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“一统三分”战略是一项复杂的社会系统工程,统筹城乡发展,是“一统三分”的基本取向,分区域规划、分产业布局、分类型指导,是“一统三分”的基本方法。
以统筹城乡发展为方向、分区域规划、分产业布局、分类型指导的“一统三分”发展战略,是市委市政府深入贯彻落实科学发展观,在新的历史起点上进一步优化全市区域发展格局、统筹协调城乡发展、创新发展战略、转变发展方式的重大战略决策。这一战略提出以来,各地各部门围绕贯彻落实做了大量工作,也取得了一定成效。但从目前的情况看,深入贯彻落实“一统三分”战略,还需对这一战略的宏观背景、科学内涵和一些重要环节进行更加深入地理解和把握。
把握宏观背景——“一统三分”是贯彻落实科学发展观的时代要求,也是十堰的战略选择
(一)深入学习实践科学发展观活动要求我们进一步厘清发展思路
党中央决定从2008年9月开始,用一年半左右的时间,在全党开展深入学习实践科学发展观活动。按照中央和省委的安排部署,我市学习实践科学发展观活动已于2009年3月全面启动。贯彻落实科学发展观,必须从各地实际出发,努力探索一条加快发展、协调发展、可持续发展的路子。近年来,我市贯彻落实科学发展观取得了明显成效,但我们的思想观念、工作举措以及成效,与科学发展观的要求相比,还存在一定的差距。因此,按照科学发展观的要求,用联系、发展、变化的眼光重新审视市情,进一步厘清发展的思路,是我们在学习实践科学发展观的过程中首先要解决的问题。
(二)国家主体功能区的划分要求我们进一步转变发展理念
国家 “十一五”规划纲要明确提出,“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”按照国家主体功能区划分,十堰被列入全国22个限制开发区域之一。同时,十堰也是南水北调中线工程核心水源区、“国家级生态示范区”和“鄂西北山区国家级重点生态功能保护区”。如何解决环境、资源的承载能力与经济社会发展的矛盾,既保护生态环境又实现科学发展,需要我们进一步转变发展理念,创新发展方式。
(三)鄂西生态文化旅游圈建设要求我们进一步调整经济结构和转变发展方式
当前,省委省政府正在着力推进鄂西生态文化旅游圈建设,已初步形成《鄂西生态文化旅游圈发展总体规划》,明确了鄂西圈作为“中华民族可以永续利用的洁净水资源与清洁能源供给基地、民族民间文化遗产保护与区域经济社会整体协调发展试验示范区、东亚北纬30度区域生态多样性保护示范区、全国生态旅游发展和旅游扶贫工作的典型示范区”的战略新定位。作为鄂西生态文化旅游圈的核心板块和重要支撑,十堰如何抢抓机遇,乘势而上,依据市情确立发展定位,推进经济结构调整和发展方式转变,促进全市经济社会全面协调可持续发展,需要我们统筹规划和研究。
(四)推进十堰科学发展上水平的战略选择
当前,十堰正处在爬坡上坎的关键阶段,发展不够快、不够好,仍是我们最大的实际。比如,城乡二元结构突出,农村贫富差距拉大,统筹城乡发展的任务十分艰巨;经济发展结构性矛盾突出,对汽车工业的依赖性强;环境制约发展、开放不够的问题仍然十分突出;农业基础比较脆弱,社会事业改革发展滞后,一些关系群众切身利益的问题需要继续下大力气解决,等等。无论是产业发展还是城市定位,无论是“三农”问题还是民生问题,都需要我们重新认识发展差距、发展机遇、发展优势,立足当前,着眼长远,对推进十堰科学发展上水平做出超前思考、科学谋划。
基于以上四个方面的考虑,市委市政府在充分调研的基础上,提出了以统筹城乡发展为方向,分区域规划、分产业布局、分类型指导的战略思想。这个战略是在科学发展观指导下,在新的历史阶段进一步优化全市区域发展格局、统筹协调城乡发展、创新发展战略、转变发展方式的重大决策。
把握根本要求——科学发展是“一统三分”战略的第一要义
发展是解决一切问题的关键。“一统三分”战略不仅仅是要解决加快发展的问题,更是要解决科学发展的问题,其实质是要在城乡一体化进程中推进农村发展、推进县域发展,进而促进全市经济社会全面协调可持续发展。与传统的发展思路相比,是一种全新的发展思路。
第一,发展的切入点不同。“一统三分”是跳出“三农”谋划“三农”的工作思路,其切入点不囿于一业一地,不是就农业论农业、就农村论农村,而是站在区域发展全局的高度,把改变城乡二元结构作为推进农村经济和县域经济发展的切入点,用统筹城乡的思路和办法推进农业农村经济发展。这就要求我们坚持城乡“一盘棋”,统筹推进城乡产业互动、经济互融,统筹推进城乡基础设施建设、城乡社会事业发展,统筹推进城乡市场机制作用发挥,统筹推进城乡资源双向对流、优化配置、互动共促,逐步解决农村经济和县域经济“腿短”这个制约十堰发展的根本问题。
第二,发展的着力点不同。“一统三分”战略把工作着力点由单一的农业农村经济发展,转到了推进新农村建设与新型工业化、城市化和公共服务均等化相互联系、相互促进、整体发展上来。这就要求我们把农村发展与一定区域的城市发展相对接,要求农村发展规划和产业选择要从区域城乡发展规划出发,在区域经济的发展中找优势,在区域产业一体布局中研究农村产业发展方向,要求按照市场规律发展农村产业,实行农业生产的规模化、标准化、分工协作化,要求城乡资源进行流动和整合,共同促进农业和农产品加工业的发展,由此有效地改变农村发展资本短缺、产业无序、比较效益低下的状况。
第三,发展的目标不同。十七届三中全会提出了农村改革发展的新目标,省委省政府目前正在大力推进仙洪新农村建设试验区、脱贫致富奔小康试点县等工作。实施“一统三分”战略,就是要按照中央和省委要求,“跳起来摘桃子”,通过科学规划、整合力量、整合资源、整县推进,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。这就要求我们进一步深化对城乡发展一般规律的认识,把推进新农村建设与加快城市化进程有机统一起来统筹推进;进一步深化对社会化大生产规律的认识,调整和完善区域经济空间布局,坚持走集约集群发展道路;进一步深化对生产关系与生产力发展相互适应相互促进规律的认识,坚定不移地深化改革,强化战略规划和政策制度的激励与约束,实现从局部创新到区域综合集成创新转变,加快构建城乡经济社会发展一体化体制机制,努力在更高层次上推进全市科学发展、协调发展。
