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摘要：作为我国城市住房保障体系的后起之秀，公共租赁住房在准入门槛、保障模式、运营方式、房源适配性等诸多方面对现有住房保障制度进行了机制再造。但它在运行过程中也存在一些突出问题，如前期准备不充分、缺乏法律保障、准入把关不严、退出机制不健全等，使得其住房保障作用难以有效发挥。为提升该制度对城市中低收入住房困难群体的保障作用，我们应当通过健全机制和创新制度，消解该制度运行过程中存在的不足之处，大力推进公共租赁住房保障制度的发展。
关键词：公共租赁住房；住房保障；制度创新
中图分类号：DF38 文献标识码：A 文章编号：1672－2663(2010)04－0041－05
一、公共租赁住房是夹心层的保障性住房
所谓公共租赁住房(以下简称公租房)是指政府投资并提供政策支持，限定套型面积和按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的保障性住房。公租房以解决城市夹心层阶段性的基本居住困难为制度目标，其远期目标是涵盖城市夹心层中各类暂时无法自主解决住房困难的城市常住人口，目前则优先满足符合保障房(三房)标准的城市中低收入住房困难群体。
所谓夹心层，是指被排除在既有住房保障制度之外，却无力购、租商品房的城市中低收入住房困难群体，包括城镇常住居民中住房困难的中低收入家庭，新就业职工特别是就业不足5年的大中专院校毕业生，外来务工人员，以及引进人才等特殊群体。夹心层的共同特征是住房消费能力不足，无法依靠市场自主解决居住问题。故需要政府提供公共服务以弥补市场失灵，如给予住房补贴、调控房屋租赁市场、控制租金、提供公共租赁住房，以及通过信贷优惠和税费减免，来提高他们的住房消费能力，满足他们的基本居住需要。
广义上公租房可涵盖三类租赁房，即廉租房、租赁型经济适用房、单位租赁房。狭义而言，则应排除廉租房。公租房的房源主要通过新建和改建两种方式筹集。公租房实行大分散、小集中的布局原则，以配建为主，集中设置的项目应在交通较便捷、生活配套设施较齐全的区域内安排。各地对公租房的建设标准、配套设施有不同要求，通常规定公租房房源主要为成套小户型住宅或集体宿舍，套均建筑面积在40～80平方米，统一装修，配置必要的家具和家用电器等设备。在新建公租房，特别是集体宿舍时，为降低成本可视情况适度增加建筑容积率，有条件的公租房建设项目中可配套一部分商业类经营性设施。
作为政府为解决城镇中低收入住房困难群体基本居住问题而提供的公共服务，公租房由政府提供政策支持，通过专业机构采用市场机制运营，根据基本居住要求限定住房面积和建筑标准，按略低于市场水平的租赁价格，向规定对象供应，是具有社会保障性的租赁住房。它从土地供应、资金筹集到配套设施等建设管理各个环节享受税费优惠，故建筑成本低，租金相对低廉。与既有住房保障制度相比，公租房具有以下基本特征：
一是准入门槛低，覆盖面广。公租房的保障对象涵盖所有年满18周岁、有稳定劳动关系和租金支付能力、符合政府规定收入限制、住房困难(在当地无住房或居住条件低于保障标准)的中低收入城市常住人口。保障对象从户籍人口扩大到常住人口，覆盖范围更广泛。目前优先满足符合保障性住房(包括廉租房、经济适用住房、限价房等三房)规定条件者和需供养高龄老人或残疾人的家庭。
二是规范管理，封闭运行。公租房强调以租赁方式满足夹心层过渡性居住需要，应规范供应程序和租赁管理，定向出租，只租不售。当租赁户收入提高或居住条件改善后，则应当退出公租房。個别地方(如重庆)实行租售并举，允许住满5年的租赁户购买所租住房的全部或部分产权，但限定只能自住，不得上市交易；若需转让产权，则由政府按原销售价格加同期银行存款活期利息回购。由于限定自住用途，禁止上市交易，公租房缺少牟利空间，可有效抑制投机资金介入，便于增强公租房的流动性。
三是房源供应更适配，运行方式更灵活。以满足夹心层阶段性基本居住需要为目标，公租房主要筹集小户型成套住宅和集体宿舍，简配居住设施，在房源的建筑标准和居住成本方面提高了适配性。从运营机制看，传统的保障性住房(包括廉租住房、经济适用住房、动迁安置住房等)主要依靠政府筹集房源、实施管理，公租房则由政府提供部分资金、资源和优惠政策，由专业机构按市场机制要求实施投资和经营管理，同时也鼓励有条件的单位(含各类产业园区)建设并经营管理。
公租房的上述特点，正好回应了夹心层的阶段性居住需要，俨然是专门针对夹心层量身定做的保障性住房。
二、发展公租房的制度价值
(一)有利于迅速缓解城市住房供应不足的突出问题
社会转型时期通常也是住房短缺时期。当前我国正处于工业化城市化快速推进过程中，大量新增劳动人口涌入城市(平均以每年1000万的速度递增)，1978年至2004年，我国城镇人口就从1.7亿增加到5.4亿。城镇人口对住房有巨大的刚性需求，而城市新增建设用地又受到严格控制，其直接结果就是房价急速上涨；当房价上涨远远超出中低收入家庭的经济承受能力时，则会导致住房有效需求不足。在这种人多地少、住房供需不平衡的矛盾冲突下，如果将所有中低收入群体都推向市场，必然导致住房市场价格的进一步攀升，使得更多人只能望房兴叹。由于传统福利性、租赁型城市住房体制下城市居民住房长期供给不足，历史欠账较多，加上住房体制改革之初，重买轻租、全盘市场化的制度设计失误，使得我国中低收入城市居民的住房问题长期无法解决。据统计，过去十年中国新建城镇住房约80亿平方米、7000万套，以2009年末我国2.1亿户城镇居民家庭计，只够1／3城镇居民家庭搬进新房。在供不应求的房地产市场，只有出价最高、支付能力最强的1／3家庭才可能优先改善居住条件，而大量支付能力不足的城市中低收入家庭则翘首期盼政府住房保障制度的惠顾。因此，在房价飙升、住房供应短缺时期，加大实物形式的保障房供应力度非常必要，增加租赁型公共住房比重将是现阶段解决住房短缺问题的有效途径之一。
