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摘要：基于土地的弹性利用、动态评价大城市土地利用规划实施、解决大城市土地利用规划实施过程中出现的新问题，文章提出了土地利用规划实施动态评价的一般原则、构建了大城市土地利用规划实施动态评价模型、基于模型可动态评价大城市土地利用规划实施。
关键词：土地规划；动态评价模型；动态评价；大城市
随着经济的迅速发展以及人口的增长，大城市对建设用地的需求也不断加大。当大城市已有建设用地不能满足经济发展时，极有可能促使大城市向外延扩张。但大城市周边分布的大部分是高产良田，因此大城市规模的扩张将有可能影响耕地保护。为解决耕地保护与城市经济发展的矛盾，2008年国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，对合理配置土地资源，促进耕地保护和土地节约集约利用，形成建设用地集聚效应和耕地规模效应，以及满足城市经济发展对建设用地的需求起到了积极作用。
一、大城市土地利用规划实施过程中出现的新问题
但是大城市在执行建设用地增减挂钩时，产生的新问题可能导致传统的土地利用规划实施评价方法很难准确的评价现实中的大城市土地利用规划实施。例如，在土地利用规划实施期间执行城乡建设用地增减挂钩时，可能会出现规划期内Ti年新增建设用地Qi超过土地利用规划的新增建设用地目标值Q*，而在规划期末Tn年内新增建设用地又会减少到土地利用规划的目标值Q*（见图1）。出现该现象的原因可能是在执行城乡建设用地增减挂钩过程中，建设用地转为农用地一般需要2～3年的建设周期，所以在补充农用地面积时也会有2～3年的滞后期，导致农用地面积没有得到及时补充，而此时建设用地又在不断占用农用地，以致年内新增建设用地突破土地利用规划的新增建设用地目标值Q*。但是Ti年之后，随着建设用地不断转为农用地，农用地面积会不断增加，而建设用地面积会不断减少，使得新增建设用地也将逐渐降低，到规划期末Tn，新增建设用地不超过土地利用规划的目标值Q*。
图1中横坐标为时间；纵坐标为新增建设用地量；Q*为土地利用规划实施期间的新增建设用地，即新增建设用地目标值；Qi为规划期内新增建设用地最大值；Ti为规划期内出现新增建设用地最大值的时间；Tn为规划期。
土地利用规划重在制定，贵在实施。目前，如何对土地利用规划实施进行评价，是十分重要而紧迫的问题[1]。现实中，土地利用规划实施评价主要是将规划期末实际发生数据与土地利用规划的目标值进行对比评价。而土地利用规划实施过程中出现的上述现象，属于过程突破，结局符合。如果采用传统方法评价该现象，就会出现两难：从结局来看，规划期末新增建设用地没有超过规划目标值Q*，土地利用规划实施应该是合理的；但从过程来看，年的新增建设用地Qi明显超过规划的目标值Q*，土地利用规划实施又是不合理的。评价结果的自相矛盾，说明传统评价方法很难准确评价土地利用规划实施过程中出现的这种现象。鉴于此，本文将探讨合理、准确的评价方法和原则来评价大城市土地利用规划实施。
二、土地利用规划实施动态评价的原则
土地利用规划实施评价是根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。目的是全面掌握规划实施情况，判断规划质量的优劣，确定调整规划的时机，维护规划的严肃性和权威性，不断提高规划工作的水平。因此，在进行土地利用规划实施动态评价时，应遵循以下原则。
（一）客观性与科学性原则
土地利规划实施动态评价是一项涉及各个方面的综合性工作，应建立科学实用、客观公正的评价方法与技术手段；评价过程中应保证数据来源的准确性和处理方法的科学性，数据的取得应以客观存在的事实为基础，数据的测定、处理必须标准规范；评价指标体系应遵守客观规律，科学反映现实情况；只有这样，评价结果才能够真实反映土地利用规划实施过程中存在的问题，才能经得起理论推敲和事实的验证。
（二）独立性与系统性原则
土地利用规划实施动态评价过程中，独立性与系统性并非矛盾体，而是相互关联，相互促进。独立性原则指土地利用规划实施的评价指标往往存在信息的重叠，因此在选择评价指标时，应尽可能选择具有独立性的指标，从而增加土地利用规划实施评价的准确性和科学性。但土地利用规划实施评价是一项系统性的工作，评价过程中应尽量考虑全面，综合各个指标及其相互之间的影响，把各独立性指标看成一个整体，系统性评价土地利用规划实施，准确确定评价结果。
