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[ 摘 要 ] 师范生免费教育政策实施以来，已向基础教育输送了数万名毕业生，为基础教育师资队伍建设供给了所需人才，但在免费教育实践中，每年都会有师范生违约事件发生。通过分析违约案例，厘清了免费教育实践中存在免费教育政策目标与免费师范生利益诉求不适宜、免费师范生准入困难与退出受阻、委培高校疏于对免费师范生培养的问题，然后结合师范生免费教育政策解读了问题的成因在于政策忽视了免费师范生追求个人发展的利益诉求、免费师范生进退机制尚待切实建立和委培高校办学目标与培养目标冲突等。最后对进退机制的建立及师范生免费教育的实践给予对策建议，以便于调适师范生免费教育政策、平衡免费师范生个人利益诉求和公共意志的关系。
[ 关键词 ] 免费师范生;违约案例分析;政策解读;进退机制
[ 中图分类号 ] G649.21 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1005-4634（2018）03-0031-07
从2007年秋季起，我国在6所部属师范大学试行了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》（ 以下简称 《实施办法》），此项政策实施以来，由于其惠民性而吸引大批学生选择了师范生免费教育，同时有数万名免费师范毕业生已纷纷走向了基础教育教师岗位，为基础教育师资队伍建设提供了人才保障，基础教育高素质教师紧缺的突出问题在一定程度上得到了缓解。但在免费教育实践中，免费师范生违约事件每年都在发生。那么免费师范生违约现象的背后究竟存在哪些问题、问题的归因又是什么呢？因此，有必要结合违约事实案例来厘清免费教育实践中存在的问题，进而通过分析师范生免费教育政策来进行问题归因，以便于调适免费教育政策和促进免费师范生个人利益诉求与公共意志平衡。
师范生免费教育政策的主体内容积极方面可以概括为“两免一补一确保”。“两免”是学生免缴学费和住宿费，“一补”是为学生提供生活费补助，“一确保”就是省级教育行政部门要确保免费师范生毕业后有岗位、有编制。免费教育政策的确具有普惠性，那么为什么每年会有违约事件发生？违约现象的背后存在哪些隐蔽性问题呢？通过分析以下违约事实案例，就能厘清违约现象背后的问题所在。
1.1 案例：免费师范生违约，诚信何在？
江西省教育厅发布公告称，尽管对未回我省履约的往届毕业生持续公开通报和督促，仍有18名免费师范毕业生未回省办理履约手续。目前，教育厅已将这18人作违约处理，要求各地教育行政部门冻结其人事档案，不签发或改派就业报到证。有人为这些违约学生辩解，觉得他们之所以违约，是因为政策太严苛，毕业后需要从事10年中小学教育把人“套牢”，代价太大，应该建立更人性化的退出机制。有人认为，国家为了“软禁”免费师范生，就采用这种暴力的方式，而如今这种政策如同“霸王条款”还在执行，就是因为大众不了解这个政策的缺陷。也有人认为，免费师范生政策实施还有很大的改善空间，许多政策建议也很有道理，相信随着时间的推移、政策的完善，让这项旨在吸引优秀高中毕业生来提高不发达地区的教育水平、实现教育均衡的政策能够更好地发挥作用。
【案例来源】谭敏.免费师范生违约，诚信何在？[ N ].广州日报，2016-07-22（03）.
分析案例需要选择判决点，从此案例的整体内容可以找出免费教育政策目标是否符合免费师范生的个人利益诉求这一判决点。从以下几个维度来看：首先，了解免费教育政策目标。从案例中可以看出师范生免费教育政策的目标是通过国家的示范性举措：进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业;培养大批优秀的教师;提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者[ 1 ]。当然，要培养优秀教师，不但需要免费师范生热爱教师职业，而且要立志终身从教。其次，辨清学生选择师范生免费教育的初衷和个人利益诉求。案例中18名免费师范生不但没有如期履约，而且肆意地回避省级教育行政部门的责令处理。从这一点可知，这些学生的教师职业理念塑造不及，选择师范生免费教育的初衷也并非是热爱教师职业，至少在毕业时做出违约决定说明免费教育的目标不符合他们个人追求发展的利益诉求。有一项研究结果显示：对1 800名选择免费师范生教育的学生进行调查，其中把“家庭经济困难”作为因素之一的占64%，因信任“政府负责安排工作解决后顾之忧”的占27%。对64%选择家庭经济困难因素的学生进行的递进调查显示，把“家庭经济困难”作为最重要因素的占57%，依然排在第一位。总调查中选择“热爱教师职业”的不足10%[ 2 ]。可见，部分免费师范生之所以选择免费教育是由于政策的普惠性，但选择免费教育的初衷也并不符合政策目标要求。最后，分清公共意志与个人诉求的关系。从案例中公众的言论来看，10年入职服务期的确给有个人发展追求的免费师范生带来了困扰。华中师范大学原党委书记马敏认为，“参照世界其他地区的惯例，应该将免费师范生的服务期限缩短至五年。考虑到学生自身流动的意愿，可放宽免费师范生工作地域的限制”[ 3 ]。公共意志是选择师范生免费教育就要服务于基础教育，而学生的诉求在于个人能够得到发展，但用服务期限约束免费师范生是公共意志完全凌驾于个人诉求之上的表现。
案例分析表明：免费教育政策目标与免费师范生自我发展的利益诉求不适宜是师范生免费教育实践中的首要问题。
1.2 案例：免费教育协议是学生的卖身契
免费师范生陈某，用自己和身边同学的经历呼吁新同学千万莫要报考免费师范生，因为报考就等于拿到了卖身契。他曾扪心自问：“凭什么不让我重新选择自己的人生？”在大学时陈某就在后悔自己当初不满18岁做出的选择，他多次尝试转非师范专业都被拒。陈某从个人权益出發考虑：违约的不诚信记录会影响前途;家庭条件不允许退还培养费且交纳培养费50%的违约金;脱产研究生报考受限就不能追求自己。谈及违约办理的事情，陈某说：“违约咨询到违约失败，与我们打交道最多的就是学校就业指导中心，老师的态度对我们要多差有多差。”中心某主任直接说：“不办理违约，你爱找谁去找谁，我们管不了。”就业指导中心负责的事，违约学生却被拒门外，张某找对门却投错人。毕业之前解约失败，毕业后很多学生赔偿了近8万元。原本毕业两年内改换单位可以去学校重新改派就业报到证，但交了违约金后回培养学校改派都被拒绝，这让很多学生陷入了困境。 【案例来源】中国经济网.免费教育协议是学生的卖身契[ EB/OL ]. （2008-03-16）[ 2017-12-23 ].http：//views.ce.cn/Fun/corpus/ce/jh/200806/30/t20080630_16011991.shtml.