(二)有利于培育房屋租赁市场，优化我国住房市场结构
一个健全高效的房地产市场应当是商品房买卖和租赁相并存、共繁荣的市场。然而，我国既有的重买轻租、片面强调产权拥有的住房制度设计缺陷，使得房屋租赁市场极度萎缩，目前，我国房地产收入中，租房收入不到2％。2005年底，我国城镇住宅私有率高达81.62％，这一水平在世界上也是非常高的。而发达国家居民住房大约是2／3租赁、1／3自有。据统计，国外城市居民拥有房屋产权比率最高的是英国，为70％，美国是68％，欧洲其他国家则在30％到50％之间。换言之，我国城市的房屋租赁市场还很不发达，还有非常大的发展空间。
大力发展公租房有利于改进房屋租赁市场发展滞后的现状。当前，我国城镇居民在改善住房条件时，大都选择了购房而非租房。这固然有中国传统习俗因素影响，但租赁市 场缺乏稳定性保障也是重要原因。仅靠市场个体提供房源的原生态租房市场，法制不健全，在租金和租赁期限等方面都存在相当大的随意性。因此，需要政府以制度化的模式提供租赁型的公共住房，弥补中长期租赁市场的空缺。公共租赁住房由政府支持的专业机构经营管理，提高了租赁的专业化、规模化水平，能够提供租期相对稳定、安全可靠、节能环保的租赁住房；不易发生随意抬价、转租的短期市场行为，承租人的长期居住权较有保障，居住的稳定性、安全性、可靠性更高。而且，在维修、养护、管理、续租、退租等方面，与专业机构打交道，其风险和成本比与个人房东打交道低得多。公租房的加盟，有助于克服传统私人租赁住房市场的不稳定性、随意性强的特点，纠偏“重买轻租”的住房制度设计漏洞，促进住房市场结构优化。
(三)有利于细分保障性住宅市场，满足夹心层多样性住房需求
各国实践证明，以利润为导向的房地产市场，不可能自发解决中低收入者的住房问题。若无政府住房保障制度来弥补市场失灵，低收入、中低收入群体的住房困难将长期存在。就保障模式的选择而言，与产权转移方式相比，通过租赁方式满足中低收入群体的基本居住需求，成本更低，更加具有可操作性。
而我国现行住房保障体系中，仅廉租房是立足租赁方式解决低收入家庭居住困难，经济适用房、限价商品房则都强调产权拥有。尽管世界各国实践证明廉租房是解决城市低收入家庭住房困难的最有效途径，但无奈目前我国廉租房保障范围太小，准入门槛太高，绝大部分(95％以上)的城市居民被排除在外。而公租房則可涵盖此前各类保障对象，以租赁形式优先满足符合上述三房条件的中低收入住房困难家庭阶段性的基本居住需求。公租房租金约为市场租金的60％，比廉租住房租金略高——因为后者属于政府对低收入住房困难家庭的兜底保障，具有社会救助性质。而公租房所保障的中低收入群体，其住房消费能力略强于低收入群体。
大力发展公租房有利于多层次解决各类中低收入群体多样化的住房需求。就其中占比较大的产业工人、商业服务业人员和个体经营户而言，他们对居住场所的选择往往跟随工作地点的变动而迁移，体现出较强的流动性，因而中短期的公租房更符合其住房要求，有助于减少生活、出行的附加成本。刚进入社会的大中专院校毕业生，则多处于暂时性的购买力不足阶段，由于工作时间不长，储蓄积累不足，急需租赁型公共住房以满足过渡性的居住需求。至于同为城市的建设者、却因为户籍因素而长期被住房保障制度排除在外的外来务工人员，其基本居住需求更应予以保障。有调查显示，进城务工人员多数居住在租金较低、条件极差的城中村或城乡结合部的旧平房中，数以百万计的建筑工人则住在工棚。这种状况，对中国农村家庭影响太大。由于农民工在城市居无定所，不被工作生活的城市所接受，迫使他们不得不在农村老家保有宅基地、住宅和承包地，以便留住自己的根。而这些农村住宅长期空置、承包地长期荒芜，造成极大浪费。通过公租房的提供，让他们感受到城市的温暖，将有助于这种局面的改善。
(四)有利于政府治理理念的更新，促进社会和谐。
公租房保障制度的建立，在立足于帮助“夹心层”家庭解决住房难问题的同时，将国家保障体系向“非低收入群体”和流动人口扩展，促进了政府公共服务理念的转变。这样的转变，其出发点是政府把保障范围扩展到所有不能通过市场自主解决住房问题的家庭，包括劳动关系稳定的外来务工人员和新就业人员。发展公租房，有助于推动公共服务普惠化，便于中低收入群体分享社会经济发展成果，促进社会和谐。作为一种全新的政府治理理念，公租房回应了不同阶层要求满足阶段性基本居住需要的利益诉求。公租房保障制度的实施，有助于革除以往住房政策的弊端，针对不同阶层的需求构筑全方位、多层次、立体式的住房保障体系。
三、公租房实践面临的现实困惑
(一)前期准备不充分，缺乏法制保障
我国在现行住宅体系建构过程中，缺乏对住宅建设的系统性思考，对居民居住权的实现路径探讨不充分，片面强调住房的商品性，忽略住房的社会性，一厢情愿地认为市场能够自行解决民众的住房问题。以至于实践中，传统福利性、租赁型的住宅实物分配制度，被市场化、货币化的住宅分配制度所取代，公有制为主的住宅租赁制度逐渐淡出，建立起了私有住宅为主的多元化住宅产权体制。全面市场化推进的结果是，商品房买卖市场畸形繁荣，房屋租赁市场发育不充分，保障性住房建设迟缓，低收入、中低收入群体居住困难长期得不到有效解决。