把握战略主线——统筹城乡发展、实现城乡一体化是“一统三分”战略的灵魂
城乡一体化是指统一布局城乡经济社会发展,通过城乡之间资源和生产要素的自由流动,加强城乡之间的交流与协作,促进城乡居民的生产方式、生活方式和居住方式融合的过程。
(一)推进城乡一体化对于促进十堰科学发展上水平具有重大意义
1.推进城乡一体化是解决经济二元结构和“三农”问题的根本途径。十堰农业农村先天不足,存在着城乡二元结构矛盾突出、人均耕地量少质差、自然灾害频发、基础设施建设滞后、工业化城镇化进程不快“五大硬伤”。2008年十堰城市居民人均收入为13693元,农民人均纯收入2841元,差别比为4.8∶1,而全国为3.2∶1,全省为2.8∶1。这在湖北独有,在全国少有。2008年城区人均生产总值36825元,6县市只有7175元,发展差为5∶1;城区人均消费15950元,农村人均消费仅3071元,差别比是5.2∶1。农村人口占70%,城镇小乡村大,城乡产业关联度低。因此,十堰要加快发展,必须通过统筹城乡发展,推进城乡一体化,促进人口的内聚外迁、产业的内聚外来和资金的内聚外引,促进经济结构调整,解决城乡二元结构矛盾,破解“三农”难题。
2.推进城乡一体化有利于实施扩大内需方针和实现经济协调发展。推进城乡一体化,可以使城乡之间的资金、人才、土地等生产要素充分流动,城乡产业发展合理布局。这样一方面可以促进农产品加工业和物流业发展,延长农业产业链,提高农业产业化经营水平,增强农业效益;另一方面,由于农村工业和第三产业的发展,一部分农民转移到二、三产业就业,成为城镇居民,减少了农村人口,农村土地资源就可以相对集中,实现适度规模经营,为加快推进农村工业化、城镇化创造条件,从根本上解决农村经济社会发展的问题。同时,农民转为城镇居民,变低收入低消费群体为从事其它行业获得较高收入的消费群体,通过买房、投资、置业,会不断形成新的社会消费需求,从而推动经济运行进入良性循环轨道。
3.推进城乡一体化有利于维护社会稳定。城乡经济社会发展不平衡和城乡居民收入的差距日益拉大,已带来许多社会问题,特别是近年来,由于农村社会保障体系不健全,农民就业不充分,部分失地农民因不满情绪导致上访,带来了社会不稳定的隐患。同时,我市农村还有部分地方群众生产生活条件较差。通过推进城乡一体化,统筹安排城乡社会事业发展,将更多的资金投向农村社会保障、教育、文化、卫生等领域,可以改善农村地区的生产生活条件,使广大农民共享改革发展的成果,促进社会和谐稳定。
4.推进城乡一体化有利于生态建设和环境保护。推进城乡一体化可以使城乡资源和环境的保护得到统筹考虑,避免城乡保护不一致、不同步的问题。同时,通过依托县城和中心镇,推进工业集群发展,有利于县域工业集中区形成,有利于农村地区道路、排水、供电、通信等基础设施的集中建设和使用,节约利用资源,避免“村村点火,户户冒烟”,促进生态环境的保护和资源的有效利用。
(二)十堰已经具备推进城乡一体化的基本条件
十七届三中全会指出,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,“农村经济体制更加健全,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”,成为农村改革发展的基本目标之一。从我市的情况来看,30年的农村改革发展为我市推进城乡一体化奠定了坚实基础。农民人均纯收入由1978年的65元增加到2008年的2841元;农业总产值由1978年的4.6亿元增加到2008年的96亿元。农业基础设施得到很大改善,农民生活水平显著提高。全市100%的乡镇、96%的行政村通公路,户户通电,有线电视覆盖98%的乡镇,农村粮食总体自给。农村三级卫生服务体系基本健全,人口出生率、死亡率和自然增长率大幅下降。农村小学入学率达100%,初中入学率达98.83%。农村社会保障开始起步,基层组织建设不断加强,社会和谐稳定。从总体上看,十堰正处在农村由城乡分离向城乡互动转变,农业由传统农业向现代农业过渡,农民由整体解决温饱向实现小康目标迈进的发展阶段。同时,近年来十堰经济的持续快速发展,城市综合实力的不断提升,使我们基本具备了城市带动农村、工业反哺农业的条件。
(三)推进十堰城乡一体化的主要目标
科学安排城乡产业空间、生态空间、土地空间、城镇空间和人口空间,解决城镇如何建设、产业往哪里发展、人口往哪里去、生态资源如何保护等问题,逐步实现工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向适度规模经营集中的“三个集中”目标。
1.城乡规划布局一体化。以推进“三个集中”为导向,通盘考虑城乡经济社会发展和土地利用等各类规划调整。一是建设布局规划。即覆盖城乡、融城乡为一体的城市建设规划、村镇建设规划、土地利用规划、基础设施布局规划等。二是工作布局规划。主要是城乡一体的生产力布局规划、科教文卫体、社会保障发展规划。
2.城乡产业发展一体化。通过城乡资源要素的合理流动和优化配置,使城乡工农业合理布局、相互补充、互相促进。以工业化理念推进农业产业化,大力发展农产品加工业和农业现代物流业,实现产业与市场对接、工业与农业对接、农户与基地对接、科技与项目对接。
3.城乡基础设施一体化。强化城乡基础设施衔接、互补,加大对农村道路、公交、供水、供电、通讯、污水处理和垃圾处理设施的建设投入,加快城市基础设施向农村延伸,实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享。
4.城乡公共服务一体化。全面提升农村地区教育基础设施水平和教育教学质量,推进教育均衡发展;加快发展农村文化事业,尽快形成完备的农村公共文化服务体系;大力发展农村医疗卫生事业,健全农村三级医疗卫生服务网络;建立新型农技示范推广体系,加速推进农业科技成果转化;加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,建立统一规范的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业制度。