根据事实案例的主要内容，找出其判决点是免费师范生的准入和退出通道是否顺畅。从以下几个维度来看：首先，免费师范生的违约最终能否如愿。从陈某转专业的情况来看，他多次尝试转专业都遭到了委培高校相关部门的非理性拒绝，这表明了师范生免费教育实践中准入和退出通道并不通畅。其次，在免费师范生咨询或解决所遇到的问题时，需要判断负责师范生免费教育的工作组织表现行为是否得当。委培高校负责师范生免费教育工作的招生就业部门，其职责在于答疑或办理学生提出的有关招生或转专业的事宜，但代表相关政策组织的工作人员表现出来的行为是非理性的。因此，违约的免费师范生退出受到了阻碍或想转为免费师范生的非免费学生也都被拒之门外。最后，分析判断针对违约的政策措施是否过于严苛。从缴纳50%的违约金额度来看，《合同法解释（二）》第29条规定：“当事人约定的违约金超过造成损失的30%的，一般可以认定为合同法第114条第2款规定的‘过分高于造成的损失’”[ 4 ]。从违约要交纳培养费50%的违约金、在诚信档案中记录不诚信和脱产接受继续教育也被完全限制可以看出，赔偿额度之高、约束条件之苛刻能够表现出国家对免费师范生的赎买倾向。可以说免费教育政策没有因为其优越性吸引并留住学生，而是用严苛的条件作为一种束缚手段来迫使选择了师范生免费教育的学生接受教育。
案例分析表明：非免费学生转为免费师范生时准入困难与免费师范生违约时退出受阻是师范生免费教育实践中的另一个问题。
1.3 案例：违约免费师范生质问校领导
违约免费师范生张某说：“当初我选择师大，是因为没有理解清楚定向培养的具体含义，但投档已经完成，所以成了一名免费师范生，与我情况差不多的同学有很多。后来我了解到多数省市并没有平行志愿导致很多人提前批就被录取。和其他名校同学相比，我们的录取分数不低，但命运就被束缚了，这也让很多人觉得自己当初的决定是错误的。毕竟报志愿时我还未满18岁，谁会知道四年后自己想做的事情。”谈起奖励政策时，张某说：“大学四年，我们每月有400元后来提高到660元的生活补助，虽然很多人家庭很困难，但都没有得到其它国家奖助学金，给我们的师资配备我们也清楚。毕业典礼上，校长宣读名单并表扬了去西部就业的同学，免费师范生去西部就业，校长只字未提。”大四开始时张某决定违约，想去条件优越的城市工作，然而在读学校却不允许，也不开具所需的证明，加上三方协议限定的本省就业，那么违约成为免费师范生群体追求理想的唯一出路。
【案例源自】北师大蛋蛋网.违约免费师范生质问校领导[ EB/OL ].（2013-08-29）[ 2017-12-23 ].https：//www.oiegg.com/viewthread.php？tid=1624653.
通过这一案例的内容概要，可以选择将委培高校疏于对免费师范生的培养作为判决点。从以下几个维度来看：首先，分析免费师范生对委培高校的满意度和对免费教育政策的认可度。案例中陈某在读期间除了400元提高至660元的生活补助外，没有参评国家励志奖学金的资格或得到其它激励措施的影响。《新京报》也有和案例类似的消息，例如：471名免费师范生新生在北京师范大学入学报到时被告知，入校后不能参评国家励志奖学金[ 5 ]。其次，分析委培高校配给免费师范生的教师资源。根据张某所说，其言外之意就是配给免费师范生的师资也并非是水平较高的教授或副教授。笔者曾经访谈过北京师范大学的一名同学，他们本科期间的授课教师多数是助教或讲师。虽然很多高水平大学（包括部属师范大学）都强调要重视本科生教育质量，但部属师范大学对免费师范生的培养并不十分重视。最后，判断免费师范生是否盲目地填报了志愿。张某没有理解政策的真正含义就已被提前录取而失去了二次选择填报志愿的机会。《师范生免费教育协议书》附则规定：“乙方在签订本协议时如未满18周岁，须由乙方及其监护人共同签订本协议。”[ 6 ]乙方是选择师范生免费教育的高中毕业生，案例中张某没有理解政策含义，考虑到当时年龄不足18岁，缺乏指导或误导误报被录取是可以理解的。此外，案例中也反映出了部属师范大学对免费师范生的漠视和对违约行为彻底否定的态度。
案例分析表明：委培免费师范生的高校疏于对免费师范生的培养是师范生免费教育实践中的又一个问题。
虽然十年的师范生免费教育实践取得了良好成效，但由于免费教育政策实施过程中存在各种纰漏而引发了免费教育政策目标与免费师范生利益诉求不适宜、免费师范生准入困难与退出受阻、委培高校疏于对免费师范生的培养等一系列问题。当然，这些问题主要是政策问题，次要是教育问题。那么引起这些问题的归因何在？通过解读免费教育政策和对问题进行归因分析，发现免费教育政策忽視了免费师范生追求个人发展的利益诉求、免费师范生进退机制亟待切实建立、违约处理措施过于严苛及相关组织行为有失检点。
2.1 教育政策目标与师范生诉求不适宜的原因
根据《实施办法》可知，师范生免费教育政策目标：一是为基础教育培养造就大批优秀教师和教育家;二是鼓励免费师范毕业生长期从教或至少在教育基层服务十年且不得报考脱产研究生。从公共意志角度来看，师范生免费教育政策调节的是高素质教师下不去和基础教育师资紧缺的矛盾。因此，制定师范生免费教育政策的初衷是符合公众利益诉求的。那么免费教育政策是否达到预期的目的和效果呢？教育部统计数据显示：从2007年起，6所部属师范大学在全国招收培养免费师范生，师范生毕业后回生源所在省份任教。截至2016年，累计招生9.4万人，毕业进入教师队伍6.2万人。其中，西部地区招生5.3万人，毕业进入教师队伍3.4万人[ 7 ]。总体来看，基础教育高素质教师紧缺的局势在某种程度上得到了缓解，可以说是阶段性目标有所实现。但是，在快速发展的社会，十年服务期且不得报考脱产研究生的条件限制过于强调了履行义务的统一性。那么政策目标为什么与免费师范生的利益诉求不适宜呢？这就需要了解免费师范生当初选择免费教育的出发点是什么。陕西师范大学课题组的一项调查数据显示：超过50%的师范生入学时选择师范专业，就是奔着免费而来的。当被问到“是否愿意终身从事教育事业”时，回答非常愿意的比例为20.8%，视情况而定的比例为62.3% ，而回答不愿意的比例则达到了16.9% 。这些数据从一个侧面表现出了接受免费师范教育的学生对于政策本身与自我未来发展之间的冲突还是存在一定的顾虑[ 8 ]。可见免费师范生选择免费教育的初衷并非是热爱教育事业，而主要是因为热衷于“免费”或寻求自我未来发展的可能性。 通过政策解读和问题分析发现：教育政策目标与师范生诉求不适宜的原因主要在于免费教育政策目标过多地强调履行义务的统一性，而这恰恰与免费师范生追求自我未来发展的利益诉求相违背。因此，需要对政策作出相应的调试，也需要对违约退出敞开通道。
2.2 免费师范生进退机制亟待切实建立的原因