作为我国住房保障制度的后起之秀，公租房制度以解决城市中低收入群体住房困难为己任，正处于摸索起步过程中，总体思路不够清晰，制度目标、实施路径、建设运营模式尚未达成共识，规划建设受时政影响大，政策法规不健全，应激性规范多，政策随意性强。不仅缺乏统筹全局的《住房保障法》，甚至没有出台全国性的《公租房管理条例》，即便是主导公租房保障实践的各个专项政策法规和配套制度，也支离破碎、缺乏系统性；而且各地陆续出台的相关规定，内容还相互脱节甚至彼此冲突。
同时，公租房制度是作为当前房地产宏观调控的辅助手段而出现的，尚未经过充分的理论论证和试点实验，就已经在广州、厦门、重庆、北京、上海等大中城市全面铺开，前期准备不足，将难以保证制度的可持续发展。一方面，基础信息平台未能有效建构。我国城市居民的个人信息分别归属于不同部门，信息资源分散、不系统，住房保障管理机构缺乏必要的信息资源，难以保证决策的科学性。如居民人口构成、住所等信息主要由公安部门掌握，居民个人的收入、资产和诚信记录主要由银行、保险公司等金融机构收集，常住人口的就业状况、劳动收入等信息由劳动和社会保障部门占有。各个部门各自为政，没有实现相关信息的互联互通。另一方面，住房保障相关专门数据残缺不全。保障房建设所必需的相关专门信息，如住房建设总规模、年度开工、竣工面积、商品房建筑成本、成交价、成交量、入住率、空置率等基础数据不完整，信息收集存在滞后性；城镇居民的基本居住信息，包括居住人口、人均住房面积、户型结构、套均面积等，数据更新慢、信息不准确。亟须开展城市居民居住状况摸底调查，以便搞清楚住房困难群体(含农民工)的规模、住房困难程度，以利统筹安排、有序解决。
(二)责任主体不明，缺乏组织保障
公租房建设管理是一个专业性强、涉及面广的复杂系统工程，若缺乏科学合理的统筹规划，在实际运作过程中极易引发各类矛盾和冲突。如果责任主体不明确、建设运营模式不规范，则各方相互推诿、扯皮现象难以避免。
住房保障制度健全的国家一般都有专门负责住房保障的机构。比如新加坡在1960年就成立建屋发展局(HDB)，由其全权负责建造和分配向中低收入阶层出售(出租)的公共组屋，并把居民住房纳入中央公积金的保障范围；美国则成立内阁级别的住房和都市发展部。而我国却没有这样一 个专管住房保障事宜的专门机构，在组织缺失的情况下，公租房建设困难重重。
根据职责明晰、权力制衡的现代管理原则，专业化的公租房管理体系应当由决策协调机构、实施管理机构和中介金融机构等处于不同层次的机构组成。而我国当前的公租房管理体系中，决策、发展规划和保障对象管理由政府住房保障主管部门负责，工程建设由主管部门委托国有建设单位或专业运营机构承担，中介金融机构基本缺席，缺乏一個专门化管理机构来统筹保障性住宅的开发建设。实际上，现阶段承担我国公租房建设和管理工作的各级地方政府，既是土地权属主体，又是城市规划和房地产开发建设主体，还是监管主体，集多重角色于一身，职责不清，故难以采取有效措施来切实解决中低收入家庭的住房困难。
(三)准入退出机制不健全、审核监督乏力
首先是把关不严，准入标准难落实。一方面，配套制度不协调，收入状况审查难度大。目前，我国居民个人及家庭收入信息制度还不健全，加上我国居民就业的多样化、收入的多元化，居民的隐形收入无法统计等原因，使得家庭收入的统计审查难以准确。信息上的不对称导致一些居民采取虚报瞒报收入的手段去骗取公共租赁房。另一方面，审核力度不够，监督机制亟待完善。。过度依靠运营机构(目前多数地方以社区为主)审核，易使审核机制流于形式。由于社区、街道事务繁杂、人手不够、工作人员专业性不强，往往依申请对象提供的材料进行书面审核，缺乏进一步核查把关，以致审核不实现象时有发生。而房管部门尽管承担着公共租赁房复核、选房配租和监督管理的各项工作，但由于人手不足，难以组织力量入户调查，无论是定期还是不定期的抽查都相对缺乏，对租赁户的动态调整监管更是成效低下。
其次是监管乏力、赏罚不明，退出机制难起效。实践中，制约退出机制作用发挥的主要因素包括：缺乏对租赁信息的动态监管，奖惩力度不够，未设定合理的过渡期。由于我国还没有真正建立完整的个人信用制度和个人收入申报制度，房管部门难以准确掌握租赁户入住公共租赁房后收入资产的变动信息，运营管理机构和申请者的信息不对称问题较为严重。在承租户家庭成员发生变化时，缺乏具体操作规定来对住房面积进行限定。而且没有设定合理的过渡期，不利于租赁户从退租到找到合适住房期间的平稳过渡。另外，当前对虚报或瞒报家庭人口、收入、住房情况骗租的个人和家庭惩罚力度不大，最严厉的惩罚也不过是一定期限内取消其租赁资格，实际上等于是对弄虚作假者的姑息、纵容。对于不能如期缴纳甚至故意拖欠租金或物业管理费的租赁户和无故拒退的“钉子户”，也因缺乏有效惩罚机制而未能得到及时有效规避。
四、公共租赁房制度创新的推进举措
(一)加强制度建设，强化组织管理
1.明确指导思想和总体运营思路，建立健全公租房相关法律制度，尽快出台统揽全局的《住房保障法》、《公共租赁住房管理条例》等公租房保障制度基本法和《城市中低收入家庭认定办法》、《保障性住房申请人档案管理办法》、《居民信用信息共享法》等专门性规范，积极构筑健全的法制屏障。力争对公租房实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的新机制，在设计、施工、分配、管理等环节进行法律约束。
2.在具体制度建设上，首先应订立一个保障标准体系，包括保障对象的月收入、家庭人口数、劳动关系稳定性要求，以及保障房的面积、户型、建设标准等，以便申请人和相关机构贯彻执行；其次是确立制度目标及实施步骤，包括未来提供服务的准则等基本内容。在通过摸底调查，准确掌握中低收入住房困难群体的基本信息后，根据城市规划和地方经济发展实际，设定具体的公租房保障计划，分期分批投资运营，力争在合理期限内有序解决城市中低收入家庭的住房问题。