5.城乡社会管理一体化。统筹城乡社会服务和管理,完善农村社会管理体制机制,加强农村社区建设,建立健全调处城乡各类社会矛盾的有效机制,完善社会治安综合治理机制、突发公共事件应急机制,逐步形成城乡社会服务和管理一体化的体制,形成城市工作与农村工作有序对接、良性互动的新格局。
把握基本方法——分区域规划、分产业布局、分类型指导
“一统三分”战略是一项复杂的社会系统工程,统筹城乡发展,是“一统三分”的基本取向,分区域规划、分产业布局、分类型指导,是“一统三分”的基本方法。其实质就是要按照科学发展观的要求,把农村和城市作为一个有机整体,尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合,促进城乡互动、共兴共荣。
(一)分区域规划
分区域规划,就是以区域为平台,按照城乡一体化要求和经济社会可协调发展的原则,根据不同区域的发展现状、资源禀赋和环境承载能力,划分不同的发展区域,实行不同的区域功能定位和产业发展方向。受城乡二元结构和体制机制制约,城市规划与农村规划往往各成体系,并未按市场经济规律的规模、标准、特色等要素要求互为一体,形成农业、农村发展与工业化、城镇化推进上互相隔离,不仅导致农村发展滞后,城乡差距拉大,而且也导致城乡建设无序扩展,阻碍了区域经济的健康发展。城乡一体化和城镇化的发展,必然带来资源、产业、人口居住的空间重组与分布变化。因此,必须切实改变城乡分割的行政管理体制,理顺规划体系,打破城乡规划分离的状况,按照区域功能定位,在制定区域经济社会发展规划中,遵循自然规律、经济规律和社会发展规律,区分功能定位,合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局,做到资源优化配置、节约利用土地等生产要素,使区域发展科学有序。
分区域规划,一是要科学规划产业空间。按照现有的产业要素集聚和比较优势,调整区域产业结构,加快建设优势产业带,做到以资源带产业,以产业带就业,以就业带农村人口转移,以农村人口的转移带城镇建设,形成布局合理、特色鲜明的产业板块。同时,要强化产业政策的导向功能,根据产业空间规划,编制产业流动指南,明确各区域鼓励、限制、淘汰产业,实施分类指导。对高耗能、高污染、高消耗资源的行业生产实行准入考核认定,严把市场准入关,限制不符合主体功能定位的产业扩张。二是要超前考虑生态空间。要按照建设国家级生态示范区的要求,充分考虑资源环境可承载能力,根据区域生态环境敏感性、生态功能重要性及区域社会经济发展方向的差异性等特点,划分生态功能区,明确生态环境保护等级,实施生态安全空间管制,保证可持续发展。三是要合理安排土地空间。坚持集约节约利用土地的原则,严格执行耕地保护制度,坚决防止靠牺牲基本农田换取城镇发展空间。同时,按照依法自愿有偿原则,推进土地承包经营权流转,通过深化农村产权制度改革,用好农村集体建设用地资源,加快土地资源向土地资本转变,推进土地向规模经营集中、农民向集镇集中。四是要科学安排城镇空间。要把县城和中心镇作为统筹城乡发展的重要平台,按照“一统三分”战略要求进行功能定位、规划安排。从城镇区位特点、交通条件、资源禀赋和产业基础出发,科学规划、合理布局、分步实施,集中力量建成一批工业主导型、资源开发型、商贸流通型、旅游观光型等各具特色的小城镇。要在有效利用现有城镇资源的基础上,重点扶持已经形成一定人口和经济规模的城镇优先发展,加强中心镇、口子镇和边贸镇建设,加快产业发展,加强基础设施建设,不断增强其辐射带动作用。五是要合理规划村庄分布。尊重群众意愿,有序推进各具特色的村庄建设,逐步建成基础设施和公共服务设施配套完善、居住与产业发展相适应、人与自然和谐相融、传统文化和地方特色鲜明的农村新型社区。
(二)分产业布局
分产业布局,就是要以转变经济发展方式、调整产业结构为主线,对各地产业发展统筹规划,科学发展增量,调整整合存量,促进产业规模壮大与产业结构升级,以产业集聚带动人口集聚,以产业发展支撑经济社会发展。产业布局是产业存在和发展的空间形式。优化产业结构和布局是区域经济发展的核心,是转变经济发展方式、提高农村经济发展竞争力的重要途径。要突破传统的区域界划,改变过去小而全、杂而散的局面,延伸产业链条,增加产业关联度,建立优势产业带,促进特色农产品和特色经济向优势产业集中,实现区域化布局、专业化分工、产业化经营。
分产业布局,一是要从规划、体制、政策上解决城乡产业分割问题。顺应城乡经济社会发展不断融合的趋势,整体规划和推进城乡产业发展,引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村合理流动。按照一、二、三产业互动、城乡经济相融的原则,促进城乡各产业有机联系、协调发展。以现代技术和装备改造传统农业,以现代农业发展促进二、三产业升级,以现代服务业的发展推动产业融合,促进三次产业在城乡科学布局、联动发展。二是要根据不同区域功能定位确定不同产业发展方向。区域之间要加强产业规划的协调,做到错位发展、优势互补。如根据交通和区位特点,形成路边经济、江边经济、城边经济;根据区域功能特点,形成库区经济、旅游经济、特色农业经济;根据自然条件和资源禀赋特点,形成柑桔经济带、茶叶经济带、生物质能源经济带等各具特色经济板块。三是要加快培育壮大支柱产业。要围绕主导产业、名优精品、本地资源,精心培育带动力强、市场占有率较高、具有地方特色的支柱产业,引导、支持其做大做强,成为区域经济的重要支撑。特别是要大力发展生态工业、生态农业、生态服务业,严格限制资源消耗多、环境污染大、工艺落后、附加值低、技术含量小的产业发展,实现产业发展与生态环保相协调。四是要积极推进产业规模化布局、集约化经营和专业化生产。按照优势产业集聚发展原则,推动优势产业、优势资源、优势企业和要素的集聚,充分发挥主导产业、资源和能源优势,推进产业集聚和产业协作,发挥带动功能,加大整合力度,努力形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局。
(三)分类型指导