首先，通过每年违约的人数来判断全国违约情况。教育部发布的数据显示：2012～2016年，6所部属师范大学培养免费师范毕业生5.2万人，履约就业率为96.5%，其中，90.3%到中西部地区中小学任教[ 9 ]。计算后发现，5年时间，违约人数总计1 820人，每年有364人违约。可见，违约的人数的确不少，这就需要建立配套的退出机制。其次，违约是否允许退出。2012 年1月，国务院发布了《关于完善和推进师范生免费教育意见》规定：“非师范专业优秀学生可按规定转为免费师范生;而录取后经考察不适合从教的少数免费师范生，入学一年内可按规定程序调整到非师范专业。”[ 10 ]从政策规定可知，不适合从教者可以退出免费师范生行列。再次，判断免费师范生进退是否顺畅。通过《师范生免费教育协议书》的相关规定看违约处罚力度。一是违约行为将被计入诚信档案并永久保留;二是在违约处理决定公布后1个月内，一次性向省级教育行政部门退还所享受的免费教育费用，并缴纳该费用50%的违约金;超过时限须按每天1‰的比例支付滞纳金[ 6 ]。违约者需要退回4年所享用的“两免一补”费用和缴纳违约金共计8万多元。那么，高额的费用对违约学生的解约退出影响大吗？这就需要考虑师范生的生源情况。《中国青年报》的记者做过一项调查：在2007年9月，6所教育部直属师范大学共招收免费师范生近6万名，其中中西部生源约占90%，农村生源约占60%[ 11 ]。从生源比例看，欠发达的中西部地区或农村地区报考比重大。前文提到过一项对1 800名免费师范生的调查，把“家庭经济困难”作为选择师范生免费教育影响因素之一的占64%。可见，出于自身条件的考虑，难以承担高额退款和违约金是违约者退出困难的根本原因所在。最后，分析委培高校对免费师范生的准入情况。一项教育政策制定出来之后，首先要为政策执行机构和人员所熟知，也要为教育政策的调整对象所知晓、所认同，才能真正进入具体实施阶段[ 12 ]。不妨来看免费师范生对免费教育政策的了解情况，调查数据显示：在6所部属师范大学选取的532名免费师生，“非常了解”的有19.2%，“有些了解”的有65%，“不太了解”的有12.4%，根本不了解的有3.4%[ 13 ]。近15%的人既然对政策不了解，那为何能够顺利进入到免费师范生行列？主要原因就是招录免费师范生的疏于准入和免费教育政策宣传不到位，造成了部分学生“随意报考，轻松录取”。此外，在退出机制未建立的情况下，即便是违约了也无法就业，正如案例中相关组织及人员的非理性态度就是退出机制尚未真正建立的表征。
通过政策解读和问题分析发现：免费师范生准入随意与退出受阻根本原因在于师范生免费教育实践中并未建立真正的退出机制。此外，免费教育政策宣传不到位、政策违约金定额过高、免费师范生家庭经济困难是违约受阻的主要原因。
2.3 委培高校疏于对免费师范生培养的原因
首先，要厘清师范生免费教育政策目标与委培高校免费师范生培养目标的关系。培养优秀教师是免费师范生培养的目标，但这并不是免费教育政策目标的全部内容，而是包括在政策目标之内。也就是说国家将免费教育政策目标委托于高校免费师范生培养目标。委培高校要培养优秀教师离不开名师团队的教育，那么名师团队能够参与培养免费师范生吗？这就需要看学校的条件是否允许。其次，厘清委培高校的办学目标与培养目标的关系。实施师范生免费教育的6所部属师范大学都是“211工程”“985工程”和“双一流”大学，其办学目标基本上都是争创高水平大学或一流大学。当然，要达到这一办学定位需要名师团队的不懈努力，师范生免费教育政策是为满足国内特殊需求而设立的，免费师范生的培养质量对办学目标没有多大影响。因此，学校会通过狠抓科研来提升办学定位，那么免费师范生的培养目标就会在高校轻视免费师范生教育的态度下让位于办学目标，人才培养力度自然就会减弱。培养目标依附于办学目标，这是免费师范生培养力度弱化而使得学生对免费教育政策不满的根本原因。最后，分析免费教育实践中免费师范生对学习生活的满意度。案例中违约者对学校不满，虽说个体代表不了全部，但北京师范大学的一项关于6所部属师范大学免费师范生对学习生活满意度的调查显示：532名被測者在“对免费师范生采取的教学措施感到满意吗”的回答时，4.3%的人表示非常满意，58.1% 的人表示满意，31.8%的人表示不太满意，4.7%的人表示根本不满意;对大学课程设置“不太满意”和“很不满意”的免费师范生合计达到46.6%;对教学措施“不太满意”和“根本不满意”的免费师范生合计达到50%[ 13 ]。免费师范生群体对免费教育工作的满意度是免费教育实践改进的参考指标，从数据中的比例可以看出，学校教学措施不当和课程设置不合理是高校对免费教育实践改进不科学、不及时或不重视的表现。
通过政策解读和问题分析发现：委培高校疏于对免费师范生培养的原因主要在于委培高校考虑到学校的发展和在国内外的影响力而使得办学目标与政策目标间产生了冲突。这种冲突间接的体现在政策目标和办学目标之间。因此，需要对冲突做出相应的调解。
通过对违约案例的分析，厘清了引起违约背后的问题，然后通过解读免费教育政策对问题进行了归因分析，发现问题的原因主要在于政策忽视了免费师范生追求个人发展的利益诉求、免费师范生进退机制尚待切实建立和委培高校办学目标与培养目标冲突等。通过研究发现，政策问题是引起违约的主要方面、教育实践问题是违约产生的次要矛盾。政策与教育之间存在着一种内生反向因果关系，不妨采取以下措施来主要建立免费师范生进退机制，同时给予委培高校、免费师范生和省级教育行政部门相应的建议以便解决教育问题，这样可以调适师范生免费教育政策，平衡免费师范生个人利益诉求和公共意志的关系。 3.1 兼顾公共意志和个体利益，国家顶层设计进退机制
一方面，国家有关教育职能部门要顶层设计进退机制。何谓“机制”？机制就是通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用的过程和方式。机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性。任何体制机制的设计和建立都内在地、必然地包含着决策主体的价值理念和价值取向。但是，委培高校和省级教育行政部门要分清各自角色，负责免费师范生准入和退出的相关组织要厘清自己的职能。以国家利益为重，从制度层面上讲合乎逻辑，但在学生违约退出过程中各种相关组织的行为或严苛的政策则损害了學生的个人权益。另一方面，机制的设计要兼顾公共意志和个体利益。个体的发展是一种实现个人价值与社会价值高度统一的过程，不能放弃个人价值追求来实现社会价值。因此，国家有必要在合理的维度和限度之内，确保免费师范生自我未来发展的利益诉求得以满足。此外，政策要求服务基础教育至少十年的时间确实有些长，免费师范生群体反应也很强烈，毕竟刚毕业的免费师范生个体还有很多的可能性。所以，退出机制的切实建立要在学生和国家利益间找到动态平衡点，这样才能实现国家与免费师范生个体利益最大化。
3.2 协调教育政策利益相关者，厘清各自职能及权责配置
一方面，建立机制的前提是要厘清各自职能和权责配置。免费师范生、委培高校和生源地省级教育行政部门既是师范生免费教育的实践者，也是利益相关者。因此，需要分清各自在免费教育实践中的角色和厘清自己的权利与义务，也需要在确定免费师范生退出机制的操作主体时协调三方并处理好三者间关系。免费师范生群体作为一种权利主体，意味着他们在教育过程中具有选择哪所学校、接受什么样的教育的自由和权利[ 3 ]。如果免费师范生违约，按相关规章制度作出处理决定即可。毕竟免费师范生违约顺利退出，对他们而言还有重新选择工作的机会。当然，免费师范生进退机制的研制应尝试通过举办公开征询的方式采纳委培院校、教育行政部门和免费师范生群体的意见，这样能够保证退出机制的主体确定公正、合法。另一方面，各自职能部门要细化进退机制规章制度。中国教育学会会长顾秉林教授认为，免费师范生制度是教育人才市场自我调节效果不明显的情况下，政府采取的阶段性干预措施。免费师范生违约后，解约办理工作系统的组织或部分之间相互作用的过程及其方式实际就是违约退出机制。因此，需要教育部从政策主导的层面去干预和调控进退机制的建立和健全，细化免费师范生进退机制中咨询、受理、赔偿和解约程序的规章制度，认清各自办事职责和真正履行各自的权利与义务，使得解约程序不再繁琐、解约办理不再受阻。
3.3 预设违约发生的区段，调整机制操作主体、范围和手段