3.设立专门机构全面主导、负责跟进公租房建设。作为一个城市化快速推进的人口大国，我国公租房保障制度应当由专门机构来负责实施。为此，可考虑将住房和城乡建设部逐步改造成履行住房保障职能的专门机构，将其原有的行业管理职能移交行业协会；或在其下设立独立的住房保障局，专门负责公租住房等保障性住房建设管理事务，并统筹协调计划、财政、金融、土地等部门工作，如重庆就拟设立一个副局级机构专门管理公租房相关事宜。后者似乎更具可操作性。
4.积极组建公租房运营机构，实行管理机构与运营机构相分离原则，以提升服务的专业性，提高工作效率。如上海市就明确要求市、区(县)政府应组织和扶持一批从事公租房投资经营管理的专业机构，负责公租房建设投资、房源筹措、定向供应和经租管理。并通过政策引导，积极扶持专业运营机构按市场机制建设运营。
(二)摸清基本情况，搭建基础信息平台
为推进公共租赁房建设有序开展，做好前期准备工作，建议政府对全国进行一次住宅普查，摸清各地住宅存量和住宅有关性能、地区分布。在此基础上，由各地着重针对辖区内中低收入住房困难家庭、新就业人员、外来务工人员开展住房调查，以便摸清辖区内公租房保障对象住房情况。如南京市政府为摸清全市困难家庭住房情况，已于2010年5月17日启动南京城市中低收入住房困难家庭、新就业人员、外来务工人员住房调查。重庆市则要求住房保障机构建立公共租赁住房档案，详细记载规划、计划、建设和住房使用，承租人和购房人的申请、审核、轮候、配租、配售以及违法违约情况等有关信息。
公租房建设应以市场需求为导向，改变过去经济适用房“先产后销”模式引发需求脱节现象，先由保障对象提出租赁要求，签订意向书。政府再根据保障对象的轻重缓急、分步分类实施保障计划。建立类似香港的轮候册制度，根据轮候册上申请人人数的多少，参考社会经济发展情况、申请人的负担能力、当地房价等相关因素，具体确定公租房的建设规模和进度安排。如果申请人数多则多建，少则少建。如果社会经济发展顺利，当地房价稳定，居民负担能力强，可自主解决居住问题，则不建或缓建公租房，反之，则多建。
(三)严格准入标准，加大核查力度
1.明确准入标准，实行申请人信息共享。地方政府应当制定并落实《城市中低收入家庭认定办法》，明确申请公租房申请人的收入资产申报义务，细化申请人提交关于其收入、居住状况和劳动关系稳定性的证据的具体要求，以增强所提交资料的有效性。同时，要求申请人提交诚信声明，明确弄虚作假的法律责任。如香港的申请人在申请时需作宣誓，声明申请资料上所填的资产、日息等均无作假。若申请人发假誓，则会背上刑事责任；若申请后申请人收入提高、居住条件改善，则丧失申请资格。
同时，抓紧建立住房保障、公安、人力资源和社会保障、房地产、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构的信息共享机制，提高资格审核工作的准确性。目前，北京市就已实现申请人购房信息联网，住房保障部门不仅已经与公积金中心形成了定期核查机制，与全市的房屋权属系统实现了联网，而且今年还将进一步加强与相关部门(如银行、社保、公 积金、车辆管理、民政、劳动等部门)的信息共享，以核实申请家庭的收入、资产等情况。
2.加大核查力度，提高信息的准确性。实践中，须理顺公租房运营机构和房管部门二者的关系。在加大运营机构对申请信息审核力度的同時，强化上级房管部门的复查责任，要求房管部门定期组织专人在运营机构的协助下，随机抽取一定比例的申请人进行人户调查。与此同时，在完善公示制度的基础上，探索其他方式来监督申请人的申请材料的真实情况。
(四)加强租约管理，健全退出机制
1，编制租户档案，强化监督管理。公租房管理包括建设管理、租约管理、物业管理等诸多方面，环节多、程序杂、事务繁琐，急需管理模式创新。租约管理的主要内容包括依法编制租户档案，定时审查租户的资产变化和房屋使用情况，确保公枇房资源始终处于公平分配、合理使用状态。租约管理的实质是界定和管理承租对象，贯彻准入退出相关标准，执行租赁协议。
承租人的个人租赁信用档案，从申请之日起开始建立，入住时正式建立，到退租时结束。通过信用评级，在租金及日后公共租赁房的申购中给予适当优惠，也可将该信用档案作为日后个人信用档案的一部分。
住房保障部门和专门运营机构应切实履行公租房产权人的权利和义务，加强租赁合同管理，通过租约明确双方权利义务，载明租金水平、租赁期限、转借或转租的处罚以及其他违约责任等事项。同时，建立严格的监督管理机制。实行定期资格审查，组织人力进行跟踪了解，对情况发生变化的承租人，及时调整租金补助档次；对已不符合租赁条件的家庭，应当依法办理退出手续。对弄虚作假、隐瞒家庭收入、资产、人口和住房情况，骗租公租房的，一经查实即从严处理，不仅依法追究民事、行政责任，情节严重的，依法追究刑事责任。
2.引进利益传导机制，完善奖惩制度。首先，制定激励机制，鼓励承租人主动退出。明确承租人若主动退出公共租赁房，则可获相应的政策优惠，如优先购买公共租赁房、获得低息购房贷款、购房税费减免等。其次，加大惩罚力度，规避违规行为。对骗租、恶意欠租、无正当理由长期空置，违规转租、出借、私自调换和转让公租房等行为，要加大惩罚力度，严格依法处理，如收回租赁住房，并取消该家庭在一定时间内的再次申请资格，没收非法所得，给予数倍于非法所得的罚款，按市场价2～3倍收取租金，将该不良记录记入个人信用档案，将骗租行为向社会曝光等。
