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摘 要 本文由一起浙江省内发生的行政诉讼案件引申开来，就浙江省的退休审批实践进行归纳，探讨当前由退休审批引起的行政纠纷的种类与成因，劳动者维权的救济途径，并提出解决此类纠纷的两点建议。有关退休审批的政策法规如何做到与时俱进；怎样提高行政部门在退休审批中对政策法规的贯彻与理解能力，做到合理合法兼顾公平；如何加大政企的合作与对企业的监督，进一步规范程序，增强个体参与，为劳动者维权提供多样化选择，是当前亟待解决的问题。
关键词 退休审批 救济途径 行政诉讼
作者简介：周聪，浙江省社会保险事业管理中心。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-156-02
案例：原告胡美君（以下简称“原告”），性别：女，出生年月：1962年9月，1995年9月进入慈溪市自来水厂工作，一直从事仓库管理工作。2012年，自来水厂要求原告办理退休手续。而原告曾听说自己从事的是管理岗，拥有选择55周岁退休的权利，故要求55周岁退休。而自来水厂以原告从事的岗位为工人岗位为由拒绝。2012年9月自来水厂给原告办理了退休。之后原告多次找过当地审批其退休的浙江省慈溪市社保局，希望当局能够改正错误但是一直未得到答复。当前，原告以浙江省慈溪市社保局为被告（以下简称“被告”），就其审批原告退休的行政行为，向法院提起行政诉讼。
一、退休审批行政纠纷成因分析及实践归纳
根据我国现行法律法规明确规定，符合如下条件中的任何一种就应当退休：一是男性年满60周岁，女干部年满55周岁，女职工年满50周岁，工龄连续满10年的。二是井下作业、高空作业等繁重体力劳动或者从事不利于身体健康的劳动，男性年满55周岁，女性年满45周岁，工龄连续满10年的。三是男性年满50周岁，女性年满45周岁，工龄连续满10年的，经医院证明且经劳动委员会鉴定确认完全丧失劳动能力的。四是因工致残且经医院证明劳动委员会确认完全丧失劳动能力的。
我国的养老保险实行省级统筹，以浙江省人社厅为例，省属参保企业职工正常退休的审批，委托其下属的社保经办机构进行。在浙江省的退休审批实践中，由退休审批引起的行政纠纷层出不穷，笔者列举了以下四种常见的纠纷，并对浙江省的审批实践进行归纳：
（一）职工年龄认定
近年来由于退休审批中的年龄认定而出现的行政纠纷越来越多。按照国家相关规定，对于职工出生日期的认定应当参照居民身份证且与档案结合，当身份证与档案记载的最早出生日期不一致时，应当以档案为准。当职工身份证记载的出生日期与档案最早记载不一致时，容易产生行政纠纷。比如，由于我国特定而复杂的历史和国情，国有企业职工中存在一批下岗人群，在未办理退休前，他们需要自掏腰包缴纳保险，早一年退休就能早一年分担家里的生活压力，这一批人群普遍存在尽早退休的心愿。再比如，某些经济效益较好，工作相对轻松的企事业单位，在职工资与退休待遇形成比较大的差距，供职于这类单位的职工又普遍存在延迟退休的诉求。
当档案年龄与身份证年龄出现不符，常常是因为特定时间的年龄修改导致的。结合我国国情，档案最早记载出生日期的材料，往往处于计划经济时期，在这个特定的历史时期，档案记录工作具有较强的历史性和真实性，原则上具有较大的可信度。在审批实践中，可以从逻辑性、连续性与权威性上推敲档案最早记载日期的可信度，同时参考身份证的出生日期，审慎使用档案审批中的自由裁量权。同时，档案保管部门也需要加强职工的档案管理，规范管理、规范登记，拒绝胡编乱造与篡改档案，增强档案的权威性、规范性以及严肃性。
（二）女职工干部与工人身份区分
在上述案例中，纠纷点在于认定原告的干部/工人身份。被告辩称原告一直是工人身份，退休前五年并未在管理岗任职；自来水厂作为第三人也称从未聘任原告在管理岗任职，原告在办理退休手续过程中，在要求退休栏进行了签字与确认，选择了50岁退休。同时，原告的起诉时间也已经超过了3个月的起诉期。而原告称自己退休前五年从事仓管以及会计工作，系管理岗位，退休是在被告和第三人无视原告诉求的情形下进行的，原告之所以同意50周岁退休是迫于无奈。