“一统三分”战略是统筹区域、城乡发展的重要举措,同时应当看到,各县市区自然条件、资源禀赋和经济社会发展水平差异较大,存在的矛盾和问题各不相同。推进“一统三分”战略必然起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同,不可能有统一模式。同时也必须清醒地看到我市存在的城乡差距是由历史、体制等多种原因形成的,缩小城乡差距有一个过程,不可能一蹴而就,必须坚持科学规划、因地制宜、分类指导,有步骤、有重点地加以推进。最为重要的是,要牢牢把握我市基本市情和当前发展阶段性特征,立足区位特点、资源优势和产业基础,对不同区域和板块的产业发展、空间布局,进行科学规划,明确分区的功能定位,确定产业发展方向,在发展重点、开发强度和管理模式上实行分类指导、分区发展。按照这一要求,从领导层面上讲,要抓规划,做到市、县联手抓规划,市要总揽全局、牵头抓总,切实抓好规划的制定,县、乡要做好整体规划的细化方案;定政策,用切实可行的政策措施推动区域规划,推动产业布局;抓服务抓督办,服务基层抓好“三农”工作,督办基层履职履责抓好“三农”工作。从政策层面上讲,要综合运用财政、税收、信贷、贸易、价格、土地、社会保障等多种政策工具,采用引导、鼓励、管制等方式,引导资源的合理流动配置,从而达到资源在区域之间的科学分布,促进区域经济的稳定均衡发展。从工作层面上讲,要落实县市区为主体、乡镇为基础的工作责任,进一步强化工作责任,明确目标任务;要充分调动人民群众的积极性,尊重人民群众意愿,征求人民群众意见,使我们的工作得到人民群众的广泛支持。
把握关键问题——落实“一统三分”战略要坚持科学规划、精心实施
(一)完善城乡一体的发展规划。从各地实际出发,立足于经济、社会、生态以及城乡空间发展的整体性,进一步加强经济社会发展规划、城乡建设总体规划及土地利用规划的有机衔接,完善市域城镇体系、土地利用规划、县域总体规划、新农村建设规划,以及城乡一体的产业体系、交通体系、公共服务体系等规划,整体推进城市和农村的现代化,构建现代城市和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。
(二)强化产业支撑。强力推进工业集中集约发展,进一步优化工业布局,以市区经济开发区和工业园区为龙头,以县域特色经济开发区为骨干,以中心镇工业集中区为基础,推进工业向园区集中,进一步壮大汽车主导产业,积极发展旅游、水电、医药、绿色资源等新兴骨干产业,打造具有较强竞争力的特色产业集群。完善服务业产业体系,大力发展金融、物流、会展、科技和中介等生产性服务业,促进现代服务业向农村延伸;发挥十堰大山、大水、大人文的优势,突破性发展旅游产业,建设国际知名旅游目的地城市。推进土地向规模经营集中,在稳定粮食综合生产能力的基础上,深入推进农业结构战略性调整,大力发展茶叶、柑桔、食用菌、蔬菜(山野菜)、中药材、魔芋、草食畜牧、烟叶、木瓜、桑蚕、水产养殖等特色产业,推动农业区域化布局、专业化生产、规模化经营,加快构建现代农业产业集群。
(三)加快推进城市化步伐。围绕建设区域性中心城市目标,十堰城区要用统筹城乡的思路和办法,进一步优化城区空间布局,东联、北进、西延,开辟城市发展的新空间,推进市县一体,形成发展互动、市县双赢的新格局。各县市要以县城为中心,优化区域生产力和人口布局,发展一批贸易型、工业型、旅游型等各具特色的小城镇,构筑以县市城区为支撑、以重点镇为依托、一般建制镇为基础的城镇体系。完善城乡基础设施,加快城乡一体的交通、给排水、输变电工程等设施建设,强化城市主体的辐射带动功能。完善支持政策,在充分尊重群众意愿的基础上,引导农村人口向城镇、城市转移。大力发展劳务经济,加快推进农民向非农产业转移。
(四)坚持推进生态立市。按照国家主体功能区划分,根据我市资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我市人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。坚持保护优先、适度开发、点状发展原则,以“绿色”为产业集聚焦点,调整产业布局,优化产业结构,转变产业发展方式,培育发展新兴的生态型特色农业、生态环保节能型工业和以生态文化旅游为重点的服务业,延伸“绿色”产品链,形成“绿色”产业体系,把十堰建设成为国家级生态经济示范区。大力加强城乡生态环境建设,继续做好服务南水北调工作,以创建国家环保模范城为抓手,加快城乡环境综合治理,大力推进退耕还林、生态公益林、天然林保护、小流域治理等重点生态工程建设,构建良好的绿色生态体系。
(五)促进城乡社会事业均衡发展。建立健全覆盖城乡的社会保障体系,逐年提高对城乡居民社会保障的财政投入。积极推进新型农民养老保险;扩大进城务工农民社会保险覆盖面,提高新型农村合作医疗的筹资标准和待遇水平,逐步实现城乡居民医疗保障水平基本一致;城镇职工基本养老保险和基本医疗保险做到应保尽保,努力实现人人享有社会保障。建立健全覆盖城乡的促进就业长效机制,完善职业技能培训制度和健全就业援助制度,扩大失业保险基金使用支出范围,促进实现城乡比较充分就业。强化政府对义务教育和高中阶段教育的保障责任,大力发展职业教育,深入推进城乡教育均衡发展。合理配置城乡卫生资源,完善公共卫生和基本医疗服务体系,建立覆盖城乡的基本卫生保健制度。完善城乡一体的计划生育管理服务体系。完善城乡一体的多元化社会救助体系,逐步缩小城乡居民最低生活保障水平的差距。构建推进城乡文化统筹发展的体制机制,完善覆盖城乡的公共文化服务体系。
(六)推进体制机制创新,实现城乡对接。进一步推进市场化改革,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,促进城乡生产要素自由流动,形成统筹城乡发展的持续动力。推进土地管理制度创新,探索集体建设用地使用权流转办法,推动农村集体土地资本化。进一步深化投融资体制改革,拓宽市场投资领域,促进城市资金、信息和人才等进入农业农村领域。按照“政府主导、农民主体、社会参与”的原则,采取政府引导、社会支持、市场化运作与群众参与相结合的办法,建立多元化的新农村建设长效投入机制。完善覆盖城乡的公共财政体系,进一步调整和优化财政支出结构,扩大公共服务类支出范围,促进更多财政资金投向公共服务领域。健全城乡互动合作机制,完善市域内重大项目投资调节机制,推动市域内、县域内产业梯度转移、项目合作,引导资金、技术、人才、管理等生产要素合理配置,促进产业在城乡科学布局、合理分工、优势互补、联动发展,促进全市经济社会又好又快发展。