对于承租人因家庭收入、人口、住房状况发生变化等需腾退住房，却因各种原因不能如期退出的，可给予3～6个月的过渡期，以帮助承租人平稳有序退出。对于故意拖延拒不退出的，则依法采取惩戒措施，以强制其迁出。
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(责任编辑 王勇)
关键词：公共租赁住房；住房保障；制度创新
中图分类号：DF38 文献标识码：A 文章编号：1672－2663(2010)04－0041－05
一、公共租赁住房是夹心层的保障性住房
所谓公共租赁住房(以下简称公租房)是指政府投资并提供政策支持，限定套型面积和按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的保障性住房。公租房以解决城市夹心层阶段性的基本居住困难为制度目标，其远期目标是涵盖城市夹心层中各类暂时无法自主解决住房困难的城市常住人口，目前则优先满足符合保障房(三房)标准的城市中低收入住房困难群体。
所谓夹心层，是指被排除在既有住房保障制度之外，却无力购、租商品房的城市中低收入住房困难群体，包括城镇常住居民中住房困难的中低收入家庭，新就业职工特别是就业不足5年的大中专院校毕业生，外来务工人员，以及引进人才等特殊群体。夹心层的共同特征是住房消费能力不足，无法依靠市场自主解决居住问题。故需要政府提供公共服务以弥补市场失灵，如给予住房补贴、调控房屋租赁市场、控制租金、提供公共租赁住房，以及通过信贷优惠和税费减免，来提高他们的住房消费能力，满足他们的基本居住需要。
广义上公租房可涵盖三类租赁房，即廉租房、租赁型经济适用房、单位租赁房。狭义而言，则应排除廉租房。公租房的房源主要通过新建和改建两种方式筹集。公租房实行大分散、小集中的布局原则，以配建为主，集中设置的项目应在交通较便捷、生活配套设施较齐全的区域内安排。各地对公租房的建设标准、配套设施有不同要求，通常规定公租房房源主要为成套小户型住宅或集体宿舍，套均建筑面积在40～80平方米，统一装修，配置必要的家具和家用电器等设备。在新建公租房，特别是集体宿舍时，为降低成本可视情况适度增加建筑容积率，有条件的公租房建设项目中可配套一部分商业类经营性设施。
作为政府为解决城镇中低收入住房困难群体基本居住问题而提供的公共服务，公租房由政府提供政策支持，通过专业机构采用市场机制运营，根据基本居住要求限定住房面积和建筑标准，按略低于市场水平的租赁价格，向规定对象供应，是具有社会保障性的租赁住房。它从土地供应、资金筹集到配套设施等建设管理各个环节享受税费优惠，故建筑成本低，租金相对低廉。与既有住房保障制度相比，公租房具有以下基本特征：
一是准入门槛低，覆盖面广。公租房的保障对象涵盖所有年满18周岁、有稳定劳动关系和租金支付能力、符合政府规定收入限制、住房困难(在当地无住房或居住条件低于保障标准)的中低收入城市常住人口。保障对象从户籍人口扩大到常住人口，覆盖范围更广泛。目前优先满足符合保障性住房(包括廉租房、经济适用住房、限价房等三房)规定条件者和需供养高龄老人或残疾人的家庭。
二是规范管理，封闭运行。公租房强调以租赁方式满足夹心层过渡性居住需要，应规范供应程序和租赁管理，定向出租，只租不售。当租赁户收入提高或居住条件改善后，则应当退出公租房。個别地方(如重庆)实行租售并举，允许住满5年的租赁户购买所租住房的全部或部分产权，但限定只能自住，不得上市交易；若需转让产权，则由政府按原销售价格加同期银行存款活期利息回购。由于限定自住用途，禁止上市交易，公租房缺少牟利空间，可有效抑制投机资金介入，便于增强公租房的流动性。
三是房源供应更适配，运行方式更灵活。以满足夹心层阶段性基本居住需要为目标，公租房主要筹集小户型成套住宅和集体宿舍，简配居住设施，在房源的建筑标准和居住成本方面提高了适配性。从运营机制看，传统的保障性住房(包括廉租住房、经济适用住房、动迁安置住房等)主要依靠政府筹集房源、实施管理，公租房则由政府提供部分资金、资源和优惠政策，由专业机构按市场机制要求实施投资和经营管理，同时也鼓励有条件的单位(含各类产业园区)建设并经营管理。
公租房的上述特点，正好回应了夹心层的阶段性居住需要，俨然是专门针对夹心层量身定做的保障性住房。
二、发展公租房的制度价值
(一)有利于迅速缓解城市住房供应不足的突出问题
社会转型时期通常也是住房短缺时期。当前我国正处于工业化城市化快速推进过程中，大量新增劳动人口涌入城市(平均以每年1000万的速度递增)，1978年至2004年，我国城镇人口就从1.7亿增加到5.4亿。城镇人口对住房有巨大的刚性需求，而城市新增建设用地又受到严格控制，其直接结果就是房价急速上涨；当房价上涨远远超出中低收入家庭的经济承受能力时，则会导致住房有效需求不足。在这种人多地少、住房供需不平衡的矛盾冲突下，如果将所有中低收入群体都推向市场，必然导致住房市场价格的进一步攀升，使得更多人只能望房兴叹。由于传统福利性、租赁型城市住房体制下城市居民住房长期供给不足，历史欠账较多，加上住房体制改革之初，重买轻租、全盘市场化的制度设计失误，使得我国中低收入城市居民的住房问题长期无法解决。据统计，过去十年中国新建城镇住房约80亿平方米、7000万套，以2009年末我国2.1亿户城镇居民家庭计，只够1／3城镇居民家庭搬进新房。在供不应求的房地产市场，只有出价最高、支付能力最强的1／3家庭才可能优先改善居住条件，而大量支付能力不足的城市中低收入家庭则翘首期盼政府住房保障制度的惠顾。因此，在房价飙升、住房供应短缺时期，加大实物形式的保障房供应力度非常必要，增加租赁型公共住房比重将是现阶段解决住房短缺问题的有效途径之一。
