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摘要：行政处罚是政府部门环境管理的重要手段之一，但在实践中往往存在着处罚幅度不够大、执法主体不明确、处罚执行困难等问题。因此，需要通过采取健全相关法律法规、完善环境行政处罚监督机制、加强联合执法等措施，进一步提高行政处罚在环境管理中所起到的震慑作用，以减少环境违法行为的发生。
关键词：环境保护；行政处罚；问题分析；对策建议
改革开放以来，我国在经济建设和社会发展方面取得了飞跃地进步，但环境问题也日益凸显。2016年，全国338个地级及以上城市中，有84个城市环境空气质量达标，254个城市环境空气质量超标。全国地表水1940个评价、考核、排名断面中，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。①面对如此严峻的环境问题，加大对环境违法行为的行政处罚力度，减少各类环境案件的发生乃是当务之急。但在实际实践中，我们可以发现当前环境行政处罚仍面临处罚力度不够大、处罚执行难等问题。本文通过探讨环境行政处罚中的问题，分析问题存在的原因，从而提出相应的对策和建议。
一、环境行政处罚概述
环境行政处罚是指环境行政执法主体给予违反环境行政法律规范尚未构成犯罪的公民、法人和其他组织的一种行政制裁。②在我国，环境行政处罚是行政机关在管理环境过程中最常用的一种制裁形式，是环境管理有效性的可靠保证，对维护公众环境权益以及弥补环境违法行为造成的损害具有十分重要的意义。
二、环境行政处罚现状
2016年，全国各级环保部门下达行政处罚决定12.4万余份，罚款66.3亿元，比2015年分别增长了28%、56%。全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件22730件，同比增长93%。③由此可以看出，我国环境行政处罚案件数量多，罚款数额总量大、增长势头迅猛。
三、环境行政处罚存在的问题
虽然我国环境行政处罚力度不断增强，对环境违法行为形成了一定的震慑，但在实践中仍然存在着不少问题有待解决。
（一）处罚幅度不够大。虽然我国环境保护相关法律法规不断健全，但从2016年的数据中我们可以估算出，全国环境违法案件平均每宗的处罚金额为5万余元。这数额与企业获得的利润及其环境守法成本对比来说，无疑是少之又少。
（二）执法主体多甚至不明确。环境行政处罚的执法主体是指环境法律法规规定负有环境保护监督管理职责的部门或机构。由于环境因素涉及方面较广，执法主体不仅限于专门管理环境问题的部门，如新《大气污染防治法》中涉及到的执法主体就有14个之多。再者，对于同一环境违法行为，也存在执法主体不止一个、不明确的现象。在新《大气污染防治法》中，“由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门”的字眼出现了7次，显然不利于法律条款的执行。
（三）环境行政处罚执行困难。只有按照法定的程序和要求实施的环境行政处罚才具有法律效力。从调查取证到最后处罚决定的执行，都需要行政相对人配合实施。而在实际执法过程中，一是执法部门常常无法找到实施违法行为的主体，导致无法实施行政处罚。如露天焚烧、非法倾倒工业废水等，违法主体往往完成违法行为后就离开现场。二是行政相对人不配合执行处罚决定，而执法部门无相应强制执行权。如工地未经审批擅自夜间施工，环境执法部门到达现场进行立案调查处理，并责令其立即停止施工，但如施工单位不愿停止，单凭一个环境执法部门之力也无可奈何。
（四）环境行政处罚执法受主观意愿影响。虽然法律法规明确规定了什么样的违法情形应作出什么处罚，且地方也对自由裁量标准做出了规定，但是对于是否立案、违法情形是属于轻微、一般还是严重，则给予了执法部门一定的空间，而这空间往往受一线执法人员或是领导主观意愿影响。
四、环境行政处罚存在问题的原因分析
（一）我国历史传统影响。我国是发展中国家，发展是第一要务。改革开放以来，我国处于经济社会的高速发展阶段，由此逐渐形成了唯发展至上、唯GDP论的“传统”观念，环境保护的意识较弱。其次，我国社会是人情社会，对于朋友、亲戚的请求往往碍于面子难以推托。于是，在实施环境行政处罚过程中，存在着地方保护主义或是“特殊关照”等现象。
（二）环境保护法律法规不完善。相比于发达国家，我国环境保护法律法规建设起步晚、发展慢，环境问题又相对复杂，经常会出现新的问题。许多法律法规往往是问题长期存在后才进行修订，因此许多条款存在不适应性和欠缺可操作性。
（三）政府及部门领导对环境保护认识不足。环境保护问题是综合性问题，须由政府统筹协调开展。而我国部分地方政府领导仍然保有经济发展为重的传统理念，对环境保护工作不够重视，存在为帮扶本地企业发展干预环境行政处罚的现象。在此影响下，环保部门以外的负有环境监管职责的部门往往只专注于其核心业务，单凭环保部门协调开展工作就变得非常困难。
