则要审查法律法规是否授予了该组织相应的权限（如上例高等教育法对高等院校的授权）；如果是行政机关和法律法规授权组织的工作人员，则要审查这些人员是否为相应机关、组织的工作人员，是否受该机关、组织的派遣实施相应的行为。因为在实践中具体的执法工作都是由某个工作人员个体完成的。而他们的身份是双重的（普通公民、公务员），只有当行政机关、组织的工作人员受行政机关派遣、并按照行政机关的意志进行活动时，他代表的才是行政主体；如果是行政机关委托的组织或个人，则要审查是否有委托书或其他证据，以及被委托者的行为是否超出了委托的范围。总之，要确定具体行政行为的主体合法，人民法院首先必须确定行为是否确实是行政主体所为、行为实施者是否代表行政主体，根据其指派或委托实施相应行为的，行政主体是否是审查一个行政行为是否合法的前提。
2.具体行政行为必须符合行政主体的权限范围。主体合法除了要求行为主体是行政主体外，还要求主体的行为必须在法定权限范围内。这一规定在实践中要求行政主体实施的具体行政行为必须符合3方面的规定。一是“法无名文规定不可为之”。即行政机关和法律法规授权的组织作为行政主体，其所做的一切都必须有法律的明确规定（依法行政），而不能像普通百姓那样“法无明文禁止即可为之”。二是受行政机关委托的组织和个人在实施具体行政行为时不能超出委托的范围。三是行政主体实施具体行政行为时在横向和纵向上都必须符合法律的规定，否则就会成为人民法院合法性审查的对象。如公安机关以相对方超范围营业为由进行查处，就是在横向上超越了职权；再如派出所对违反治安处罚法的人实施了拘留的处罚，即是在纵向上超越了职权。对于行政主体的权力是否超越法定范围的情况，人民法院必须做严格的审查。
二、内容是否合法的审查标准
1.具体行政行为有事实依据，证据确凿。具体行政行为无疑属于执法行为，即适用法律的行为，而我国法律适用的基本原则要求“事实清楚，证据确凿”，而不能根据道听途说或想象推理妄加判断。如某质监部门在行政监督中，对某知名品牌罐头进行检测，结果发现细菌超标，于是发布了该产品质量不合格的信息（具体行政行为），造成该企业大量退单和严重的名誉损失。后经查，检测的样品是从商家的货架上提取的，而且已过保质期，并且造成过期的过错在商家。显然此案中的“细菌超标”属于事实清楚，但造成该事实的原因（证据）却没有搞清，从而实施了违法的具体行政行为。再如，甲乙二人发生争执，后互殴，甲被公安机关处罚，理由是甲用拳头将乙的脸部打伤，而甲辩称是乙自己因醉酒站立不稳倒地挫伤，但公安机关没有采信，就此甲不服提起行政诉讼，经查，乙脸部的伤痕确与拳头无关。此案中，乙脸上有伤是事实——事实清楚，但却没有证据证明是拳头所致——证据不足。前述两案中的情况即是人民法院审理行政案件对内容是否合法的审查标准之一。 2.具体行政行为的做出正确适用了法律、法规和规章。即“以法律为准绳”，判断一个具体行政行为是否合法，除了事实清楚、证据确凿，还必须正确适用法律，因为事实根据和法律根据是具体行政行为内容合法的两大支柱。行政主体在经过调查取证等程序获取了充分的事实材料和确凿的证据材料后，做出的具体行政行为是否合法，接下来的关键是看能否正确适用法律的问题。此处的“法律”包括：全国人大和全国人大常委会制定的法律以及从属于法律的行政法规、规章和其他规范性文件。这里的正确适用要求：一是正确把握法律规范的效力位阶，先适用高位阶的法律规范，没有高位阶的法律或高位阶的法律规范没有规定时才适用低位阶的法律规范；二是正确选择与该具体行政行为相适应的法律规范，即行政主体应在大量的法律规范中选择与解决相应问题相适应的、同时又是现时有效的法律规范。如甲乙二人在公共汽车上互殴，起因是甲踩了乙的脚。甲被乙打伤，于是公安机关以“寻衅滋事”为由对乙进行了处罚。乙不服，诉至人民法院，人民法院对此案审查的重点是适用法律的条款问题。显然此时就出现适用法律错误的问题，因为从案情看，二人的互殴不是“无中生有”而是有前因的，所以应适用“殴打他人，致人损害的条款”；三是全面适用法律规范。