法院结合庭审陈述认为仓管以及会计岗位确系管理岗，原告虽系工人身份，但在退休前五年一直在管理岗位工作。原告签署退休确认通知书时，被告并未告知原告可以选择55周岁退休的规定。法院认为，行政机关做出行政行为但未及时告知的，起诉期限应当延长至2年。法院最终撤销被告做出的原告于2012年退休的决定，同意原告于55周岁退休。
企业女职工的退休年龄界定采用的是岗位与身份相结合。浙江省的操作实践是原干部身份的女职工年满50周岁前一年在工人岗位连续工作，退休年龄由其自行选择，可以按50周岁也可以按55周岁执行，其他情况以55周岁为退休年龄。原工人身份的女职工年满50周岁前五年在干部岗位连续工作，退休年龄由其自行选择，可以按50周岁也可以按55周岁执行，其他情况以50周岁为退休年龄。在退休审批的实践中，特别需要注意这两方面：一是尊重我国的国情与历史，严格以原始档案为依据，区分女职工的干部与工人身份。改革开放以来，干部与工人身份的界定的重要性日渐削弱，但由于目前退休审批依据的法律法规，有大量是在计划经济时代制定的，具有鲜明的时代烙印，所以区分女职工的干部和工人身份，在实践工作中必须引起足够重视，以实现退休审批工作的公平公正，确保政策的统一和延续。二是关注女职工在50周岁退休前五年连续工作的岗位性质，针对有条件的企业实行岗位性质社保备案制度，及时履行告知义务，特别是针对符合选择退休年龄条件的女职工，务必充分告知其权利并尽量以书面形式确认其选择。
（三）合同工与固定工等用工身份的区分
合同工与固定工的在退休审批中区分的必要性源于1986年的7月，国务院出台相关规定后，在这之前的以固定工形式招工的工人叫做固定工，以合同工形式招工的工人又分为长期合同工、临时工。临时工又可以分为长期临时工、短期临时工、轮换工、学徒和学工等。在计划经济时代和改革开放初期，我国城乡二元制的结构也催生了多种用工性质，比如农村集体经济用工、赤脚医生、民办教师、土地征用工等。 涉及到具体的退休审批问题，结合浙江省退休审批工作的实践，特别需要注意两方面的问题：一是尊重各地区、各行业的历史，以法律为准绳的前提下，结合当地实际情况进行自由裁量，确保退休审批实施的连续性与公平公正，尽量做到松紧适度，避免群体性事件。二是总体来说，作为退休审批依据的政策法规大部分带有鲜明的计划经济时代特点，政策红利比较向固定工和城镇职工倾斜。在改革开放年代进行退休审批工作，还应当在合法合理的前提下，关注弱势群体的权益保障，平衡城乡政策红利。
（四）特殊工种提前退休
规定特殊工种可以提前退休，这是国家的惠民政策。从事的工种在国家目录范围中达到法定年限的，比如毒害气体8年及以上的，高温井下9年及以上的，高空繁重10年及以上的，可以享受男性55周岁，女性45周岁退休。
特殊工种的提前退休审批，在浙江省的实践中，暴露了大量问题。某些地区对于提前退休的工种把控不严，审批中自由裁量松紧不一，更有甚者，违反了特殊工种的批复目录，引发了一些工种部门间和行业内的攀比。如何在执法的层面，严格贯彻相关的政策法规，对各地区的审批权限进行有效的限制和监督，完善事前、事中和事后的问责，明晰个人、企业和政府间的责任划分，是今后工作中的重点和难点。
二、劳动者维权的途径选择
劳动者维权时可以自行了解相关的法律法规或者寻求专业人士的帮助，先行与用工单位沟通，有利于节约时间成本，切实得到实惠。
劳动者在与单位协商未果后，也可寻求正规的调整组织进行调解。当前的调解组织可以分为三种：劳动争议仲裁委员会、基层的人民调解组织和乡镇街道中有关劳动争议的职能组织。调解程序相对于复议和诉讼，具有灵活便民的特点，也具有一定的前置性特征，有利于节约成本，便于劳动者维权。
随着劳动者维权意识的增强以及行政复议和诉讼在立法、执法层面上的与时俱进，越来越多的劳动者选择这两种途径进行权利救济。根据浙江省的实践来看，目前还存在两方面的现象：一是行政复议与诉讼的频率、分布往往与地区和行业职工群体有着密切联系。地区与行业间发起行政复议与诉讼的，并不均衡。二是近几年劳动者维权倾向于不选择行政复议而直接提起行政诉讼，一方面与劳动者诉讼意识的增强密不可分，另一方面也值得对这一类复议和诉讼进行比较、分析，由于篇幅有限，本文不作进一步探讨。