（四）缺乏对环境行政处罚执法的监督机制。我国目前拥有环境行政处罚权的部门大多缺乏完善的监督机制，甚至缺乏独立的监督机构。即便有独立的监督机构，但碍于情面，监督机制也很难落实。
五、对策和建议
（一）健全相关法律法规。针对现状，应对环境保护相关法律法规进行统一梳理，对存在职能交叉、处罚标准不一致的法条进行修订。同时在法律上简化处罚程序，赋予环保执法部门一定的行政强制权力，以确保排污行为能得到及时制止。
（二）完善环境行政处罚监督机制。一是设置专门的监督机构和监督人员，健全监督机制，对环境违法及投诉信访案件的处理过程和结果进行检查，发现不规范或者违反法定程序的，对相关责任人予以处理。二是实行重大环境违法案件全程公开化，从调查取证、立案、案审到最后下达行政处罚决定，全程在网络平台公示，接受全社会的监督。
（三）加强部门联合执法。在目前的法律体系及政府组织架构下，只有加强部门联动，采取联合执法，才能更有效地发挥行政处罚的效力，同时还能增强环保部门以外负有环境监管职责部门的环境管理意识，促成多部门齐抓共管的局面。
（四）加快实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。按照中央部署，加快完成环境监察职能上收，强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，并由市级环保部门统一管理和指挥县区级环境执法力量，进一步减少地方政府对环境行政执法的干预。
（五）提高执法人员素质及执法装备力量。定期系統、多层次、全方位地对执法人员进行培训，提高其业务能力，加强思想廉政教育，同时定期进行考核，考核不及格者不得从事一线执法活动。除此之外，各级政府应加大对一线环境执法部门的财政预算投入，完善环境执法所需设备，进一步提高执法装备力量，实现执法手段的科学化。
注释：
①③载《2016年中国环境状况公报》。
②《环境行政处罚办法》第十条。
参考文献：
[1]周常焱.论行政处罚对环境保护的作用[J].法制与社会，2008，01（下）：25-26.
[2]严厚福.环境行政处罚执行难中的司法因素：基于实证的分析[J].中国地质大学学报，2011，11（6）：25-30.
[3]龚扬帆.论我国环境行政处罚制度的完善[J].绿色科技，2013（12）：199-201.
[4]魏东凯.论环境执法中存在的问题及建议[J].黑龙江科技信息，2017（1）：290.
关键词：环境保护；行政处罚；问题分析；对策建议
改革开放以来，我国在经济建设和社会发展方面取得了飞跃地进步，但环境问题也日益凸显。2016年，全国338个地级及以上城市中，有84个城市环境空气质量达标，254个城市环境空气质量超标。全国地表水1940个评价、考核、排名断面中，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。①面对如此严峻的环境问题，加大对环境违法行为的行政处罚力度，减少各类环境案件的发生乃是当务之急。但在实际实践中，我们可以发现当前环境行政处罚仍面临处罚力度不够大、处罚执行难等问题。本文通过探讨环境行政处罚中的问题，分析问题存在的原因，从而提出相应的对策和建议。
一、环境行政处罚概述
环境行政处罚是指环境行政执法主体给予违反环境行政法律规范尚未构成犯罪的公民、法人和其他组织的一种行政制裁。②在我国，环境行政处罚是行政机关在管理环境过程中最常用的一种制裁形式，是环境管理有效性的可靠保证，对维护公众环境权益以及弥补环境违法行为造成的损害具有十分重要的意义。
二、环境行政处罚现状
2016年，全国各级环保部门下达行政处罚决定12.4万余份，罚款66.3亿元，比2015年分别增长了28%、56%。全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件22730件，同比增长93%。③由此可以看出，我国环境行政处罚案件数量多，罚款数额总量大、增长势头迅猛。
三、环境行政处罚存在的问题
虽然我国环境行政处罚力度不断增强，对环境违法行为形成了一定的震慑，但在实践中仍然存在着不少问题有待解决。
（一）处罚幅度不够大。虽然我国环境保护相关法律法规不断健全，但从2016年的数据中我们可以估算出，全国环境违法案件平均每宗的处罚金额为5万余元。这数额与企业获得的利润及其环境守法成本对比来说，无疑是少之又少。