一方面，委培高校在免费教育实践中应预设违约发生的时段。由于能够享受到“两免一补一确保”的免费教育政策，作为特殊群体的免费师范生的接收是契约性质教育且肩负着服务基础教育的使命。委培高校应该对免费师范生的学习生活给予积极关照，解决他们在生活中所遇到的困难。还应该及时了解他们的学习状况，尝试在升入大学二年级时对免费师范生进行心理健康测试和专业素养考核，为那些有违约动机或职业认同水平低下的学生进行心理疏导或思想教育。对于确实要违约的学生，允许他们转专业的前提下，要求他们退还所享用全部费用并交纳违约金;对于在校中途有从教意愿且成绩良好的学生，在对其鉴定合格后将他们转为免费师范生，并补偿未曾享受到的资金。另一方面，调整机制操作主体、范围和手段。作为免费教育实践主体的委培高校和作为免费教育实践对象的免费师范生，体现着教与学的关系，因此，进退机制的操作主体应该由高校来承担。对于准入和退出来说，非免费的学生转入免费师范生的要求不一，有的学校要求成绩绩点要达到多高，而有的学校要求高考分数要达到多少等。这样显得机制操作范围过大、手段过多，也存在各种不科学、不公正。因此，需要对机制运行范围及手段做出具体而统一的规定及要求，以便让有志从教的学生加入免费师范生，让志向不在基础教育的免费师范生离开免费教育实践领域。
3.4 建立机制要依循法规，确保进退机制运行畅通
一方面，免费教育政策内容必须要依据相关法规来调整。免费教育政策实施以来，不乏违约容易、解约受阻和免费师范生与委培高校利益冲突问题。通过分析发现，这其中有委培高校教育方面的原因，也有免费教育政策目标因脱离对个体利益诉求的考虑而显得过大的原因，更有与法律相抵触的内容存在。免费教育政策虽然体现公共意志，但是不可违背法律，应该是依循法律法规。比如《免费教育三方协议》虽然具有合同性质，但毕竟是配套给免费教育政策的，50%违约金就与《合同法司法解释（二）》的有关条款相抵触。所以，调整免费教育政策要符合于法律法规。另一方面，保证进退机制运行畅通。当前需要建立的是一种指向在于优化教师队伍建设和满足学生自主发展需要的进退机制。免费师范生的退出机制可以看作是一个多项制度并存且相互作用的系统工程，其中在设计和实施任何一项制度的时候都应该依据法律法规。教育部门和委培高校要对已有的免费师范生准入和退出的规定做出论证、修订，也要对机制的相关规章制度进行调整和完善，从而使得机制运行不受约束。当然，建立后的进退机制应该是开放的、可变的。
3.5 反思违约约束制度，实施到岗退费制度
其一，反思违约背后的各种制度，构建进退转换制度体系。不仅是学生违约主动退出，而且要定期考核免费师范生的学习和表现，对于教师职业理念塑造不成功、专业素养缺乏的免费师范生应该劝其退出，对于选择师范生免费教育的学生应该科学考核，热爱教师职业且具有可塑性的学生，应该积极接受其加入免费师范生行列，而不是违约退出时百般阻挠。法制周报评论员戴先任认为，高考后进入教育部部属师范大学接受免费学习，毕业后不愿意按入学时所签协议回省任教，“免费师范生违约”应反思制度[ 14 ]。其二，免费教育可以实施到岗退费政策。到岗退费是指免费师范生在入学时选择助学贷款缴纳学费和住宿费，毕业后若真正投入到基础教育行列，国家再把这部分培养费用免除，这样可以在一定程度上减少资源的浪费和流失。以免费师范生违约为例，学生缴纳了违约金，但享用了优质的高等教育资源;省级教育部门浪费了财力，但吸纳了思想纯正的教师进入队伍;委培高校作为培育人才的思想高地，不仅要加强对免费师范生的教育，而且还要做好免费师范生准入和退出的服务工作。不要让学生因违约而失去再次选择专业或工作的机会，毕竟免费教育政策的相关制度对于雇佣免费师范生下基层服务的约束力度太强，教育行政部门在这方面应该辨清免费教育协议三方的各自诉求与利益，尝试采用到岗退费政策来降低违约率。 此外，教育部应该将师范生免费教育实践成果作为评价部属师范大学的指标，这样可以化解委培高校办学目标与培养目标之间的矛盾;委培高校应该实施师范生免费教育改革，通过推进课程改革、加强对免费师范生教师职业理念的教育、做好免费师范生职业生涯规划指导工作等来提升免费师范生的专业素养和职业认同水平。只有各司其职、相互协同，师范生免费教育实践才会取得更为长足的进展。
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Mechanism on access and exit for free
normal students urgently needs to be established
—Policy analysis based on default case
Hou Hui-hong，Zhang Dan，Zou Wei，Ma Zhong-fan
（Education School，Minzu University of China，Beijing 100081，China）
Abstract Since the implement of the free education policy for the normal students， tens of thousands of graduates have been sent to basic education， which supplied the required talent to the construction of teaching staff. However， there are always some events of default of normal students every year in the practice of free education. The paper by analyzing the case of default clarifies the question including the inappropriateness between the goals of the free education policy and the interests of free normal students in the practice of free education， admittance and exit blocked for the free normal students， and the neglecting to the training for the free normal students by the colleges sponsored， and then， in combination with the free education policy for normal students， interpreting that the cause of the problem lies in ignoring the interests of the pursuit of personal development demands of free normal students， that the mechanism of admittance and exit remains to be established， and that there is a conflict between education goal and the training goal of the colleges sponsored， etc. Finally， some countermeasures and suggestions are given to the establishment of the mechanism of admittance and exit as well as the practice of the free normal education in order to adapt the free education policy for normal students and balance personal interests of free normal students and public will.