(作者系中共十堰市委书记)
以统筹城乡发展为方向、分区域规划、分产业布局、分类型指导的“一统三分”发展战略,是市委市政府深入贯彻落实科学发展观,在新的历史起点上进一步优化全市区域发展格局、统筹协调城乡发展、创新发展战略、转变发展方式的重大战略决策。这一战略提出以来,各地各部门围绕贯彻落实做了大量工作,也取得了一定成效。但从目前的情况看,深入贯彻落实“一统三分”战略,还需对这一战略的宏观背景、科学内涵和一些重要环节进行更加深入地理解和把握。
把握宏观背景——“一统三分”是贯彻落实科学发展观的时代要求,也是十堰的战略选择
(一)深入学习实践科学发展观活动要求我们进一步厘清发展思路
党中央决定从2008年9月开始,用一年半左右的时间,在全党开展深入学习实践科学发展观活动。按照中央和省委的安排部署,我市学习实践科学发展观活动已于2009年3月全面启动。贯彻落实科学发展观,必须从各地实际出发,努力探索一条加快发展、协调发展、可持续发展的路子。近年来,我市贯彻落实科学发展观取得了明显成效,但我们的思想观念、工作举措以及成效,与科学发展观的要求相比,还存在一定的差距。因此,按照科学发展观的要求,用联系、发展、变化的眼光重新审视市情,进一步厘清发展的思路,是我们在学习实践科学发展观的过程中首先要解决的问题。
(二)国家主体功能区的划分要求我们进一步转变发展理念
国家 “十一五”规划纲要明确提出,“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”按照国家主体功能区划分,十堰被列入全国22个限制开发区域之一。同时,十堰也是南水北调中线工程核心水源区、“国家级生态示范区”和“鄂西北山区国家级重点生态功能保护区”。如何解决环境、资源的承载能力与经济社会发展的矛盾,既保护生态环境又实现科学发展,需要我们进一步转变发展理念,创新发展方式。
(三)鄂西生态文化旅游圈建设要求我们进一步调整经济结构和转变发展方式
当前,省委省政府正在着力推进鄂西生态文化旅游圈建设,已初步形成《鄂西生态文化旅游圈发展总体规划》,明确了鄂西圈作为“中华民族可以永续利用的洁净水资源与清洁能源供给基地、民族民间文化遗产保护与区域经济社会整体协调发展试验示范区、东亚北纬30度区域生态多样性保护示范区、全国生态旅游发展和旅游扶贫工作的典型示范区”的战略新定位。作为鄂西生态文化旅游圈的核心板块和重要支撑,十堰如何抢抓机遇,乘势而上,依据市情确立发展定位,推进经济结构调整和发展方式转变,促进全市经济社会全面协调可持续发展,需要我们统筹规划和研究。
(四)推进十堰科学发展上水平的战略选择
当前,十堰正处在爬坡上坎的关键阶段,发展不够快、不够好,仍是我们最大的实际。比如,城乡二元结构突出,农村贫富差距拉大,统筹城乡发展的任务十分艰巨;经济发展结构性矛盾突出,对汽车工业的依赖性强;环境制约发展、开放不够的问题仍然十分突出;农业基础比较脆弱,社会事业改革发展滞后,一些关系群众切身利益的问题需要继续下大力气解决,等等。无论是产业发展还是城市定位,无论是“三农”问题还是民生问题,都需要我们重新认识发展差距、发展机遇、发展优势,立足当前,着眼长远,对推进十堰科学发展上水平做出超前思考、科学谋划。
基于以上四个方面的考虑,市委市政府在充分调研的基础上,提出了以统筹城乡发展为方向,分区域规划、分产业布局、分类型指导的战略思想。这个战略是在科学发展观指导下,在新的历史阶段进一步优化全市区域发展格局、统筹协调城乡发展、创新发展战略、转变发展方式的重大决策。
把握根本要求——科学发展是“一统三分”战略的第一要义
发展是解决一切问题的关键。“一统三分”战略不仅仅是要解决加快发展的问题,更是要解决科学发展的问题,其实质是要在城乡一体化进程中推进农村发展、推进县域发展,进而促进全市经济社会全面协调可持续发展。与传统的发展思路相比,是一种全新的发展思路。
第一,发展的切入点不同。“一统三分”是跳出“三农”谋划“三农”的工作思路,其切入点不囿于一业一地,不是就农业论农业、就农村论农村,而是站在区域发展全局的高度,把改变城乡二元结构作为推进农村经济和县域经济发展的切入点,用统筹城乡的思路和办法推进农业农村经济发展。这就要求我们坚持城乡“一盘棋”,统筹推进城乡产业互动、经济互融,统筹推进城乡基础设施建设、城乡社会事业发展,统筹推进城乡市场机制作用发挥,统筹推进城乡资源双向对流、优化配置、互动共促,逐步解决农村经济和县域经济“腿短”这个制约十堰发展的根本问题。
第二,发展的着力点不同。“一统三分”战略把工作着力点由单一的农业农村经济发展,转到了推进新农村建设与新型工业化、城市化和公共服务均等化相互联系、相互促进、整体发展上来。这就要求我们把农村发展与一定区域的城市发展相对接,要求农村发展规划和产业选择要从区域城乡发展规划出发,在区域经济的发展中找优势,在区域产业一体布局中研究农村产业发展方向,要求按照市场规律发展农村产业,实行农业生产的规模化、标准化、分工协作化,要求城乡资源进行流动和整合,共同促进农业和农产品加工业的发展,由此有效地改变农村发展资本短缺、产业无序、比较效益低下的状况。
第三,发展的目标不同。十七届三中全会提出了农村改革发展的新目标,省委省政府目前正在大力推进仙洪新农村建设试验区、脱贫致富奔小康试点县等工作。实施“一统三分”战略,就是要按照中央和省委要求,“跳起来摘桃子”,通过科学规划、整合力量、整合资源、整县推进,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。这就要求我们进一步深化对城乡发展一般规律的认识,把推进新农村建设与加快城市化进程有机统一起来统筹推进;进一步深化对社会化大生产规律的认识,调整和完善区域经济空间布局,坚持走集约集群发展道路;进一步深化对生产关系与生产力发展相互适应相互促进规律的认识,坚定不移地深化改革,强化战略规划和政策制度的激励与约束,实现从局部创新到区域综合集成创新转变,加快构建城乡经济社会发展一体化体制机制,努力在更高层次上推进全市科学发展、协调发展。
把握战略主线——统筹城乡发展、实现城乡一体化是“一统三分”战略的灵魂