(二)有利于培育房屋租赁市场，优化我国住房市场结构
一个健全高效的房地产市场应当是商品房买卖和租赁相并存、共繁荣的市场。然而，我国既有的重买轻租、片面强调产权拥有的住房制度设计缺陷，使得房屋租赁市场极度萎缩，目前，我国房地产收入中，租房收入不到2％。2005年底，我国城镇住宅私有率高达81.62％，这一水平在世界上也是非常高的。而发达国家居民住房大约是2／3租赁、1／3自有。据统计，国外城市居民拥有房屋产权比率最高的是英国，为70％，美国是68％，欧洲其他国家则在30％到50％之间。换言之，我国城市的房屋租赁市场还很不发达，还有非常大的发展空间。
大力发展公租房有利于改进房屋租赁市场发展滞后的现状。当前，我国城镇居民在改善住房条件时，大都选择了购房而非租房。这固然有中国传统习俗因素影响，但租赁市 场缺乏稳定性保障也是重要原因。仅靠市场个体提供房源的原生态租房市场，法制不健全，在租金和租赁期限等方面都存在相当大的随意性。因此，需要政府以制度化的模式提供租赁型的公共住房，弥补中长期租赁市场的空缺。公共租赁住房由政府支持的专业机构经营管理，提高了租赁的专业化、规模化水平，能够提供租期相对稳定、安全可靠、节能环保的租赁住房；不易发生随意抬价、转租的短期市场行为，承租人的长期居住权较有保障，居住的稳定性、安全性、可靠性更高。而且，在维修、养护、管理、续租、退租等方面，与专业机构打交道，其风险和成本比与个人房东打交道低得多。公租房的加盟，有助于克服传统私人租赁住房市场的不稳定性、随意性强的特点，纠偏“重买轻租”的住房制度设计漏洞，促进住房市场结构优化。
(三)有利于细分保障性住宅市场，满足夹心层多样性住房需求
各国实践证明，以利润为导向的房地产市场，不可能自发解决中低收入者的住房问题。若无政府住房保障制度来弥补市场失灵，低收入、中低收入群体的住房困难将长期存在。就保障模式的选择而言，与产权转移方式相比，通过租赁方式满足中低收入群体的基本居住需求，成本更低，更加具有可操作性。
而我国现行住房保障体系中，仅廉租房是立足租赁方式解决低收入家庭居住困难，经济适用房、限价商品房则都强调产权拥有。尽管世界各国实践证明廉租房是解决城市低收入家庭住房困难的最有效途径，但无奈目前我国廉租房保障范围太小，准入门槛太高，绝大部分(95％以上)的城市居民被排除在外。而公租房則可涵盖此前各类保障对象，以租赁形式优先满足符合上述三房条件的中低收入住房困难家庭阶段性的基本居住需求。公租房租金约为市场租金的60％，比廉租住房租金略高——因为后者属于政府对低收入住房困难家庭的兜底保障，具有社会救助性质。而公租房所保障的中低收入群体，其住房消费能力略强于低收入群体。
大力发展公租房有利于多层次解决各类中低收入群体多样化的住房需求。就其中占比较大的产业工人、商业服务业人员和个体经营户而言，他们对居住场所的选择往往跟随工作地点的变动而迁移，体现出较强的流动性，因而中短期的公租房更符合其住房要求，有助于减少生活、出行的附加成本。刚进入社会的大中专院校毕业生，则多处于暂时性的购买力不足阶段，由于工作时间不长，储蓄积累不足，急需租赁型公共住房以满足过渡性的居住需求。至于同为城市的建设者、却因为户籍因素而长期被住房保障制度排除在外的外来务工人员，其基本居住需求更应予以保障。有调查显示，进城务工人员多数居住在租金较低、条件极差的城中村或城乡结合部的旧平房中，数以百万计的建筑工人则住在工棚。这种状况，对中国农村家庭影响太大。由于农民工在城市居无定所，不被工作生活的城市所接受，迫使他们不得不在农村老家保有宅基地、住宅和承包地，以便留住自己的根。而这些农村住宅长期空置、承包地长期荒芜，造成极大浪费。通过公租房的提供，让他们感受到城市的温暖，将有助于这种局面的改善。
(四)有利于政府治理理念的更新，促进社会和谐。
公租房保障制度的建立，在立足于帮助“夹心层”家庭解决住房难问题的同时，将国家保障体系向“非低收入群体”和流动人口扩展，促进了政府公共服务理念的转变。这样的转变，其出发点是政府把保障范围扩展到所有不能通过市场自主解决住房问题的家庭，包括劳动关系稳定的外来务工人员和新就业人员。发展公租房，有助于推动公共服务普惠化，便于中低收入群体分享社会经济发展成果，促进社会和谐。作为一种全新的政府治理理念，公租房回应了不同阶层要求满足阶段性基本居住需要的利益诉求。公租房保障制度的实施，有助于革除以往住房政策的弊端，针对不同阶层的需求构筑全方位、多层次、立体式的住房保障体系。
三、公租房实践面临的现实困惑
(一)前期准备不充分，缺乏法制保障
我国在现行住宅体系建构过程中，缺乏对住宅建设的系统性思考，对居民居住权的实现路径探讨不充分，片面强调住房的商品性，忽略住房的社会性，一厢情愿地认为市场能够自行解决民众的住房问题。以至于实践中，传统福利性、租赁型的住宅实物分配制度，被市场化、货币化的住宅分配制度所取代，公有制为主的住宅租赁制度逐渐淡出，建立起了私有住宅为主的多元化住宅产权体制。全面市场化推进的结果是，商品房买卖市场畸形繁荣，房屋租赁市场发育不充分，保障性住房建设迟缓，低收入、中低收入群体居住困难长期得不到有效解决。
作为我国住房保障制度的后起之秀，公租房制度以解决城市中低收入群体住房困难为己任，正处于摸索起步过程中，总体思路不够清晰，制度目标、实施路径、建设运营模式尚未达成共识，规划建设受时政影响大，政策法规不健全，应激性规范多，政策随意性强。不仅缺乏统筹全局的《住房保障法》，甚至没有出台全国性的《公租房管理条例》，即便是主导公租房保障实践的各个专项政策法规和配套制度，也支离破碎、缺乏系统性；而且各地陆续出台的相关规定，内容还相互脱节甚至彼此冲突。