三、解决上述退休审批行政纠纷的两点建议
（一）加大个人参与力度，完善退休审批程序
我国养老保险时间跨度长、政策不断变化，这些都影响着退休审批。以浙江的退休审批程序为例，大部分沿用的是1998年的，对报送材料的要求、报送时间的限制以及送达方式、签收程序都没有严格细致的规定，具有一定的程序漏洞，尚待尽快出台相关的实施细则。
由于当前退休审批是由用人单位报送的，职工本人的参与度比较低，很多职工退休由于用人单位的阻碍，无法及时向有关部门反映，导致事后纠纷。笔者认为，可以在退休审批程序中适当引入职工参与，形式可以书面为主，个别进行面谈、电谈。同时企业与政府都应当严格履行告知义务。目前表格中的填报主体只有用人单位，在设置意见时，可以考虑加入单位工会的组织意见，从而切实维护劳动者的权益。
（二）加大政企协作，增强监督指导
在上述纠纷中自来水厂和原告对于仓管以及会计岗位是否是管理岗位有着明显的分歧。自来水厂未对分歧采取合理合法的解决手段，与原告达成一致，隐瞒事实，强行要求原告在合同上签字，严重侵害了原告的权益。
根据现有的政策法规，在界定企业管理与非管理岗位上，尚有较大的真空。针对此类纠纷的裁判依据，往往是根据企业内部的规章制度。一方面，被告可以向企业要求岗位定性文件的备案，在退休审批中做到有据可依；另一方面，企业应当规范岗位的设定和定性。根据劳动法的有关规定，企业若是变更劳动者的岗位必须要双方商量一致，不可单方面作出决定，特别是针对退休前五年女职工的岗位变动，更是需要做好沟通与书面备案工作。
被告应当加强对企业的监督与指导，避免政令不通，信息不畅。在立法层面上，随着时代的变迁和老龄化的加速，干部和职工身份界定趋向式微，是否保留这一特定历史时期下的产物，也是个具有时代意义的问题。
参考文献：
[1]周乐.退休审批程序有待规范——一起女职工退休审批问题引发的思考.中国人力资源社会保障.2013 （6）.
[2]段俊龙.关于企业人员退休审批问题的几点思考建议.经济视野.2014（4）.
[3]周乐.退休审批两年纷争终审判决尘埃落定.中国人力资源社会保障.2011（3）.
[4]王玮.退休人员申请养老保险审批有哪些新规定？.党的生活（黑龙江）.2007（8）.
[5]刘青.企业退休人员人事档案管理工作探析.黑龙江档案.2012（2）.
[6]姜梓田.有毒有害提前退休工种审批工作中的问题与对策.劳动保护.2001 （2）.
关键词 退休审批 救济途径 行政诉讼
作者简介：周聪，浙江省社会保险事业管理中心。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-156-02
案例：原告胡美君（以下简称“原告”），性别：女，出生年月：1962年9月，1995年9月进入慈溪市自来水厂工作，一直从事仓库管理工作。2012年，自来水厂要求原告办理退休手续。而原告曾听说自己从事的是管理岗，拥有选择55周岁退休的权利，故要求55周岁退休。而自来水厂以原告从事的岗位为工人岗位为由拒绝。2012年9月自来水厂给原告办理了退休。之后原告多次找过当地审批其退休的浙江省慈溪市社保局，希望当局能够改正错误但是一直未得到答复。当前，原告以浙江省慈溪市社保局为被告（以下简称“被告”），就其审批原告退休的行政行为，向法院提起行政诉讼。
一、退休审批行政纠纷成因分析及实践归纳
根据我国现行法律法规明确规定，符合如下条件中的任何一种就应当退休：一是男性年满60周岁，女干部年满55周岁，女职工年满50周岁，工龄连续满10年的。二是井下作业、高空作业等繁重体力劳动或者从事不利于身体健康的劳动，男性年满55周岁，女性年满45周岁，工龄连续满10年的。三是男性年满50周岁，女性年满45周岁，工龄连续满10年的，经医院证明且经劳动委员会鉴定确认完全丧失劳动能力的。四是因工致残且经医院证明劳动委员会确认完全丧失劳动能力的。
我国的养老保险实行省级统筹，以浙江省人社厅为例，省属参保企业职工正常退休的审批，委托其下属的社保经办机构进行。在浙江省的退休审批实践中，由退休审批引起的行政纠纷层出不穷，笔者列举了以下四种常见的纠纷，并对浙江省的审批实践进行归纳：
（一）职工年龄认定