Keywords free normal students;default case analysis;policy interpretation;mechanism on access and exit
[ 关键词 ] 免费师范生;违约案例分析;政策解读;进退机制
[ 中图分类号 ] G649.21 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1005-4634（2018）03-0031-07
从2007年秋季起，我国在6所部属师范大学试行了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》（ 以下简称 《实施办法》），此项政策实施以来，由于其惠民性而吸引大批学生选择了师范生免费教育，同时有数万名免费师范毕业生已纷纷走向了基础教育教师岗位，为基础教育师资队伍建设提供了人才保障，基础教育高素质教师紧缺的突出问题在一定程度上得到了缓解。但在免费教育实践中，免费师范生违约事件每年都在发生。那么免费师范生违约现象的背后究竟存在哪些问题、问题的归因又是什么呢？因此，有必要结合违约事实案例来厘清免费教育实践中存在的问题，进而通过分析师范生免费教育政策来进行问题归因，以便于调适免费教育政策和促进免费师范生个人利益诉求与公共意志平衡。
1 案例分析：厘清师范生免费教育实践问题
师范生免费教育政策的主体内容积极方面可以概括为“两免一补一确保”。“两免”是学生免缴学费和住宿费，“一补”是为学生提供生活费补助，“一确保”就是省级教育行政部门要确保免费师范生毕业后有岗位、有编制。免费教育政策的确具有普惠性，那么为什么每年会有违约事件发生？违约现象的背后存在哪些隐蔽性问题呢？通过分析以下违约事实案例，就能厘清违约现象背后的问题所在。
1.1 案例：免费师范生违约，诚信何在？
江西省教育厅发布公告称，尽管对未回我省履约的往届毕业生持续公开通报和督促，仍有18名免费师范毕业生未回省办理履约手续。目前，教育厅已将这18人作违约处理，要求各地教育行政部门冻结其人事档案，不签发或改派就业报到证。有人为这些违约学生辩解，觉得他们之所以违约，是因为政策太严苛，毕业后需要从事10年中小学教育把人“套牢”，代价太大，应该建立更人性化的退出机制。有人认为，国家为了“软禁”免费师范生，就采用这种暴力的方式，而如今这种政策如同“霸王条款”还在执行，就是因为大众不了解这个政策的缺陷。也有人认为，免费师范生政策实施还有很大的改善空间，许多政策建议也很有道理，相信随着时间的推移、政策的完善，让这项旨在吸引优秀高中毕业生来提高不发达地区的教育水平、实现教育均衡的政策能够更好地发挥作用。
【案例来源】谭敏.免费师范生违约，诚信何在？[ N ].广州日报，2016-07-22（03）.
分析案例需要选择判决点，从此案例的整体内容可以找出免费教育政策目标是否符合免费师范生的个人利益诉求这一判决点。从以下几个维度来看：首先，了解免费教育政策目标。从案例中可以看出师范生免费教育政策的目标是通过国家的示范性举措：进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业;培养大批优秀的教师;提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者[ 1 ]。当然，要培养优秀教师，不但需要免费师范生热爱教师职业，而且要立志终身从教。其次，辨清学生选择师范生免费教育的初衷和个人利益诉求。案例中18名免费师范生不但没有如期履约，而且肆意地回避省级教育行政部门的责令处理。从这一点可知，这些学生的教师职业理念塑造不及，选择师范生免费教育的初衷也并非是热爱教师职业，至少在毕业时做出违约决定说明免费教育的目标不符合他们个人追求发展的利益诉求。有一项研究结果显示：对1 800名选择免费师范生教育的学生进行调查，其中把“家庭经济困难”作为因素之一的占64%，因信任“政府负责安排工作解决后顾之忧”的占27%。对64%选择家庭经济困难因素的学生进行的递进调查显示，把“家庭经济困难”作为最重要因素的占57%，依然排在第一位。总调查中选择“热爱教师职业”的不足10%[ 2 ]。可见，部分免费师范生之所以选择免费教育是由于政策的普惠性，但选择免费教育的初衷也并不符合政策目标要求。最后，分清公共意志与个人诉求的关系。从案例中公众的言论来看，10年入职服务期的确给有个人发展追求的免费师范生带来了困扰。华中师范大学原党委书记马敏认为，“参照世界其他地区的惯例，应该将免费师范生的服务期限缩短至五年。考虑到学生自身流动的意愿，可放宽免费师范生工作地域的限制”[ 3 ]。公共意志是选择师范生免费教育就要服务于基础教育，而学生的诉求在于个人能够得到发展，但用服务期限约束免费师范生是公共意志完全凌驾于个人诉求之上的表现。
案例分析表明：免费教育政策目标与免费师范生自我发展的利益诉求不适宜是师范生免费教育实践中的首要问题。
1.2 案例：免费教育协议是学生的卖身契
免费师范生陈某，用自己和身边同学的经历呼吁新同学千万莫要报考免费师范生，因为报考就等于拿到了卖身契。他曾扪心自问：“凭什么不让我重新选择自己的人生？”在大学时陈某就在后悔自己当初不满18岁做出的选择，他多次尝试转非师范专业都被拒。陈某从个人权益出發考虑：违约的不诚信记录会影响前途;家庭条件不允许退还培养费且交纳培养费50%的违约金;脱产研究生报考受限就不能追求自己。谈及违约办理的事情，陈某说：“违约咨询到违约失败，与我们打交道最多的就是学校就业指导中心，老师的态度对我们要多差有多差。”中心某主任直接说：“不办理违约，你爱找谁去找谁，我们管不了。”就业指导中心负责的事，违约学生却被拒门外，张某找对门却投错人。毕业之前解约失败，毕业后很多学生赔偿了近8万元。原本毕业两年内改换单位可以去学校重新改派就业报到证，但交了违约金后回培养学校改派都被拒绝，这让很多学生陷入了困境。 【案例来源】中国经济网.免费教育协议是学生的卖身契[ EB/OL ]. （2008-03-16）[ 2017-12-23 ].http：//views.ce.cn/Fun/corpus/ce/jh/200806/30/t20080630_16011991.shtml.