城乡一体化是指统一布局城乡经济社会发展,通过城乡之间资源和生产要素的自由流动,加强城乡之间的交流与协作,促进城乡居民的生产方式、生活方式和居住方式融合的过程。
(一)推进城乡一体化对于促进十堰科学发展上水平具有重大意义
1.推进城乡一体化是解决经济二元结构和“三农”问题的根本途径。十堰农业农村先天不足,存在着城乡二元结构矛盾突出、人均耕地量少质差、自然灾害频发、基础设施建设滞后、工业化城镇化进程不快“五大硬伤”。2008年十堰城市居民人均收入为13693元,农民人均纯收入2841元,差别比为4.8∶1,而全国为3.2∶1,全省为2.8∶1。这在湖北独有,在全国少有。2008年城区人均生产总值36825元,6县市只有7175元,发展差为5∶1;城区人均消费15950元,农村人均消费仅3071元,差别比是5.2∶1。农村人口占70%,城镇小乡村大,城乡产业关联度低。因此,十堰要加快发展,必须通过统筹城乡发展,推进城乡一体化,促进人口的内聚外迁、产业的内聚外来和资金的内聚外引,促进经济结构调整,解决城乡二元结构矛盾,破解“三农”难题。
2.推进城乡一体化有利于实施扩大内需方针和实现经济协调发展。推进城乡一体化,可以使城乡之间的资金、人才、土地等生产要素充分流动,城乡产业发展合理布局。这样一方面可以促进农产品加工业和物流业发展,延长农业产业链,提高农业产业化经营水平,增强农业效益;另一方面,由于农村工业和第三产业的发展,一部分农民转移到二、三产业就业,成为城镇居民,减少了农村人口,农村土地资源就可以相对集中,实现适度规模经营,为加快推进农村工业化、城镇化创造条件,从根本上解决农村经济社会发展的问题。同时,农民转为城镇居民,变低收入低消费群体为从事其它行业获得较高收入的消费群体,通过买房、投资、置业,会不断形成新的社会消费需求,从而推动经济运行进入良性循环轨道。
3.推进城乡一体化有利于维护社会稳定。城乡经济社会发展不平衡和城乡居民收入的差距日益拉大,已带来许多社会问题,特别是近年来,由于农村社会保障体系不健全,农民就业不充分,部分失地农民因不满情绪导致上访,带来了社会不稳定的隐患。同时,我市农村还有部分地方群众生产生活条件较差。通过推进城乡一体化,统筹安排城乡社会事业发展,将更多的资金投向农村社会保障、教育、文化、卫生等领域,可以改善农村地区的生产生活条件,使广大农民共享改革发展的成果,促进社会和谐稳定。
4.推进城乡一体化有利于生态建设和环境保护。推进城乡一体化可以使城乡资源和环境的保护得到统筹考虑,避免城乡保护不一致、不同步的问题。同时,通过依托县城和中心镇,推进工业集群发展,有利于县域工业集中区形成,有利于农村地区道路、排水、供电、通信等基础设施的集中建设和使用,节约利用资源,避免“村村点火,户户冒烟”,促进生态环境的保护和资源的有效利用。
(二)十堰已经具备推进城乡一体化的基本条件
十七届三中全会指出,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,“农村经济体制更加健全,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”,成为农村改革发展的基本目标之一。从我市的情况来看,30年的农村改革发展为我市推进城乡一体化奠定了坚实基础。农民人均纯收入由1978年的65元增加到2008年的2841元;农业总产值由1978年的4.6亿元增加到2008年的96亿元。农业基础设施得到很大改善,农民生活水平显著提高。全市100%的乡镇、96%的行政村通公路,户户通电,有线电视覆盖98%的乡镇,农村粮食总体自给。农村三级卫生服务体系基本健全,人口出生率、死亡率和自然增长率大幅下降。农村小学入学率达100%,初中入学率达98.83%。农村社会保障开始起步,基层组织建设不断加强,社会和谐稳定。从总体上看,十堰正处在农村由城乡分离向城乡互动转变,农业由传统农业向现代农业过渡,农民由整体解决温饱向实现小康目标迈进的发展阶段。同时,近年来十堰经济的持续快速发展,城市综合实力的不断提升,使我们基本具备了城市带动农村、工业反哺农业的条件。
(三)推进十堰城乡一体化的主要目标
科学安排城乡产业空间、生态空间、土地空间、城镇空间和人口空间,解决城镇如何建设、产业往哪里发展、人口往哪里去、生态资源如何保护等问题,逐步实现工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向适度规模经营集中的“三个集中”目标。
1.城乡规划布局一体化。以推进“三个集中”为导向,通盘考虑城乡经济社会发展和土地利用等各类规划调整。一是建设布局规划。即覆盖城乡、融城乡为一体的城市建设规划、村镇建设规划、土地利用规划、基础设施布局规划等。二是工作布局规划。主要是城乡一体的生产力布局规划、科教文卫体、社会保障发展规划。
2.城乡产业发展一体化。通过城乡资源要素的合理流动和优化配置,使城乡工农业合理布局、相互补充、互相促进。以工业化理念推进农业产业化,大力发展农产品加工业和农业现代物流业,实现产业与市场对接、工业与农业对接、农户与基地对接、科技与项目对接。
3.城乡基础设施一体化。强化城乡基础设施衔接、互补,加大对农村道路、公交、供水、供电、通讯、污水处理和垃圾处理设施的建设投入,加快城市基础设施向农村延伸,实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享。
4.城乡公共服务一体化。全面提升农村地区教育基础设施水平和教育教学质量,推进教育均衡发展;加快发展农村文化事业,尽快形成完备的农村公共文化服务体系;大力发展农村医疗卫生事业,健全农村三级医疗卫生服务网络;建立新型农技示范推广体系,加速推进农业科技成果转化;加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,建立统一规范的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业制度。
5.城乡社会管理一体化。统筹城乡社会服务和管理,完善农村社会管理体制机制,加强农村社区建设,建立健全调处城乡各类社会矛盾的有效机制,完善社会治安综合治理机制、突发公共事件应急机制,逐步形成城乡社会服务和管理一体化的体制,形成城市工作与农村工作有序对接、良性互动的新格局。
