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问题的提出
从宏观层面来看，党的十八届三中全会指出要“开展形式多样的基层协商民主，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，这为基层社区治理的开展定了基调。2015年中共中央发布的十三五规划则明确提出了要“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。2015年7月22日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，要求“开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化”，紧接着，民政部、中央组织部于2015年7月24日下发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》，着重强调社区服务能力的提升，发挥社会力量的作用。可以说，党和政府已经意识到，基层社区治理的关键性因素有二：一是有参与精神的社区公民，二是公民具备处理社区事务的参与能力，这是实现共治、共享、共建的社区治理的基础性环节，是重构国家与社会关系，实现政府-市场-社会关系良性化的先决条件。
从微观层面来看，一方面，学界近年来对基层协商民主理论进行了广泛讨论和深入的关注，主要有财政学和政治学两种视角，学界研究的焦点逐渐从理论向实践转型，特别是聚焦于协商民主制度如何在基层有效实施、落地生根，但是对基层协商民主的前端——议事协商机制仍然缺乏应有的关注。另一方面，随着我国城镇化进程的加快，政府权力不断下沉到基层社区，许多地方开展了基层协商民主的实践，特别是近十年来，涌现出了四种典型的实践形式：一是以民主恳谈会为主要形式的温岭模式；二是多元主体开展的民主议事会模式，如 “党群议事会” “政协社区议事会”等；三是社区居民论坛模式，如广州羊城论坛、北京八通社区论坛等；四是“互联网+”公共论坛，如“肝胆相照”论坛。这些探索都是中国基层协商民主从理论走向实践的探路者，取得了一定的成效，为基层社区治理提供了新的理念和技术，但是这些实践采用的仍然是政府主导下的基层治理模式，许多地方的社区协商陷于形式主义的窠臼，即使有些地方开展了积极有益的探索，但是基层议事协商机制的不健全和居民社区事务参与能力之间不平衡的矛盾仍然突出。
协商民主的实质是以理性为基础、以真理为目标。在现有的政治框架下，协商民主作为一种嵌入性资源参与到城市治理中，具有一定的“正功能”，它为社区完善居民参与机制、丰富居民参与渠道和营造社区共同体提供了契机。但在基层“悬浮型政权”的现实条件下，基层政府与社区居民之间的“弱联系”带来了天然的“弱信任关系”，这是当前基层社区治理面临的一大障碍。因此，在社区未来治理中，“要由居民选择和决定社区的愿景，公民的角色要从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者。”为了提高基层政府与社区居民之间的互信程度，应当建构起一套行之有效的、可持续性的议事协商机制，从而为协商民主在基层社区的实践保驾护航，而非简单地就问题论问题、就民主论民主。总之，不论在党和国家顶层设计的宏观层面，还是基层社区实践需要的微观层面，都迫切需要建构起一套符合中国国情的基层社区议事协商程序与机制，为培育有参与精神的公民、树立协商共治的公民价值观提供理论指导，使社区基层民主成为公民社会养成的“演武厅”和
“试验田”。
二、城市社区基层议事协商机制的建构：上海市金山区石化街道的实践
自2016年3月以来，上海市金山区石化街道围绕构建基层社区议事协商机制这一主题，借鉴和整合已有的开放空间技术、社会议事会、社区行动工作坊、共识会议等协商民主技术和方法，从规则制定、技术应用、流程改善等几方面着手，通过开展社区居民协商工作坊，开始了构建基层社区议事协商机制的探索。社区居民协商工作坊是一种有效开展互动合作的工具，能够帮助社区各利益相关方通过共同讨论，就共同关心的问题达成共识，制定社区行动计划并开展具体行动。社区居民协商工作坊主要包括三个阶段。
（一）前期准备：引入第三方