根据事实案例的主要内容，找出其判决点是免费师范生的准入和退出通道是否顺畅。从以下几个维度来看：首先，免费师范生的违约最终能否如愿。从陈某转专业的情况来看，他多次尝试转专业都遭到了委培高校相关部门的非理性拒绝，这表明了师范生免费教育实践中准入和退出通道并不通畅。其次，在免费师范生咨询或解决所遇到的问题时，需要判断负责师范生免费教育的工作组织表现行为是否得当。委培高校负责师范生免费教育工作的招生就业部门，其职责在于答疑或办理学生提出的有关招生或转专业的事宜，但代表相关政策组织的工作人员表现出来的行为是非理性的。因此，违约的免费师范生退出受到了阻碍或想转为免费师范生的非免费学生也都被拒之门外。最后，分析判断针对违约的政策措施是否过于严苛。从缴纳50%的违约金额度来看，《合同法解释（二）》第29条规定：“当事人约定的违约金超过造成损失的30%的，一般可以认定为合同法第114条第2款规定的‘过分高于造成的损失’”[ 4 ]。从违约要交纳培养费50%的违约金、在诚信档案中记录不诚信和脱产接受继续教育也被完全限制可以看出，赔偿额度之高、约束条件之苛刻能够表现出国家对免费师范生的赎买倾向。可以说免费教育政策没有因为其优越性吸引并留住学生，而是用严苛的条件作为一种束缚手段来迫使选择了师范生免费教育的学生接受教育。
案例分析表明：非免费学生转为免费师范生时准入困难与免费师范生违约时退出受阻是师范生免费教育实践中的另一个问题。
1.3 案例：违约免费师范生质问校领导
违约免费师范生张某说：“当初我选择师大，是因为没有理解清楚定向培养的具体含义，但投档已经完成，所以成了一名免费师范生，与我情况差不多的同学有很多。后来我了解到多数省市并没有平行志愿导致很多人提前批就被录取。和其他名校同学相比，我们的录取分数不低，但命运就被束缚了，这也让很多人觉得自己当初的决定是错误的。毕竟报志愿时我还未满18岁，谁会知道四年后自己想做的事情。”谈起奖励政策时，张某说：“大学四年，我们每月有400元后来提高到660元的生活补助，虽然很多人家庭很困难，但都没有得到其它国家奖助学金，给我们的师资配备我们也清楚。毕业典礼上，校长宣读名单并表扬了去西部就业的同学，免费师范生去西部就业，校长只字未提。”大四开始时张某决定违约，想去条件优越的城市工作，然而在读学校却不允许，也不开具所需的证明，加上三方协议限定的本省就业，那么违约成为免费师范生群体追求理想的唯一出路。
【案例源自】北师大蛋蛋网.违约免费师范生质问校领导[ EB/OL ].（2013-08-29）[ 2017-12-23 ].https：//www.oiegg.com/viewthread.php？tid=1624653.
通过这一案例的内容概要，可以选择将委培高校疏于对免费师范生的培养作为判决点。从以下几个维度来看：首先，分析免费师范生对委培高校的满意度和对免费教育政策的认可度。案例中陈某在读期间除了400元提高至660元的生活补助外，没有参评国家励志奖学金的资格或得到其它激励措施的影响。《新京报》也有和案例类似的消息，例如：471名免费师范生新生在北京师范大学入学报到时被告知，入校后不能参评国家励志奖学金[ 5 ]。其次，分析委培高校配给免费师范生的教师资源。根据张某所说，其言外之意就是配给免费师范生的师资也并非是水平较高的教授或副教授。笔者曾经访谈过北京师范大学的一名同学，他们本科期间的授课教师多数是助教或讲师。虽然很多高水平大学（包括部属师范大学）都强调要重视本科生教育质量，但部属师范大学对免费师范生的培养并不十分重视。最后，判断免费师范生是否盲目地填报了志愿。张某没有理解政策的真正含义就已被提前录取而失去了二次选择填报志愿的机会。《师范生免费教育协议书》附则规定：“乙方在签订本协议时如未满18周岁，须由乙方及其监护人共同签订本协议。”[ 6 ]乙方是选择师范生免费教育的高中毕业生，案例中张某没有理解政策含义，考虑到当时年龄不足18岁，缺乏指导或误导误报被录取是可以理解的。此外，案例中也反映出了部属师范大学对免费师范生的漠视和对违约行为彻底否定的态度。
案例分析表明：委培免费师范生的高校疏于对免费师范生的培养是师范生免费教育实践中的又一个问题。
2 政策解读：师范生免费教育实践问题归因
虽然十年的师范生免费教育实践取得了良好成效，但由于免费教育政策实施过程中存在各种纰漏而引发了免费教育政策目标与免费师范生利益诉求不适宜、免费师范生准入困难与退出受阻、委培高校疏于对免费师范生的培养等一系列问题。当然，这些问题主要是政策问题，次要是教育问题。那么引起这些问题的归因何在？通过解读免费教育政策和对问题进行归因分析，发现免费教育政策忽視了免费师范生追求个人发展的利益诉求、免费师范生进退机制亟待切实建立、违约处理措施过于严苛及相关组织行为有失检点。
2.1 教育政策目标与师范生诉求不适宜的原因
根据《实施办法》可知，师范生免费教育政策目标：一是为基础教育培养造就大批优秀教师和教育家;二是鼓励免费师范毕业生长期从教或至少在教育基层服务十年且不得报考脱产研究生。从公共意志角度来看，师范生免费教育政策调节的是高素质教师下不去和基础教育师资紧缺的矛盾。因此，制定师范生免费教育政策的初衷是符合公众利益诉求的。那么免费教育政策是否达到预期的目的和效果呢？教育部统计数据显示：从2007年起，6所部属师范大学在全国招收培养免费师范生，师范生毕业后回生源所在省份任教。截至2016年，累计招生9.4万人，毕业进入教师队伍6.2万人。其中，西部地区招生5.3万人，毕业进入教师队伍3.4万人[ 7 ]。总体来看，基础教育高素质教师紧缺的局势在某种程度上得到了缓解，可以说是阶段性目标有所实现。但是，在快速发展的社会，十年服务期且不得报考脱产研究生的条件限制过于强调了履行义务的统一性。那么政策目标为什么与免费师范生的利益诉求不适宜呢？这就需要了解免费师范生当初选择免费教育的出发点是什么。陕西师范大学课题组的一项调查数据显示：超过50%的师范生入学时选择师范专业，就是奔着免费而来的。当被问到“是否愿意终身从事教育事业”时，回答非常愿意的比例为20.8%，视情况而定的比例为62.3% ，而回答不愿意的比例则达到了16.9% 。这些数据从一个侧面表现出了接受免费师范教育的学生对于政策本身与自我未来发展之间的冲突还是存在一定的顾虑[ 8 ]。可见免费师范生选择免费教育的初衷并非是热爱教育事业，而主要是因为热衷于“免费”或寻求自我未来发展的可能性。 通过政策解读和问题分析发现：教育政策目标与师范生诉求不适宜的原因主要在于免费教育政策目标过多地强调履行义务的统一性，而这恰恰与免费师范生追求自我未来发展的利益诉求相违背。因此，需要对政策作出相应的调试，也需要对违约退出敞开通道。
2.2 免费师范生进退机制亟待切实建立的原因