把握基本方法——分区域规划、分产业布局、分类型指导
“一统三分”战略是一项复杂的社会系统工程,统筹城乡发展,是“一统三分”的基本取向,分区域规划、分产业布局、分类型指导,是“一统三分”的基本方法。其实质就是要按照科学发展观的要求,把农村和城市作为一个有机整体,尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合,促进城乡互动、共兴共荣。
(一)分区域规划
分区域规划,就是以区域为平台,按照城乡一体化要求和经济社会可协调发展的原则,根据不同区域的发展现状、资源禀赋和环境承载能力,划分不同的发展区域,实行不同的区域功能定位和产业发展方向。受城乡二元结构和体制机制制约,城市规划与农村规划往往各成体系,并未按市场经济规律的规模、标准、特色等要素要求互为一体,形成农业、农村发展与工业化、城镇化推进上互相隔离,不仅导致农村发展滞后,城乡差距拉大,而且也导致城乡建设无序扩展,阻碍了区域经济的健康发展。城乡一体化和城镇化的发展,必然带来资源、产业、人口居住的空间重组与分布变化。因此,必须切实改变城乡分割的行政管理体制,理顺规划体系,打破城乡规划分离的状况,按照区域功能定位,在制定区域经济社会发展规划中,遵循自然规律、经济规律和社会发展规律,区分功能定位,合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局,做到资源优化配置、节约利用土地等生产要素,使区域发展科学有序。
分区域规划,一是要科学规划产业空间。按照现有的产业要素集聚和比较优势,调整区域产业结构,加快建设优势产业带,做到以资源带产业,以产业带就业,以就业带农村人口转移,以农村人口的转移带城镇建设,形成布局合理、特色鲜明的产业板块。同时,要强化产业政策的导向功能,根据产业空间规划,编制产业流动指南,明确各区域鼓励、限制、淘汰产业,实施分类指导。对高耗能、高污染、高消耗资源的行业生产实行准入考核认定,严把市场准入关,限制不符合主体功能定位的产业扩张。二是要超前考虑生态空间。要按照建设国家级生态示范区的要求,充分考虑资源环境可承载能力,根据区域生态环境敏感性、生态功能重要性及区域社会经济发展方向的差异性等特点,划分生态功能区,明确生态环境保护等级,实施生态安全空间管制,保证可持续发展。三是要合理安排土地空间。坚持集约节约利用土地的原则,严格执行耕地保护制度,坚决防止靠牺牲基本农田换取城镇发展空间。同时,按照依法自愿有偿原则,推进土地承包经营权流转,通过深化农村产权制度改革,用好农村集体建设用地资源,加快土地资源向土地资本转变,推进土地向规模经营集中、农民向集镇集中。四是要科学安排城镇空间。要把县城和中心镇作为统筹城乡发展的重要平台,按照“一统三分”战略要求进行功能定位、规划安排。从城镇区位特点、交通条件、资源禀赋和产业基础出发,科学规划、合理布局、分步实施,集中力量建成一批工业主导型、资源开发型、商贸流通型、旅游观光型等各具特色的小城镇。要在有效利用现有城镇资源的基础上,重点扶持已经形成一定人口和经济规模的城镇优先发展,加强中心镇、口子镇和边贸镇建设,加快产业发展,加强基础设施建设,不断增强其辐射带动作用。五是要合理规划村庄分布。尊重群众意愿,有序推进各具特色的村庄建设,逐步建成基础设施和公共服务设施配套完善、居住与产业发展相适应、人与自然和谐相融、传统文化和地方特色鲜明的农村新型社区。
(二)分产业布局
分产业布局,就是要以转变经济发展方式、调整产业结构为主线,对各地产业发展统筹规划,科学发展增量,调整整合存量,促进产业规模壮大与产业结构升级,以产业集聚带动人口集聚,以产业发展支撑经济社会发展。产业布局是产业存在和发展的空间形式。优化产业结构和布局是区域经济发展的核心,是转变经济发展方式、提高农村经济发展竞争力的重要途径。要突破传统的区域界划,改变过去小而全、杂而散的局面,延伸产业链条,增加产业关联度,建立优势产业带,促进特色农产品和特色经济向优势产业集中,实现区域化布局、专业化分工、产业化经营。
分产业布局,一是要从规划、体制、政策上解决城乡产业分割问题。顺应城乡经济社会发展不断融合的趋势,整体规划和推进城乡产业发展,引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村合理流动。按照一、二、三产业互动、城乡经济相融的原则,促进城乡各产业有机联系、协调发展。以现代技术和装备改造传统农业,以现代农业发展促进二、三产业升级,以现代服务业的发展推动产业融合,促进三次产业在城乡科学布局、联动发展。二是要根据不同区域功能定位确定不同产业发展方向。区域之间要加强产业规划的协调,做到错位发展、优势互补。如根据交通和区位特点,形成路边经济、江边经济、城边经济;根据区域功能特点,形成库区经济、旅游经济、特色农业经济;根据自然条件和资源禀赋特点,形成柑桔经济带、茶叶经济带、生物质能源经济带等各具特色经济板块。三是要加快培育壮大支柱产业。要围绕主导产业、名优精品、本地资源,精心培育带动力强、市场占有率较高、具有地方特色的支柱产业,引导、支持其做大做强,成为区域经济的重要支撑。特别是要大力发展生态工业、生态农业、生态服务业,严格限制资源消耗多、环境污染大、工艺落后、附加值低、技术含量小的产业发展,实现产业发展与生态环保相协调。四是要积极推进产业规模化布局、集约化经营和专业化生产。按照优势产业集聚发展原则,推动优势产业、优势资源、优势企业和要素的集聚,充分发挥主导产业、资源和能源优势,推进产业集聚和产业协作,发挥带动功能,加大整合力度,努力形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局。
(三)分类型指导