1.了解居民需求与动员社区。石化街道地处金山西南端，是上海最边远的城市社区，是特大型化工企业——上海石化股份有限公司所在地，社区目前下辖25个居委会，2015年常住人口86703人口，外来常住人口23336人，占常住人口的26.9%，社区人口特点是来沪务工人员多、老年人口多、工薪阶层多，这些不同的利益相关方居住在同一个区域内，社区协商机制的匮乏使他们迫切需要一个发出自己声音的平台。社区治理面临着许多棘手的问题，这是石化街道着力构建社区基层民主协商机制的现实要求。此外，石化街道办事处高度重视社区基层民主协商机制的构建，具有推行社区基层民主协商机制的强烈意愿。石化街道自2016年起，在25个居委会实行“8+3”作息制度，即在原来8小时工作时间的基础上，向晚上延伸3个小时，这为居民参与社区居民协商工作坊提供了条件，有利于增加社区居民的参与度。这样，从基层政府、社区居委会和社区居民三个层面来说，石化街道已经具备开展居民协商工作坊的条件。
2.后勤及准备材料。2016年初，石化街道办事处引入了第三方机构和合作科研单位，三方就如何引入相关议事规则的问题进行了初步的磋商，达成了通过利用开放空间技术、罗伯特议事规則、结构化讨论和共识会议等技术，引入居民协商工作坊议事协商机制以培育社区居民公共精神和提高居民民主协商基本技能的共识。为充分了解社区居民需求，工作人员提前2周通过石化街道办事处向10个社区发放了《社区概况调查问卷》，这既有利于了解社区情况，又能确保社区成员有备而来，同时也给街道领导了解工作坊的运作流程提供了机会。此外，在工作坊举行前1天，工作坊引导员会同街道工作人员布置工作坊现场，如现场采用圆桌会议的形式、给参与者准备纸笔、工作坊挂图、讨论基本规则等，并与参会人员进行确认，提醒他们注意有关事项，向他们传达“工作坊是一种工作方法，而不是目的”的理念，调动社区居民参与的积极性。 （二）中期实施：工作坊阶段
在居民协商工作坊实施阶段，主要从四个环节帮助参与者寻找问题、分析问题、制定计划并落实行动点。
1.铺垫环节，首先是通过日常事务流程、网络平台及开放空间会议技术等多种渠道了解居民需求。随后，主持人致欢迎词并介绍日程安排，引导者要通过一个小游戏帮助参与者互相认识，建立互相信任和团队意识，营造出有建设性的合作氛围，从而引导参与者共同制定工作坊的基本规则，工作人员在此过程中介绍“引导员”的职责。最后，向居民传达工作坊的预期成果，询问居民对工作坊的期待，并进行记录。
2.寻找问题环节，通过参与式讨论技术，引导者让参与者通过头脑风暴提出社区中的问题，并从大家共同关注的问题中选出要讨论的3个问题，引导参与者分组讨论，分组遵循自愿原则，参与者选择自己最关心的问题加入不同的小组。随后各小组分别陈述各自负责的问题并分析原因。最后各小组分别设想解决问题后希望达到的目标，并向大家展示。
3.走向行动环节，各小组针对导致问题的根本原因及设定的目标讨论具体的行动计划，并制定具体的行动实施步骤，从谁参与、需要什么资源和信息、项目进度表、项目步骤、活动场地等角度做出具体的规划。最后，小组记录员要将讨论的结果记录在《参与者手册》或行动计划表上，并从小组内选出代表进行分享。
4.为下一步（实施社区项目）做准备环节是工作坊的高潮，引导者要借此机会激发参与者热情，通过回顾总结参加工作坊的收获，推动工作计划的执行。在工作坊结束之前，各小组需要确定1名联络员，并商定回访时间，以便了解社区项目进展情况并进行评估，同时告诉他們，引导者仍然会解答与工作坊相关的问题，帮助他们完善行动计划。
（三）后期工作阶段
首先，要完成工作坊报告，通过正式文本的形式使协商成果“显
性化”；其次，引导者要持续跟踪社区项目进展，要承担起为社区项目提建议、监督进度和报告结果的责任，因而引导者要继续与社区项目小组保持联系、进一步激发他们的积极性，为他们的项目提供必要的信息和建议；最后，引导者要在项目实施过程中进行评估，项目完成后指导项目小组完成项目报告，这样有助于以后的项目更好地推进。
三、反馈与总结：一种值得期待的基层治理之道
美国开国元勋汉密尔顿曾经指出“公民越是习惯于在日常的政治生活中接触到这种权力；他们对这种权力越是经常耳濡目染，这种权力就越加深入地进入那些感人心弦、动人情感的事物中。”由此可见，人类共有的情感强弱与人们彼此的距离远近或客体的弥散程度呈正比关系，一般情况下，人们对家庭的牵挂要甚于邻里，对邻里的牵挂要甚于社区。我国公民普遍存在参与公共生活意识淡薄的问题。因而培育参与精神的公民和提高公民社区治理能力就成为推动社区协商民主实践发展的前端准备工作。
在社区居民协商工作坊中，居民们聚焦于自己周围的社区，激发了公民参与集体事务的期望，为培育有参与精神的公民提供了良好的机制条件和文化氛围。几乎每一个居民都认真参与讨论过程，并就社区居民共同关心的问题进行讨论。在协商过程中，引导者的角色至关重要，一个好的引导者，不是帮助参与者制定解决问题的方案，而是在考虑到参与者的需求和特点的基础上，运用议事协商规则和对团队动态的理解，帮助参与者寻找他们期待的结果，例如，在社区居民协商工作坊伊始，引导者就通过对议事协商机制的强调，与参与者达成了几个共识：进入会场手机保持静音、会场内不可吸烟、讨论时每一种观点都有充分表达和被尊重的权利、握拳大拇指向上的手势示意保持安静等。事实也证明，在这种有意识的引导下，社区居民在协商过程中，自觉地遵循了这些规则，特别是当有人因为观点不同争论异常激烈时，居民之间互相提醒，有力地保持了会场的秩序，这些实质上反映了居民自身具备较高的参与精神和规则意识。