首先，通过每年违约的人数来判断全国违约情况。教育部发布的数据显示：2012～2016年，6所部属师范大学培养免费师范毕业生5.2万人，履约就业率为96.5%，其中，90.3%到中西部地区中小学任教[ 9 ]。计算后发现，5年时间，违约人数总计1 820人，每年有364人违约。可见，违约的人数的确不少，这就需要建立配套的退出机制。其次，违约是否允许退出。2012 年1月，国务院发布了《关于完善和推进师范生免费教育意见》规定：“非师范专业优秀学生可按规定转为免费师范生;而录取后经考察不适合从教的少数免费师范生，入学一年内可按规定程序调整到非师范专业。”[ 10 ]从政策规定可知，不适合从教者可以退出免费师范生行列。再次，判断免费师范生进退是否顺畅。通过《师范生免费教育协议书》的相关规定看违约处罚力度。一是违约行为将被计入诚信档案并永久保留;二是在违约处理决定公布后1个月内，一次性向省级教育行政部门退还所享受的免费教育费用，并缴纳该费用50%的违约金;超过时限须按每天1‰的比例支付滞纳金[ 6 ]。违约者需要退回4年所享用的“两免一补”费用和缴纳违约金共计8万多元。那么，高额的费用对违约学生的解约退出影响大吗？这就需要考虑师范生的生源情况。《中国青年报》的记者做过一项调查：在2007年9月，6所教育部直属师范大学共招收免费师范生近6万名，其中中西部生源约占90%，农村生源约占60%[ 11 ]。从生源比例看，欠发达的中西部地区或农村地区报考比重大。前文提到过一项对1 800名免费师范生的调查，把“家庭经济困难”作为选择师范生免费教育影响因素之一的占64%。可见，出于自身条件的考虑，难以承担高额退款和违约金是违约者退出困难的根本原因所在。最后，分析委培高校对免费师范生的准入情况。一项教育政策制定出来之后，首先要为政策执行机构和人员所熟知，也要为教育政策的调整对象所知晓、所认同，才能真正进入具体实施阶段[ 12 ]。不妨来看免费师范生对免费教育政策的了解情况，调查数据显示：在6所部属师范大学选取的532名免费师生，“非常了解”的有19.2%，“有些了解”的有65%，“不太了解”的有12.4%，根本不了解的有3.4%[ 13 ]。近15%的人既然对政策不了解，那为何能够顺利进入到免费师范生行列？主要原因就是招录免费师范生的疏于准入和免费教育政策宣传不到位，造成了部分学生“随意报考，轻松录取”。此外，在退出机制未建立的情况下，即便是违约了也无法就业，正如案例中相关组织及人员的非理性态度就是退出机制尚未真正建立的表征。
通过政策解读和问题分析发现：免费师范生准入随意与退出受阻根本原因在于师范生免费教育实践中并未建立真正的退出机制。此外，免费教育政策宣传不到位、政策违约金定额过高、免费师范生家庭经济困难是违约受阻的主要原因。
2.3 委培高校疏于对免费师范生培养的原因
首先，要厘清师范生免费教育政策目标与委培高校免费师范生培养目标的关系。培养优秀教师是免费师范生培养的目标，但这并不是免费教育政策目标的全部内容，而是包括在政策目标之内。也就是说国家将免费教育政策目标委托于高校免费师范生培养目标。委培高校要培养优秀教师离不开名师团队的教育，那么名师团队能够参与培养免费师范生吗？这就需要看学校的条件是否允许。其次，厘清委培高校的办学目标与培养目标的关系。实施师范生免费教育的6所部属师范大学都是“211工程”“985工程”和“双一流”大学，其办学目标基本上都是争创高水平大学或一流大学。当然，要达到这一办学定位需要名师团队的不懈努力，师范生免费教育政策是为满足国内特殊需求而设立的，免费师范生的培养质量对办学目标没有多大影响。因此，学校会通过狠抓科研来提升办学定位，那么免费师范生的培养目标就会在高校轻视免费师范生教育的态度下让位于办学目标，人才培养力度自然就会减弱。培养目标依附于办学目标，这是免费师范生培养力度弱化而使得学生对免费教育政策不满的根本原因。最后，分析免费教育实践中免费师范生对学习生活的满意度。案例中违约者对学校不满，虽说个体代表不了全部，但北京师范大学的一项关于6所部属师范大学免费师范生对学习生活满意度的调查显示：532名被測者在“对免费师范生采取的教学措施感到满意吗”的回答时，4.3%的人表示非常满意，58.1% 的人表示满意，31.8%的人表示不太满意，4.7%的人表示根本不满意;对大学课程设置“不太满意”和“很不满意”的免费师范生合计达到46.6%;对教学措施“不太满意”和“根本不满意”的免费师范生合计达到50%[ 13 ]。免费师范生群体对免费教育工作的满意度是免费教育实践改进的参考指标，从数据中的比例可以看出，学校教学措施不当和课程设置不合理是高校对免费教育实践改进不科学、不及时或不重视的表现。
通过政策解读和问题分析发现：委培高校疏于对免费师范生培养的原因主要在于委培高校考虑到学校的发展和在国内外的影响力而使得办学目标与政策目标间产生了冲突。这种冲突间接的体现在政策目标和办学目标之间。因此，需要对冲突做出相应的调解。
3 政策调适：建立免费师范生进退机制实施建议
通过对违约案例的分析，厘清了引起违约背后的问题，然后通过解读免费教育政策对问题进行了归因分析，发现问题的原因主要在于政策忽视了免费师范生追求个人发展的利益诉求、免费师范生进退机制尚待切实建立和委培高校办学目标与培养目标冲突等。通过研究发现，政策问题是引起违约的主要方面、教育实践问题是违约产生的次要矛盾。政策与教育之间存在着一种内生反向因果关系，不妨采取以下措施来主要建立免费师范生进退机制，同时给予委培高校、免费师范生和省级教育行政部门相应的建议以便解决教育问题，这样可以调适师范生免费教育政策，平衡免费师范生个人利益诉求和公共意志的关系。 3.1 兼顾公共意志和个体利益，国家顶层设计进退机制
一方面，国家有关教育职能部门要顶层设计进退机制。何谓“机制”？机制就是通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用的过程和方式。机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性。任何体制机制的设计和建立都内在地、必然地包含着决策主体的价值理念和价值取向。但是，委培高校和省级教育行政部门要分清各自角色，负责免费师范生准入和退出的相关组织要厘清自己的职能。以国家利益为重，从制度层面上讲合乎逻辑，但在学生违约退出过程中各种相关组织的行为或严苛的政策则损害了學生的个人权益。另一方面，机制的设计要兼顾公共意志和个体利益。个体的发展是一种实现个人价值与社会价值高度统一的过程，不能放弃个人价值追求来实现社会价值。因此，国家有必要在合理的维度和限度之内，确保免费师范生自我未来发展的利益诉求得以满足。此外，政策要求服务基础教育至少十年的时间确实有些长，免费师范生群体反应也很强烈，毕竟刚毕业的免费师范生个体还有很多的可能性。所以，退出机制的切实建立要在学生和国家利益间找到动态平衡点，这样才能实现国家与免费师范生个体利益最大化。
3.2 协调教育政策利益相关者，厘清各自职能及权责配置
一方面，建立机制的前提是要厘清各自职能和权责配置。免费师范生、委培高校和生源地省级教育行政部门既是师范生免费教育的实践者，也是利益相关者。因此，需要分清各自在免费教育实践中的角色和厘清自己的权利与义务，也需要在确定免费师范生退出机制的操作主体时协调三方并处理好三者间关系。免费师范生群体作为一种权利主体，意味着他们在教育过程中具有选择哪所学校、接受什么样的教育的自由和权利[ 3 ]。如果免费师范生违约，按相关规章制度作出处理决定即可。毕竟免费师范生违约顺利退出，对他们而言还有重新选择工作的机会。当然，免费师范生进退机制的研制应尝试通过举办公开征询的方式采纳委培院校、教育行政部门和免费师范生群体的意见，这样能够保证退出机制的主体确定公正、合法。另一方面，各自职能部门要细化进退机制规章制度。中国教育学会会长顾秉林教授认为，免费师范生制度是教育人才市场自我调节效果不明显的情况下，政府采取的阶段性干预措施。免费师范生违约后，解约办理工作系统的组织或部分之间相互作用的过程及其方式实际就是违约退出机制。因此，需要教育部从政策主导的层面去干预和调控进退机制的建立和健全，细化免费师范生进退机制中咨询、受理、赔偿和解约程序的规章制度，认清各自办事职责和真正履行各自的权利与义务，使得解约程序不再繁琐、解约办理不再受阻。
3.3 预设违约发生的区段，调整机制操作主体、范围和手段