同时，公租房制度是作为当前房地产宏观调控的辅助手段而出现的，尚未经过充分的理论论证和试点实验，就已经在广州、厦门、重庆、北京、上海等大中城市全面铺开，前期准备不足，将难以保证制度的可持续发展。一方面，基础信息平台未能有效建构。我国城市居民的个人信息分别归属于不同部门，信息资源分散、不系统，住房保障管理机构缺乏必要的信息资源，难以保证决策的科学性。如居民人口构成、住所等信息主要由公安部门掌握，居民个人的收入、资产和诚信记录主要由银行、保险公司等金融机构收集，常住人口的就业状况、劳动收入等信息由劳动和社会保障部门占有。各个部门各自为政，没有实现相关信息的互联互通。另一方面，住房保障相关专门数据残缺不全。保障房建设所必需的相关专门信息，如住房建设总规模、年度开工、竣工面积、商品房建筑成本、成交价、成交量、入住率、空置率等基础数据不完整，信息收集存在滞后性；城镇居民的基本居住信息，包括居住人口、人均住房面积、户型结构、套均面积等，数据更新慢、信息不准确。亟须开展城市居民居住状况摸底调查，以便搞清楚住房困难群体(含农民工)的规模、住房困难程度，以利统筹安排、有序解决。
(二)责任主体不明，缺乏组织保障
公租房建设管理是一个专业性强、涉及面广的复杂系统工程，若缺乏科学合理的统筹规划，在实际运作过程中极易引发各类矛盾和冲突。如果责任主体不明确、建设运营模式不规范，则各方相互推诿、扯皮现象难以避免。
住房保障制度健全的国家一般都有专门负责住房保障的机构。比如新加坡在1960年就成立建屋发展局(HDB)，由其全权负责建造和分配向中低收入阶层出售(出租)的公共组屋，并把居民住房纳入中央公积金的保障范围；美国则成立内阁级别的住房和都市发展部。而我国却没有这样一 个专管住房保障事宜的专门机构，在组织缺失的情况下，公租房建设困难重重。
根据职责明晰、权力制衡的现代管理原则，专业化的公租房管理体系应当由决策协调机构、实施管理机构和中介金融机构等处于不同层次的机构组成。而我国当前的公租房管理体系中，决策、发展规划和保障对象管理由政府住房保障主管部门负责，工程建设由主管部门委托国有建设单位或专业运营机构承担，中介金融机构基本缺席，缺乏一個专门化管理机构来统筹保障性住宅的开发建设。实际上，现阶段承担我国公租房建设和管理工作的各级地方政府，既是土地权属主体，又是城市规划和房地产开发建设主体，还是监管主体，集多重角色于一身，职责不清，故难以采取有效措施来切实解决中低收入家庭的住房困难。
(三)准入退出机制不健全、审核监督乏力
首先是把关不严，准入标准难落实。一方面，配套制度不协调，收入状况审查难度大。目前，我国居民个人及家庭收入信息制度还不健全，加上我国居民就业的多样化、收入的多元化，居民的隐形收入无法统计等原因，使得家庭收入的统计审查难以准确。信息上的不对称导致一些居民采取虚报瞒报收入的手段去骗取公共租赁房。另一方面，审核力度不够，监督机制亟待完善。。过度依靠运营机构(目前多数地方以社区为主)审核，易使审核机制流于形式。由于社区、街道事务繁杂、人手不够、工作人员专业性不强，往往依申请对象提供的材料进行书面审核，缺乏进一步核查把关，以致审核不实现象时有发生。而房管部门尽管承担着公共租赁房复核、选房配租和监督管理的各项工作，但由于人手不足，难以组织力量入户调查，无论是定期还是不定期的抽查都相对缺乏，对租赁户的动态调整监管更是成效低下。
其次是监管乏力、赏罚不明，退出机制难起效。实践中，制约退出机制作用发挥的主要因素包括：缺乏对租赁信息的动态监管，奖惩力度不够，未设定合理的过渡期。由于我国还没有真正建立完整的个人信用制度和个人收入申报制度，房管部门难以准确掌握租赁户入住公共租赁房后收入资产的变动信息，运营管理机构和申请者的信息不对称问题较为严重。在承租户家庭成员发生变化时，缺乏具体操作规定来对住房面积进行限定。而且没有设定合理的过渡期，不利于租赁户从退租到找到合适住房期间的平稳过渡。另外，当前对虚报或瞒报家庭人口、收入、住房情况骗租的个人和家庭惩罚力度不大，最严厉的惩罚也不过是一定期限内取消其租赁资格，实际上等于是对弄虚作假者的姑息、纵容。对于不能如期缴纳甚至故意拖欠租金或物业管理费的租赁户和无故拒退的“钉子户”，也因缺乏有效惩罚机制而未能得到及时有效规避。
四、公共租赁房制度创新的推进举措
(一)加强制度建设，强化组织管理
1.明确指导思想和总体运营思路，建立健全公租房相关法律制度，尽快出台统揽全局的《住房保障法》、《公共租赁住房管理条例》等公租房保障制度基本法和《城市中低收入家庭认定办法》、《保障性住房申请人档案管理办法》、《居民信用信息共享法》等专门性规范，积极构筑健全的法制屏障。力争对公租房实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的新机制，在设计、施工、分配、管理等环节进行法律约束。
2.在具体制度建设上，首先应订立一个保障标准体系，包括保障对象的月收入、家庭人口数、劳动关系稳定性要求，以及保障房的面积、户型、建设标准等，以便申请人和相关机构贯彻执行；其次是确立制度目标及实施步骤，包括未来提供服务的准则等基本内容。在通过摸底调查，准确掌握中低收入住房困难群体的基本信息后，根据城市规划和地方经济发展实际，设定具体的公租房保障计划，分期分批投资运营，力争在合理期限内有序解决城市中低收入家庭的住房问题。