近年来由于退休审批中的年龄认定而出现的行政纠纷越来越多。按照国家相关规定，对于职工出生日期的认定应当参照居民身份证且与档案结合，当身份证与档案记载的最早出生日期不一致时，应当以档案为准。当职工身份证记载的出生日期与档案最早记载不一致时，容易产生行政纠纷。比如，由于我国特定而复杂的历史和国情，国有企业职工中存在一批下岗人群，在未办理退休前，他们需要自掏腰包缴纳保险，早一年退休就能早一年分担家里的生活压力，这一批人群普遍存在尽早退休的心愿。再比如，某些经济效益较好，工作相对轻松的企事业单位，在职工资与退休待遇形成比较大的差距，供职于这类单位的职工又普遍存在延迟退休的诉求。
当档案年龄与身份证年龄出现不符，常常是因为特定时间的年龄修改导致的。结合我国国情，档案最早记载出生日期的材料，往往处于计划经济时期，在这个特定的历史时期，档案记录工作具有较强的历史性和真实性，原则上具有较大的可信度。在审批实践中，可以从逻辑性、连续性与权威性上推敲档案最早记载日期的可信度，同时参考身份证的出生日期，审慎使用档案审批中的自由裁量权。同时，档案保管部门也需要加强职工的档案管理，规范管理、规范登记，拒绝胡编乱造与篡改档案，增强档案的权威性、规范性以及严肃性。
（二）女职工干部与工人身份区分
在上述案例中，纠纷点在于认定原告的干部/工人身份。被告辩称原告一直是工人身份，退休前五年并未在管理岗任职；自来水厂作为第三人也称从未聘任原告在管理岗任职，原告在办理退休手续过程中，在要求退休栏进行了签字与确认，选择了50岁退休。同时，原告的起诉时间也已经超过了3个月的起诉期。而原告称自己退休前五年从事仓管以及会计工作，系管理岗位，退休是在被告和第三人无视原告诉求的情形下进行的，原告之所以同意50周岁退休是迫于无奈。
法院结合庭审陈述认为仓管以及会计岗位确系管理岗，原告虽系工人身份，但在退休前五年一直在管理岗位工作。原告签署退休确认通知书时，被告并未告知原告可以选择55周岁退休的规定。法院认为，行政机关做出行政行为但未及时告知的，起诉期限应当延长至2年。法院最终撤销被告做出的原告于2012年退休的决定，同意原告于55周岁退休。
企业女职工的退休年龄界定采用的是岗位与身份相结合。浙江省的操作实践是原干部身份的女职工年满50周岁前一年在工人岗位连续工作，退休年龄由其自行选择，可以按50周岁也可以按55周岁执行，其他情况以55周岁为退休年龄。原工人身份的女职工年满50周岁前五年在干部岗位连续工作，退休年龄由其自行选择，可以按50周岁也可以按55周岁执行，其他情况以50周岁为退休年龄。在退休审批的实践中，特别需要注意这两方面：一是尊重我国的国情与历史，严格以原始档案为依据，区分女职工的干部与工人身份。改革开放以来，干部与工人身份的界定的重要性日渐削弱，但由于目前退休审批依据的法律法规，有大量是在计划经济时代制定的，具有鲜明的时代烙印，所以区分女职工的干部和工人身份，在实践工作中必须引起足够重视，以实现退休审批工作的公平公正，确保政策的统一和延续。二是关注女职工在50周岁退休前五年连续工作的岗位性质，针对有条件的企业实行岗位性质社保备案制度，及时履行告知义务，特别是针对符合选择退休年龄条件的女职工，务必充分告知其权利并尽量以书面形式确认其选择。
（三）合同工与固定工等用工身份的区分
合同工与固定工的在退休审批中区分的必要性源于1986年的7月，国务院出台相关规定后，在这之前的以固定工形式招工的工人叫做固定工，以合同工形式招工的工人又分为长期合同工、临时工。临时工又可以分为长期临时工、短期临时工、轮换工、学徒和学工等。在计划经济时代和改革开放初期，我国城乡二元制的结构也催生了多种用工性质，比如农村集体经济用工、赤脚医生、民办教师、土地征用工等。 涉及到具体的退休审批问题，结合浙江省退休审批工作的实践，特别需要注意两方面的问题：一是尊重各地区、各行业的历史，以法律为准绳的前提下，结合当地实际情况进行自由裁量，确保退休审批实施的连续性与公平公正，尽量做到松紧适度，避免群体性事件。二是总体来说，作为退休审批依据的政策法规大部分带有鲜明的计划经济时代特点，政策红利比较向固定工和城镇职工倾斜。在改革开放年代进行退休审批工作，还应当在合法合理的前提下，关注弱势群体的权益保障，平衡城乡政策红利。