（三）可操作性与可量化性原则
土地利用规划实施动态评价过程中，评价指标应具有科学理论依据，定义应清晰、明确，评价指标的数据应可获得、可量化、可比较。评价方法应实事求是、可操作，尽量减少人为因素干扰，避免采用定性评价方法，使得评价结果准确、客观。
（四）CBA原则
所谓CBA原则是指在进行土地利用规划实施效果评价时，在方法选择上应当坚持收益大于成本的原则。土地利用规划实施评价本身需要耗费相当的人力、物力、财力。因此，土地利用规划实施评价应遵循CBA原则，根据实际情况，确定具体评价指标，对于一些调查成本大，但对评价结果影响小的指标，可以根据实际暂缓评价。
三、土地利用规划实施动态评价模型
为客观评价土地利用规划实施和解决现实中出现的问题，本文提出动态评价方法评价土地利用规划实施。土地利用规划是一项复杂性、综合性强的决策，其实施有一个较长的时间过程。由于人们预见未来事物发展的能力有限，时间越长，对未来土地利用的判断可能就越不准确，随着时间推移，土地利用规划最初的决策背景、目标，都可能与未来发生偏离。因此，构建土地利用规划实施动态评价模型应考虑土地的弹性利用，评价结果才可能客观、准确。 土地利用规划实施过程中，当Q≤Q*时，说明规划期内新增建设用地均不超过Q*，土地利用规划实施合理；当Q>Q*时，又分为两种情况，一是新增建设用地在土地利用规划期末还未回到Q*，则明显不符合土地利用规划，二是新增建设用地在土地利用规划期末回到Q*，此时土地利用规划实施是否合理？这是本文讨论的重点，也是动态评价方法所要解决的问题。
本文认为，新增建设用地只要在土地利用规划期末回到Q*，并且在规划期间，新增建设用地不会无限增大，而是会低于某个值，在该范围之内，如果新增建设用地不会影响农业经济及粮食产业安全，就认为该现象没有违反土地利用规划。从分析可知，动态评价土地利用规划实施的关键在于求取规划期内所能承受的新增建设用地最大值。
众所周知，农用地转为建设用地可在短时间内完成，但建设用地转为农用地却需要2～3年的建设周期，因此，在补充耕地面积时也就有2～3年的滞后期。由于减少的耕地面积没有得到及时补充，将可能导致新增建设用地Q急剧增大，以至于突破土地利用规划的目标值。因为本文构建的动态评价模型是为求取在不影响经济、环境等条件下所能承受的新增建设用地最大值，基于此，假设建设用地转为农用地均需要3年时间，在这期间，建设用地性质不发生改变。因此，假设条件下年新增建设用地Q′为：
Q′=qt+qt-1+qt-2+Mt+Nt-Lt（1）
式（1）中qt为第T年建设用地须转为农用地但假设其不转变的数量（注：并不累计第T年以前的建设用地数量），当0 根据最新土地分类，其他土地指空闲地、田坎、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地，其他土地在转为建设用地或建设用地转为其他土地时，一是土地数量相对较少；二是土地性质改变的周期也较短，因此不考虑其滞后性。
通过式（1）可知，新增建设用地Q′会随着T的变化而变化。在假设条件下，大城市在规划期内所能承受的最大新增建设用地设为maxQ′，因此，土地利用规划实施动态评价模型：
a=（maxQ′-Q*）/Q*（2）
式（2）中a为假设条件下的最大值，指新增建设用地在规划期内所能突破规划目标值的最大幅度。通过a，可判断土地利用规划实施是否合理。在规划期内，只要新增建设用地在规划期末回到目标值，并且小于，意味着新增建设用地没有超过其所能承受的最大值，可判断土地利用规划实施是合理的；反之，当大于a，说明新增建设用地超过其所能承受的最大值，可判断土地利用规划实施是不合理的。动态评价的优点在于充分考虑了土地的弹性利用，很好的解决了目前土地利用规划实施过程中出现的新问题。
四、结论
静态评价法虽简单易行，但在面对土地利用规划实施过程中出现的新问题时却束手无策。动态评价通过考虑土地的弹性利用，测算新增建设用地所能超过规划期内目标值的最大幅度a，通过对a比较来判断土地利用规划实施是否合理。动态评价不但很好的解决了目前出现的新问题，而且还具有预警性作用，在规划实施过程中，一旦出现大于a，有关部门应及时调整土地利用结构，减少占用农用地，增加整理复垦建设用地的面积，防止因新增建设用地过多而影响农村经济及我国粮食产业安全。
参考文献：
[1]赵小敏，郭熙.土地利用总体规划实施评价[J].中国土地科学，2003（05）.