一方面，委培高校在免费教育实践中应预设违约发生的时段。由于能够享受到“两免一补一确保”的免费教育政策，作为特殊群体的免费师范生的接收是契约性质教育且肩负着服务基础教育的使命。委培高校应该对免费师范生的学习生活给予积极关照，解决他们在生活中所遇到的困难。还应该及时了解他们的学习状况，尝试在升入大学二年级时对免费师范生进行心理健康测试和专业素养考核，为那些有违约动机或职业认同水平低下的学生进行心理疏导或思想教育。对于确实要违约的学生，允许他们转专业的前提下，要求他们退还所享用全部费用并交纳违约金;对于在校中途有从教意愿且成绩良好的学生，在对其鉴定合格后将他们转为免费师范生，并补偿未曾享受到的资金。另一方面，调整机制操作主体、范围和手段。作为免费教育实践主体的委培高校和作为免费教育实践对象的免费师范生，体现着教与学的关系，因此，进退机制的操作主体应该由高校来承担。对于准入和退出来说，非免费的学生转入免费师范生的要求不一，有的学校要求成绩绩点要达到多高，而有的学校要求高考分数要达到多少等。这样显得机制操作范围过大、手段过多，也存在各种不科学、不公正。因此，需要对机制运行范围及手段做出具体而统一的规定及要求，以便让有志从教的学生加入免费师范生，让志向不在基础教育的免费师范生离开免费教育实践领域。
3.4 建立机制要依循法规，确保进退机制运行畅通
一方面，免费教育政策内容必须要依据相关法规来调整。免费教育政策实施以来，不乏违约容易、解约受阻和免费师范生与委培高校利益冲突问题。通过分析发现，这其中有委培高校教育方面的原因，也有免费教育政策目标因脱离对个体利益诉求的考虑而显得过大的原因，更有与法律相抵触的内容存在。免费教育政策虽然体现公共意志，但是不可违背法律，应该是依循法律法规。比如《免费教育三方协议》虽然具有合同性质，但毕竟是配套给免费教育政策的，50%违约金就与《合同法司法解释（二）》的有关条款相抵触。所以，调整免费教育政策要符合于法律法规。另一方面，保证进退机制运行畅通。当前需要建立的是一种指向在于优化教师队伍建设和满足学生自主发展需要的进退机制。免费师范生的退出机制可以看作是一个多项制度并存且相互作用的系统工程，其中在设计和实施任何一项制度的时候都应该依据法律法规。教育部门和委培高校要对已有的免费师范生准入和退出的规定做出论证、修订，也要对机制的相关规章制度进行调整和完善，从而使得机制运行不受约束。当然，建立后的进退机制应该是开放的、可变的。
3.5 反思违约约束制度，实施到岗退费制度
其一，反思违约背后的各种制度，构建进退转换制度体系。不仅是学生违约主动退出，而且要定期考核免费师范生的学习和表现，对于教师职业理念塑造不成功、专业素养缺乏的免费师范生应该劝其退出，对于选择师范生免费教育的学生应该科学考核，热爱教师职业且具有可塑性的学生，应该积极接受其加入免费师范生行列，而不是违约退出时百般阻挠。法制周报评论员戴先任认为，高考后进入教育部部属师范大学接受免费学习，毕业后不愿意按入学时所签协议回省任教，“免费师范生违约”应反思制度[ 14 ]。其二，免费教育可以实施到岗退费政策。到岗退费是指免费师范生在入学时选择助学贷款缴纳学费和住宿费，毕业后若真正投入到基础教育行列，国家再把这部分培养费用免除，这样可以在一定程度上减少资源的浪费和流失。以免费师范生违约为例，学生缴纳了违约金，但享用了优质的高等教育资源;省级教育部门浪费了财力，但吸纳了思想纯正的教师进入队伍;委培高校作为培育人才的思想高地，不仅要加强对免费师范生的教育，而且还要做好免费师范生准入和退出的服务工作。不要让学生因违约而失去再次选择专业或工作的机会，毕竟免费教育政策的相关制度对于雇佣免费师范生下基层服务的约束力度太强，教育行政部门在这方面应该辨清免费教育协议三方的各自诉求与利益，尝试采用到岗退费政策来降低违约率。 此外，教育部应该将师范生免费教育实践成果作为评价部属师范大学的指标，这样可以化解委培高校办学目标与培养目标之间的矛盾;委培高校应该实施师范生免费教育改革，通过推进课程改革、加强对免费师范生教师职业理念的教育、做好免费师范生职业生涯规划指导工作等来提升免费师范生的专业素养和职业认同水平。只有各司其职、相互协同，师范生免费教育实践才会取得更为长足的进展。
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Mechanism on access and exit for free
normal students urgently needs to be established
—Policy analysis based on default case
Hou Hui-hong，Zhang Dan，Zou Wei，Ma Zhong-fan
（Education School，Minzu University of China，Beijing 100081，China）
Abstract Since the implement of the free education policy for the normal students， tens of thousands of graduates have been sent to basic education， which supplied the required talent to the construction of teaching staff. However， there are always some events of default of normal students every year in the practice of free education. The paper by analyzing the case of default clarifies the question including the inappropriateness between the goals of the free education policy and the interests of free normal students in the practice of free education， admittance and exit blocked for the free normal students， and the neglecting to the training for the free normal students by the colleges sponsored， and then， in combination with the free education policy for normal students， interpreting that the cause of the problem lies in ignoring the interests of the pursuit of personal development demands of free normal students， that the mechanism of admittance and exit remains to be established， and that there is a conflict between education goal and the training goal of the colleges sponsored， etc. Finally， some countermeasures and suggestions are given to the establishment of the mechanism of admittance and exit as well as the practice of the free normal education in order to adapt the free education policy for normal students and balance personal interests of free normal students and public will.
Keywords free normal students;default case analysis;policy interpretation;mechanism on access and exit