“一统三分”战略是统筹区域、城乡发展的重要举措,同时应当看到,各县市区自然条件、资源禀赋和经济社会发展水平差异较大,存在的矛盾和问题各不相同。推进“一统三分”战略必然起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同,不可能有统一模式。同时也必须清醒地看到我市存在的城乡差距是由历史、体制等多种原因形成的,缩小城乡差距有一个过程,不可能一蹴而就,必须坚持科学规划、因地制宜、分类指导,有步骤、有重点地加以推进。最为重要的是,要牢牢把握我市基本市情和当前发展阶段性特征,立足区位特点、资源优势和产业基础,对不同区域和板块的产业发展、空间布局,进行科学规划,明确分区的功能定位,确定产业发展方向,在发展重点、开发强度和管理模式上实行分类指导、分区发展。按照这一要求,从领导层面上讲,要抓规划,做到市、县联手抓规划,市要总揽全局、牵头抓总,切实抓好规划的制定,县、乡要做好整体规划的细化方案;定政策,用切实可行的政策措施推动区域规划,推动产业布局;抓服务抓督办,服务基层抓好“三农”工作,督办基层履职履责抓好“三农”工作。从政策层面上讲,要综合运用财政、税收、信贷、贸易、价格、土地、社会保障等多种政策工具,采用引导、鼓励、管制等方式,引导资源的合理流动配置,从而达到资源在区域之间的科学分布,促进区域经济的稳定均衡发展。从工作层面上讲,要落实县市区为主体、乡镇为基础的工作责任,进一步强化工作责任,明确目标任务;要充分调动人民群众的积极性,尊重人民群众意愿,征求人民群众意见,使我们的工作得到人民群众的广泛支持。
把握关键问题——落实“一统三分”战略要坚持科学规划、精心实施
(一)完善城乡一体的发展规划。从各地实际出发,立足于经济、社会、生态以及城乡空间发展的整体性,进一步加强经济社会发展规划、城乡建设总体规划及土地利用规划的有机衔接,完善市域城镇体系、土地利用规划、县域总体规划、新农村建设规划,以及城乡一体的产业体系、交通体系、公共服务体系等规划,整体推进城市和农村的现代化,构建现代城市和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。
(二)强化产业支撑。强力推进工业集中集约发展,进一步优化工业布局,以市区经济开发区和工业园区为龙头,以县域特色经济开发区为骨干,以中心镇工业集中区为基础,推进工业向园区集中,进一步壮大汽车主导产业,积极发展旅游、水电、医药、绿色资源等新兴骨干产业,打造具有较强竞争力的特色产业集群。完善服务业产业体系,大力发展金融、物流、会展、科技和中介等生产性服务业,促进现代服务业向农村延伸;发挥十堰大山、大水、大人文的优势,突破性发展旅游产业,建设国际知名旅游目的地城市。推进土地向规模经营集中,在稳定粮食综合生产能力的基础上,深入推进农业结构战略性调整,大力发展茶叶、柑桔、食用菌、蔬菜(山野菜)、中药材、魔芋、草食畜牧、烟叶、木瓜、桑蚕、水产养殖等特色产业,推动农业区域化布局、专业化生产、规模化经营,加快构建现代农业产业集群。
(三)加快推进城市化步伐。围绕建设区域性中心城市目标,十堰城区要用统筹城乡的思路和办法,进一步优化城区空间布局,东联、北进、西延,开辟城市发展的新空间,推进市县一体,形成发展互动、市县双赢的新格局。各县市要以县城为中心,优化区域生产力和人口布局,发展一批贸易型、工业型、旅游型等各具特色的小城镇,构筑以县市城区为支撑、以重点镇为依托、一般建制镇为基础的城镇体系。完善城乡基础设施,加快城乡一体的交通、给排水、输变电工程等设施建设,强化城市主体的辐射带动功能。完善支持政策,在充分尊重群众意愿的基础上,引导农村人口向城镇、城市转移。大力发展劳务经济,加快推进农民向非农产业转移。
(四)坚持推进生态立市。按照国家主体功能区划分,根据我市资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我市人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。坚持保护优先、适度开发、点状发展原则,以“绿色”为产业集聚焦点,调整产业布局,优化产业结构,转变产业发展方式,培育发展新兴的生态型特色农业、生态环保节能型工业和以生态文化旅游为重点的服务业,延伸“绿色”产品链,形成“绿色”产业体系,把十堰建设成为国家级生态经济示范区。大力加强城乡生态环境建设,继续做好服务南水北调工作,以创建国家环保模范城为抓手,加快城乡环境综合治理,大力推进退耕还林、生态公益林、天然林保护、小流域治理等重点生态工程建设,构建良好的绿色生态体系。
(五)促进城乡社会事业均衡发展。建立健全覆盖城乡的社会保障体系,逐年提高对城乡居民社会保障的财政投入。积极推进新型农民养老保险;扩大进城务工农民社会保险覆盖面,提高新型农村合作医疗的筹资标准和待遇水平,逐步实现城乡居民医疗保障水平基本一致;城镇职工基本养老保险和基本医疗保险做到应保尽保,努力实现人人享有社会保障。建立健全覆盖城乡的促进就业长效机制,完善职业技能培训制度和健全就业援助制度,扩大失业保险基金使用支出范围,促进实现城乡比较充分就业。强化政府对义务教育和高中阶段教育的保障责任,大力发展职业教育,深入推进城乡教育均衡发展。合理配置城乡卫生资源,完善公共卫生和基本医疗服务体系,建立覆盖城乡的基本卫生保健制度。完善城乡一体的计划生育管理服务体系。完善城乡一体的多元化社会救助体系,逐步缩小城乡居民最低生活保障水平的差距。构建推进城乡文化统筹发展的体制机制,完善覆盖城乡的公共文化服务体系。
(六)推进体制机制创新,实现城乡对接。进一步推进市场化改革,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,促进城乡生产要素自由流动,形成统筹城乡发展的持续动力。推进土地管理制度创新,探索集体建设用地使用权流转办法,推动农村集体土地资本化。进一步深化投融资体制改革,拓宽市场投资领域,促进城市资金、信息和人才等进入农业农村领域。按照“政府主导、农民主体、社会参与”的原则,采取政府引导、社会支持、市场化运作与群众参与相结合的办法,建立多元化的新农村建设长效投入机制。完善覆盖城乡的公共财政体系,进一步调整和优化财政支出结构,扩大公共服务类支出范围,促进更多财政资金投向公共服务领域。健全城乡互动合作机制,完善市域内重大项目投资调节机制,推动市域内、县域内产业梯度转移、项目合作,引导资金、技术、人才、管理等生产要素合理配置,促进产业在城乡科学布局、合理分工、优势互补、联动发展,促进全市经济社会又好又快发展。
(作者系中共十堰市委书记)