[2]郑新奇，李宁，孙凯.土地利用总体规划实施评价类型及方法[J].中国土地科学，2006（01）.
[3]夏春云，严金明.土地利用规划实施评价的指标体系构建[J].中国土地科学，2006（02）.
（作者单位：中共江西省委党校公共管理学教研部）
关键词：土地规划；动态评价模型；动态评价；大城市
随着经济的迅速发展以及人口的增长，大城市对建设用地的需求也不断加大。当大城市已有建设用地不能满足经济发展时，极有可能促使大城市向外延扩张。但大城市周边分布的大部分是高产良田，因此大城市规模的扩张将有可能影响耕地保护。为解决耕地保护与城市经济发展的矛盾，2008年国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，对合理配置土地资源，促进耕地保护和土地节约集约利用，形成建设用地集聚效应和耕地规模效应，以及满足城市经济发展对建设用地的需求起到了积极作用。
一、大城市土地利用规划实施过程中出现的新问题
但是大城市在执行建设用地增减挂钩时，产生的新问题可能导致传统的土地利用规划实施评价方法很难准确的评价现实中的大城市土地利用规划实施。例如，在土地利用规划实施期间执行城乡建设用地增减挂钩时，可能会出现规划期内Ti年新增建设用地Qi超过土地利用规划的新增建设用地目标值Q*，而在规划期末Tn年内新增建设用地又会减少到土地利用规划的目标值Q*（见图1）。出现该现象的原因可能是在执行城乡建设用地增减挂钩过程中，建设用地转为农用地一般需要2～3年的建设周期，所以在补充农用地面积时也会有2～3年的滞后期，导致农用地面积没有得到及时补充，而此时建设用地又在不断占用农用地，以致年内新增建设用地突破土地利用规划的新增建设用地目标值Q*。但是Ti年之后，随着建设用地不断转为农用地，农用地面积会不断增加，而建设用地面积会不断减少，使得新增建设用地也将逐渐降低，到规划期末Tn，新增建设用地不超过土地利用规划的目标值Q*。
图1中横坐标为时间；纵坐标为新增建设用地量；Q*为土地利用规划实施期间的新增建设用地，即新增建设用地目标值；Qi为规划期内新增建设用地最大值；Ti为规划期内出现新增建设用地最大值的时间；Tn为规划期。
土地利用规划重在制定，贵在实施。目前，如何对土地利用规划实施进行评价，是十分重要而紧迫的问题[1]。现实中，土地利用规划实施评价主要是将规划期末实际发生数据与土地利用规划的目标值进行对比评价。而土地利用规划实施过程中出现的上述现象，属于过程突破，结局符合。如果采用传统方法评价该现象，就会出现两难：从结局来看，规划期末新增建设用地没有超过规划目标值Q*，土地利用规划实施应该是合理的；但从过程来看，年的新增建设用地Qi明显超过规划的目标值Q*，土地利用规划实施又是不合理的。评价结果的自相矛盾，说明传统评价方法很难准确评价土地利用规划实施过程中出现的这种现象。鉴于此，本文将探讨合理、准确的评价方法和原则来评价大城市土地利用规划实施。
二、土地利用规划实施动态评价的原则
土地利用规划实施评价是根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。目的是全面掌握规划实施情况，判断规划质量的优劣，确定调整规划的时机，维护规划的严肃性和权威性，不断提高规划工作的水平。因此，在进行土地利用规划实施动态评价时，应遵循以下原则。
（一）客观性与科学性原则
土地利规划实施动态评价是一项涉及各个方面的综合性工作，应建立科学实用、客观公正的评价方法与技术手段；评价过程中应保证数据来源的准确性和处理方法的科学性，数据的取得应以客观存在的事实为基础，数据的测定、处理必须标准规范；评价指标体系应遵守客观规律，科学反映现实情况；只有这样，评价结果才能够真实反映土地利用规划实施过程中存在的问题，才能经得起理论推敲和事实的验证。
（二）独立性与系统性原则
土地利用规划实施动态评价过程中，独立性与系统性并非矛盾体，而是相互关联，相互促进。独立性原则指土地利用规划实施的评价指标往往存在信息的重叠，因此在选择评价指标时，应尽可能选择具有独立性的指标，从而增加土地利用规划实施评价的准确性和科学性。但土地利用规划实施评价是一项系统性的工作，评价过程中应尽量考虑全面，综合各个指标及其相互之间的影响，把各独立性指标看成一个整体，系统性评价土地利用规划实施，准确确定评价结果。