3.设立专门机构全面主导、负责跟进公租房建设。作为一个城市化快速推进的人口大国，我国公租房保障制度应当由专门机构来负责实施。为此，可考虑将住房和城乡建设部逐步改造成履行住房保障职能的专门机构，将其原有的行业管理职能移交行业协会；或在其下设立独立的住房保障局，专门负责公租住房等保障性住房建设管理事务，并统筹协调计划、财政、金融、土地等部门工作，如重庆就拟设立一个副局级机构专门管理公租房相关事宜。后者似乎更具可操作性。
4.积极组建公租房运营机构，实行管理机构与运营机构相分离原则，以提升服务的专业性，提高工作效率。如上海市就明确要求市、区(县)政府应组织和扶持一批从事公租房投资经营管理的专业机构，负责公租房建设投资、房源筹措、定向供应和经租管理。并通过政策引导，积极扶持专业运营机构按市场机制建设运营。
(二)摸清基本情况，搭建基础信息平台
为推进公共租赁房建设有序开展，做好前期准备工作，建议政府对全国进行一次住宅普查，摸清各地住宅存量和住宅有关性能、地区分布。在此基础上，由各地着重针对辖区内中低收入住房困难家庭、新就业人员、外来务工人员开展住房调查，以便摸清辖区内公租房保障对象住房情况。如南京市政府为摸清全市困难家庭住房情况，已于2010年5月17日启动南京城市中低收入住房困难家庭、新就业人员、外来务工人员住房调查。重庆市则要求住房保障机构建立公共租赁住房档案，详细记载规划、计划、建设和住房使用，承租人和购房人的申请、审核、轮候、配租、配售以及违法违约情况等有关信息。
公租房建设应以市场需求为导向，改变过去经济适用房“先产后销”模式引发需求脱节现象，先由保障对象提出租赁要求，签订意向书。政府再根据保障对象的轻重缓急、分步分类实施保障计划。建立类似香港的轮候册制度，根据轮候册上申请人人数的多少，参考社会经济发展情况、申请人的负担能力、当地房价等相关因素，具体确定公租房的建设规模和进度安排。如果申请人数多则多建，少则少建。如果社会经济发展顺利，当地房价稳定，居民负担能力强，可自主解决居住问题，则不建或缓建公租房，反之，则多建。
(三)严格准入标准，加大核查力度
1.明确准入标准，实行申请人信息共享。地方政府应当制定并落实《城市中低收入家庭认定办法》，明确申请公租房申请人的收入资产申报义务，细化申请人提交关于其收入、居住状况和劳动关系稳定性的证据的具体要求，以增强所提交资料的有效性。同时，要求申请人提交诚信声明，明确弄虚作假的法律责任。如香港的申请人在申请时需作宣誓，声明申请资料上所填的资产、日息等均无作假。若申请人发假誓，则会背上刑事责任；若申请后申请人收入提高、居住条件改善，则丧失申请资格。
同时，抓紧建立住房保障、公安、人力资源和社会保障、房地产、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构的信息共享机制，提高资格审核工作的准确性。目前，北京市就已实现申请人购房信息联网，住房保障部门不仅已经与公积金中心形成了定期核查机制，与全市的房屋权属系统实现了联网，而且今年还将进一步加强与相关部门(如银行、社保、公 积金、车辆管理、民政、劳动等部门)的信息共享，以核实申请家庭的收入、资产等情况。
2.加大核查力度，提高信息的准确性。实践中，须理顺公租房运营机构和房管部门二者的关系。在加大运营机构对申请信息审核力度的同時，强化上级房管部门的复查责任，要求房管部门定期组织专人在运营机构的协助下，随机抽取一定比例的申请人进行人户调查。与此同时，在完善公示制度的基础上，探索其他方式来监督申请人的申请材料的真实情况。
(四)加强租约管理，健全退出机制
1，编制租户档案，强化监督管理。公租房管理包括建设管理、租约管理、物业管理等诸多方面，环节多、程序杂、事务繁琐，急需管理模式创新。租约管理的主要内容包括依法编制租户档案，定时审查租户的资产变化和房屋使用情况，确保公枇房资源始终处于公平分配、合理使用状态。租约管理的实质是界定和管理承租对象，贯彻准入退出相关标准，执行租赁协议。
承租人的个人租赁信用档案，从申请之日起开始建立，入住时正式建立，到退租时结束。通过信用评级，在租金及日后公共租赁房的申购中给予适当优惠，也可将该信用档案作为日后个人信用档案的一部分。
住房保障部门和专门运营机构应切实履行公租房产权人的权利和义务，加强租赁合同管理，通过租约明确双方权利义务，载明租金水平、租赁期限、转借或转租的处罚以及其他违约责任等事项。同时，建立严格的监督管理机制。实行定期资格审查，组织人力进行跟踪了解，对情况发生变化的承租人，及时调整租金补助档次；对已不符合租赁条件的家庭，应当依法办理退出手续。对弄虚作假、隐瞒家庭收入、资产、人口和住房情况，骗租公租房的，一经查实即从严处理，不仅依法追究民事、行政责任，情节严重的，依法追究刑事责任。
2.引进利益传导机制，完善奖惩制度。首先，制定激励机制，鼓励承租人主动退出。明确承租人若主动退出公共租赁房，则可获相应的政策优惠，如优先购买公共租赁房、获得低息购房贷款、购房税费减免等。其次，加大惩罚力度，规避违规行为。对骗租、恶意欠租、无正当理由长期空置，违规转租、出借、私自调换和转让公租房等行为，要加大惩罚力度，严格依法处理，如收回租赁住房，并取消该家庭在一定时间内的再次申请资格，没收非法所得，给予数倍于非法所得的罚款，按市场价2～3倍收取租金，将该不良记录记入个人信用档案，将骗租行为向社会曝光等。
对于承租人因家庭收入、人口、住房状况发生变化等需腾退住房，却因各种原因不能如期退出的，可给予3～6个月的过渡期，以帮助承租人平稳有序退出。对于故意拖延拒不退出的，则依法采取惩戒措施，以强制其迁出。
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(责任编辑 王勇)