实践中，有时对一个行为同时有几个法律规范对其调整，这就行政主体必须同时适用所有的规范。如17岁的小刚在观看足球比赛时，往场地内投掷杂物，干扰了比赛的正常进行，对小刚的行为至少有两个规范进行调整，即《治安处罚》的第24条和21条，公安机关在对小刚进行处罚时必须全面适用。人民法院在处理这类案件时着重审查的不是是否处罚而是如何处罚的问题。如果对小刚采取的是既罚款又拘留处罚的话，就会因为适用法律错误而被人民法院撤销。此外，人民法院在对具体行政行为进行审查时还有权对行政主体适用的“依据”进行审查，如发现其做出具体行政行为时所依据的法规、规章或其他规范性文件存在问题时，有权做出处理，从而实现对具体行政行为的彻底监督，对错误的具体行政行为连根拔起，避免其他行政主体步其后尘，侵犯更多相对方的合法权益。
3.具体行政行为合乎立法的目的。具体行政行为内容合法除了上述两方面的规定外，还要求具体行政行为必须合乎立法的目的。前两项属于客观性要求，而此项则属于主观性要求，是对执法者主观动机、目的的要求。从立法的目的上看，行政主体实施具体行政行为应是为了实现相应立法所欲达到的目的，而不应滥用职权、以权谋私，利用职权去实现自己的利益。如2011年10月发生在山西岚县和蔚县的交警乱罚款的现象就是典型的滥用职权、以权谋私的行为。再如，行政机关为了从申请人那里获取好处，给不符合条件的申请人发放许可证，反之，对符合条件的申请人拖延或拒绝颁发许可证，类似的行为都违反了立法的目的性，都将置于人民法院的监督之下。
三、程序是否合法的审查标准
行政法的实体性规范和程序性规范是交织在一起的，这是行政法在内容上独有的特征之一。行政法之所以具有这样的特征，还是源于对具体行政行为监督的需要。因为在执法过程中行政主体必须严格依据法律规定的方式、步骤和顺序（程序），否则同样会被确认为违法。
1.具体行政行为必须符合法定方式。实践中，行政管理因领域不同而呈现出不同的方式，也正因如此，到目前为止，法律、法规尚没有对所有行政行为规定统一的方式，但单行的法律、法规却为每一种行政行为规定了严格的方式，要求行政主体必须遵守。比如在行政处罚中规定的“职能分离方式”，就是对行政主体非常有效的程序监督手段，这一方式要求的诸多“分离”制度，最大限度的保障了行政行为内容合法的要求，也正是这一方式的规定，使人们了解了当处罚主体对你施以罚款的处罚时，如果要求你当场交纳罚款的做法就是违法的。违反了“职能分离”中规定的“罚款的处罚机关和收缴机关相分离的”方式规定。
2.具体行政行为必须符合法律规定的步骤和顺序。具体行政行为程序合法除了符合法定方式外，还必须符合法定的步骤和顺序，前者是对程序合法横向上的要求，而后者则是对程序合法纵向上的要求。行为的步骤是指行政行为应该经过的过程、阶段、手续，行为的顺序是指每个步骤的先后次序。如行政处罚中的一般程序规定行政处罚应经过的步骤和顺序包括：立案、调查、取证、决定、拟订处罚决定书、说明理由并告知权利、当事人陈述和申辩、正式裁决、送达。这一规定要求行政主体在实施处罚时必须经过上述几个阶段，缺一不可，而且次序不可以颠倒，否则将构成违法。如对一个违反交通法规（超速驾驶）的人实施处罚时，没有让被处罚人“陈述和申辩”，而当事人事后申诉，称其当时之所以超速，是因为车上有一个危重病人急于送医院救治，经查理由正当，不应处罚。人民法院会对这样的处罚将做出“撤销的判决”，可见步骤的缺失同样会造成不应有的后果。
总之，人民法院作为对行政主体进行监督的有权机关，能够全面的、直接的、有效的行使监督权，在监督行政的过程中发挥着重要的、不可替代的作用，是实现依法行政的有力保障。
参考文献：
〔1〕龚祥瑞.西方国家司法制度.北京大学出版社，1998.
〔2〕法学杂志.2003，（4）.
〔3〕马怀德.行政法与行政诉讼法.中国政法大学出版社，2010.
〔4〕罗豪才.行政法学.北京大学出版社，1996.