（三）可操作性与可量化性原则
土地利用规划实施动态评价过程中，评价指标应具有科学理论依据，定义应清晰、明确，评价指标的数据应可获得、可量化、可比较。评价方法应实事求是、可操作，尽量减少人为因素干扰，避免采用定性评价方法，使得评价结果准确、客观。
（四）CBA原则
所谓CBA原则是指在进行土地利用规划实施效果评价时，在方法选择上应当坚持收益大于成本的原则。土地利用规划实施评价本身需要耗费相当的人力、物力、财力。因此，土地利用规划实施评价应遵循CBA原则，根据实际情况，确定具体评价指标，对于一些调查成本大，但对评价结果影响小的指标，可以根据实际暂缓评价。
三、土地利用规划实施动态评价模型
为客观评价土地利用规划实施和解决现实中出现的问题，本文提出动态评价方法评价土地利用规划实施。土地利用规划是一项复杂性、综合性强的决策，其实施有一个较长的时间过程。由于人们预见未来事物发展的能力有限，时间越长，对未来土地利用的判断可能就越不准确，随着时间推移，土地利用规划最初的决策背景、目标，都可能与未来发生偏离。因此，构建土地利用规划实施动态评价模型应考虑土地的弹性利用，评价结果才可能客观、准确。 土地利用规划实施过程中，当Q≤Q*时，说明规划期内新增建设用地均不超过Q*，土地利用规划实施合理；当Q>Q*时，又分为两种情况，一是新增建设用地在土地利用规划期末还未回到Q*，则明显不符合土地利用规划，二是新增建设用地在土地利用规划期末回到Q*，此时土地利用规划实施是否合理？这是本文讨论的重点，也是动态评价方法所要解决的问题。
本文认为，新增建设用地只要在土地利用规划期末回到Q*，并且在规划期间，新增建设用地不会无限增大，而是会低于某个值，在该范围之内，如果新增建设用地不会影响农业经济及粮食产业安全，就认为该现象没有违反土地利用规划。从分析可知，动态评价土地利用规划实施的关键在于求取规划期内所能承受的新增建设用地最大值。
众所周知，农用地转为建设用地可在短时间内完成，但建设用地转为农用地却需要2～3年的建设周期，因此，在补充耕地面积时也就有2～3年的滞后期。由于减少的耕地面积没有得到及时补充，将可能导致新增建设用地Q急剧增大，以至于突破土地利用规划的目标值。因为本文构建的动态评价模型是为求取在不影响经济、环境等条件下所能承受的新增建设用地最大值，基于此，假设建设用地转为农用地均需要3年时间，在这期间，建设用地性质不发生改变。因此，假设条件下年新增建设用地Q′为：
Q′=qt+qt-1+qt-2+Mt+Nt-Lt（1）
式（1）中qt为第T年建设用地须转为农用地但假设其不转变的数量（注：并不累计第T年以前的建设用地数量），当0
通过式（1）可知，新增建设用地Q′会随着T的变化而变化。在假设条件下，大城市在规划期内所能承受的最大新增建设用地设为maxQ′，因此，土地利用规划实施动态评价模型：
a=（maxQ′-Q*）/Q*（2）
式（2）中a为假设条件下的最大值，指新增建设用地在规划期内所能突破规划目标值的最大幅度。通过a，可判断土地利用规划实施是否合理。在规划期内，只要新增建设用地在规划期末回到目标值，并且小于，意味着新增建设用地没有超过其所能承受的最大值，可判断土地利用规划实施是合理的；反之，当大于a，说明新增建设用地超过其所能承受的最大值，可判断土地利用规划实施是不合理的。动态评价的优点在于充分考虑了土地的弹性利用，很好的解决了目前土地利用规划实施过程中出现的新问题。
四、结论
静态评价法虽简单易行，但在面对土地利用规划实施过程中出现的新问题时却束手无策。动态评价通过考虑土地的弹性利用，测算新增建设用地所能超过规划期内目标值的最大幅度a，通过对a比较来判断土地利用规划实施是否合理。动态评价不但很好的解决了目前出现的新问题，而且还具有预警性作用，在规划实施过程中，一旦出现大于a，有关部门应及时调整土地利用结构，减少占用农用地，增加整理复垦建设用地的面积，防止因新增建设用地过多而影响农村经济及我国粮食产业安全。
参考文献：
[1]赵小敏，郭熙.土地利用总体规划实施评价[J].中国土地科学，2003（05）.
[2]郑新奇，李宁，孙凯.土地利用总体规划实施评价类型及方法[J].中国土地科学，2006（01）.
[3]夏春云，严金明.土地利用规划实施评价的指标体系构建[J].中国土地科学，2006（02）.
（作者单位：中共江西省委党校公共管理学教研部）