（四）特殊工种提前退休
规定特殊工种可以提前退休，这是国家的惠民政策。从事的工种在国家目录范围中达到法定年限的，比如毒害气体8年及以上的，高温井下9年及以上的，高空繁重10年及以上的，可以享受男性55周岁，女性45周岁退休。
特殊工种的提前退休审批，在浙江省的实践中，暴露了大量问题。某些地区对于提前退休的工种把控不严，审批中自由裁量松紧不一，更有甚者，违反了特殊工种的批复目录，引发了一些工种部门间和行业内的攀比。如何在执法的层面，严格贯彻相关的政策法规，对各地区的审批权限进行有效的限制和监督，完善事前、事中和事后的问责，明晰个人、企业和政府间的责任划分，是今后工作中的重点和难点。
二、劳动者维权的途径选择
劳动者维权时可以自行了解相关的法律法规或者寻求专业人士的帮助，先行与用工单位沟通，有利于节约时间成本，切实得到实惠。
劳动者在与单位协商未果后，也可寻求正规的调整组织进行调解。当前的调解组织可以分为三种：劳动争议仲裁委员会、基层的人民调解组织和乡镇街道中有关劳动争议的职能组织。调解程序相对于复议和诉讼，具有灵活便民的特点，也具有一定的前置性特征，有利于节约成本，便于劳动者维权。
随着劳动者维权意识的增强以及行政复议和诉讼在立法、执法层面上的与时俱进，越来越多的劳动者选择这两种途径进行权利救济。根据浙江省的实践来看，目前还存在两方面的现象：一是行政复议与诉讼的频率、分布往往与地区和行业职工群体有着密切联系。地区与行业间发起行政复议与诉讼的，并不均衡。二是近几年劳动者维权倾向于不选择行政复议而直接提起行政诉讼，一方面与劳动者诉讼意识的增强密不可分，另一方面也值得对这一类复议和诉讼进行比较、分析，由于篇幅有限，本文不作进一步探讨。
三、解决上述退休审批行政纠纷的两点建议
（一）加大个人参与力度，完善退休审批程序
我国养老保险时间跨度长、政策不断变化，这些都影响着退休审批。以浙江的退休审批程序为例，大部分沿用的是1998年的，对报送材料的要求、报送时间的限制以及送达方式、签收程序都没有严格细致的规定，具有一定的程序漏洞，尚待尽快出台相关的实施细则。
由于当前退休审批是由用人单位报送的，职工本人的参与度比较低，很多职工退休由于用人单位的阻碍，无法及时向有关部门反映，导致事后纠纷。笔者认为，可以在退休审批程序中适当引入职工参与，形式可以书面为主，个别进行面谈、电谈。同时企业与政府都应当严格履行告知义务。目前表格中的填报主体只有用人单位，在设置意见时，可以考虑加入单位工会的组织意见，从而切实维护劳动者的权益。
（二）加大政企协作，增强监督指导
在上述纠纷中自来水厂和原告对于仓管以及会计岗位是否是管理岗位有着明显的分歧。自来水厂未对分歧采取合理合法的解决手段，与原告达成一致，隐瞒事实，强行要求原告在合同上签字，严重侵害了原告的权益。
根据现有的政策法规，在界定企业管理与非管理岗位上，尚有较大的真空。针对此类纠纷的裁判依据，往往是根据企业内部的规章制度。一方面，被告可以向企业要求岗位定性文件的备案，在退休审批中做到有据可依；另一方面，企业应当规范岗位的设定和定性。根据劳动法的有关规定，企业若是变更劳动者的岗位必须要双方商量一致，不可单方面作出决定，特别是针对退休前五年女职工的岗位变动，更是需要做好沟通与书面备案工作。
被告应当加强对企业的监督与指导，避免政令不通，信息不畅。在立法层面上，随着时代的变迁和老龄化的加速，干部和职工身份界定趋向式微，是否保留这一特定历史时期下的产物，也是个具有时代意义的问题。
参考文献：
[1]周乐.退休审批程序有待规范——一起女职工退休审批问题引发的思考.中国人力资源社会保障.2013 （6）.
[2]段俊龙.关于企业人员退休审批问题的几点思考建议.经济视野.2014（4）.
[3]周乐.退休审批两年纷争终审判决尘埃落定.中国人力资源社会保障.2011（3）.
[4]王玮.退休人员申请养老保险审批有哪些新规定？.党的生活（黑龙江）.2007（8）.
[5]刘青.企业退休人员人事档案管理工作探析.黑龙江档案.2012（2）.
[6]姜梓田.有毒有害提前退休工种审批工作中的问题与对策.劳动保护.2001 （2）.