（二）执法主体多甚至不明确。环境行政处罚的执法主体是指环境法律法规规定负有环境保护监督管理职责的部门或机构。由于环境因素涉及方面较广，执法主体不仅限于专门管理环境问题的部门，如新《大气污染防治法》中涉及到的执法主体就有14个之多。再者，对于同一环境违法行为，也存在执法主体不止一个、不明确的现象。在新《大气污染防治法》中，“由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门”的字眼出现了7次，显然不利于法律条款的执行。
（三）环境行政处罚执行困难。只有按照法定的程序和要求实施的环境行政处罚才具有法律效力。从调查取证到最后处罚决定的执行，都需要行政相对人配合实施。而在实际执法过程中，一是执法部门常常无法找到实施违法行为的主体，导致无法实施行政处罚。如露天焚烧、非法倾倒工业废水等，违法主体往往完成违法行为后就离开现场。二是行政相对人不配合执行处罚决定，而执法部门无相应强制执行权。如工地未经审批擅自夜间施工，环境执法部门到达现场进行立案调查处理，并责令其立即停止施工，但如施工单位不愿停止，单凭一个环境执法部门之力也无可奈何。
（四）环境行政处罚执法受主观意愿影响。虽然法律法规明确规定了什么样的违法情形应作出什么处罚，且地方也对自由裁量标准做出了规定，但是对于是否立案、违法情形是属于轻微、一般还是严重，则给予了执法部门一定的空间，而这空间往往受一线执法人员或是领导主观意愿影响。
四、环境行政处罚存在问题的原因分析
（一）我国历史传统影响。我国是发展中国家，发展是第一要务。改革开放以来，我国处于经济社会的高速发展阶段，由此逐渐形成了唯发展至上、唯GDP论的“传统”观念，环境保护的意识较弱。其次，我国社会是人情社会，对于朋友、亲戚的请求往往碍于面子难以推托。于是，在实施环境行政处罚过程中，存在着地方保护主义或是“特殊关照”等现象。
（二）环境保护法律法规不完善。相比于发达国家，我国环境保护法律法规建设起步晚、发展慢，环境问题又相对复杂，经常会出现新的问题。许多法律法规往往是问题长期存在后才进行修订，因此许多条款存在不适应性和欠缺可操作性。
（三）政府及部门领导对环境保护认识不足。环境保护问题是综合性问题，须由政府统筹协调开展。而我国部分地方政府领导仍然保有经济发展为重的传统理念，对环境保护工作不够重视，存在为帮扶本地企业发展干预环境行政处罚的现象。在此影响下，环保部门以外的负有环境监管职责的部门往往只专注于其核心业务，单凭环保部门协调开展工作就变得非常困难。
（四）缺乏对环境行政处罚执法的监督机制。我国目前拥有环境行政处罚权的部门大多缺乏完善的监督机制，甚至缺乏独立的监督机构。即便有独立的监督机构，但碍于情面，监督机制也很难落实。
五、对策和建议
（一）健全相关法律法规。针对现状，应对环境保护相关法律法规进行统一梳理，对存在职能交叉、处罚标准不一致的法条进行修订。同时在法律上简化处罚程序，赋予环保执法部门一定的行政强制权力，以确保排污行为能得到及时制止。
（二）完善环境行政处罚监督机制。一是设置专门的监督机构和监督人员，健全监督机制，对环境违法及投诉信访案件的处理过程和结果进行检查，发现不规范或者违反法定程序的，对相关责任人予以处理。二是实行重大环境违法案件全程公开化，从调查取证、立案、案审到最后下达行政处罚决定，全程在网络平台公示，接受全社会的监督。
（三）加强部门联合执法。在目前的法律体系及政府组织架构下，只有加强部门联动，采取联合执法，才能更有效地发挥行政处罚的效力，同时还能增强环保部门以外负有环境监管职责部门的环境管理意识，促成多部门齐抓共管的局面。
（四）加快实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。按照中央部署，加快完成环境监察职能上收，强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，并由市级环保部门统一管理和指挥县区级环境执法力量，进一步减少地方政府对环境行政执法的干预。
（五）提高执法人员素质及执法装备力量。定期系統、多层次、全方位地对执法人员进行培训，提高其业务能力，加强思想廉政教育，同时定期进行考核，考核不及格者不得从事一线执法活动。除此之外，各级政府应加大对一线环境执法部门的财政预算投入，完善环境执法所需设备，进一步提高执法装备力量，实现执法手段的科学化。
注释：
①③载《2016年中国环境状况公报》。
②《环境行政处罚办法》第十条。
参考文献：
[1]周常焱.论行政处罚对环境保护的作用[J].法制与社会，2008，01（下）：25-26.
[2]严厚福.环境行政处罚执行难中的司法因素：基于实证的分析[J].中国地质大学学报，2011，11（6）：25-30.
[3]龚扬帆.论我国环境行政处罚制度的完善[J].绿色科技，2013（12）：199-201.
[4]魏东凯.论环境执法中存在的问题及建议[J].黑龙江科技信息，2017（1）：290.