实际上，在整个协商实践过程中，引导者和参与者在不知不觉中对自身的角色都有了更加清晰的定位。引导者（社区工作者）既坚持了价值中立的原则，不轻易发表自己的看法，以避免影响居民自身的判断，又根据流程适时进行引导，激发了居民的主人翁意识，使他们在规定时间内围绕主题展开讨论，起到了良好的“桥梁架设者”的作用；社区居民也在不经意间把自己放到了政府决策者的位置上，他们对共同关心的问题展开讨论、对达成共识的议事协商机制加以维护、对最终的项目方案执行实施、对政府的决策与咨询予以回应，无不体现了社区居民参与社区治理能力的提升。在工作坊后期阶段，不论是社区居民，还是引导者，都意识到遵循议事协商机制对协商效率的提升，即满足了不同利益群体利用公共平台发出自己声音的欲望，避免了无谓的争吵和辩论，又通过凝聚共识达成了切实可行的项目方案，形成了“看得见、摸得着”的协商成果，激发了居民参与社区公共事物的参与精神。这种在协商过程中注重发挥议事协商机制作用的做法，即有助于不同利益相关者高效率地开展协商，又能加强彼此之间的沟通与了解，形成面向共同目标的行动共识，最终为政府决策提供完整的信息和依据，并对政府的政策输出产生影响，这就是协商民主技术的影响路径。
值得反思的是，社区居民协商工作坊的议事协商机制还不够健全，作为一种嵌入式的协商技术还需要进行改进，主要体现在：第一，议事协商机制培训不足。由于许多居民从未参加过类似的民主协商活动，对议事协商机制认识不足，需要参与者反复提醒，即便如此，有些小组还是出现了以少数
“活跃者”为焦点的问题，违反了议事规则，导致其他居民没有机会完全表露自己的心声，最终形成的项目方案没能最大程度地反映民意。第二，引导者角色定位不够明确。在构建议事协商机制的过程中，引导者发挥着极为重要的作用，因而引导者要对会议程序及规则有清楚地认识和了解，并对会议进程有一定的掌控能力，否则就会直接影响协商的效率和质量，因此对引导者进行专业的培训是十分有必要的。
总而言之，科学合理的协商议事规则是整个协商民主机制的基石。正如有学者所说，中国政治语境下的协商民主即强调社会事务的协商解决，又强调社会民主的发展； 即强调基层协商共治，又强调基层民主的发展（韩福国.作为嵌入性治理资源的协商民主——现代城市治理中的政府与社会互动规则[J]. 复旦学报2013（3））。基于社区居民协商工作坊平台的议事协商机制以其规范性、适用性使政府——居民之间的互信关系得到改善，使包容、妥协、对话、双赢的协商议事理念深入人心，恰恰能够提供一套面向基层、面向实践的规则来指导居民合理表达诉求、达成普遍性共识以及化解矛盾纠纷，为基层顺利推进社区居民自治搭建了有效沟通的平台，使“为民做主”进一步变成“由民做主”，这种“嵌入式”的民主协商技术，为基层社区居民政治参与和公民自治搭建了一个理想的平台，为实现具有政治回应性和民主治理价值的社区治理结构打开了进路。
（作者单位：中共上海市委党校）
（责任编辑 张 敏）
从宏观层面来看，党的十八届三中全会指出要“开展形式多样的基层协商民主，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，这为基层社区治理的开展定了基调。2015年中共中央发布的十三五规划则明确提出了要“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。2015年7月22日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，要求“开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化”，紧接着，民政部、中央组织部于2015年7月24日下发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》，着重强调社区服务能力的提升，发挥社会力量的作用。可以说，党和政府已经意识到，基层社区治理的关键性因素有二：一是有参与精神的社区公民，二是公民具备处理社区事务的参与能力，这是实现共治、共享、共建的社区治理的基础性环节，是重构国家与社会关系，实现政府-市场-社会关系良性化的先决条件。
从微观层面来看，一方面，学界近年来对基层协商民主理论进行了广泛讨论和深入的关注，主要有财政学和政治学两种视角，学界研究的焦点逐渐从理论向实践转型，特别是聚焦于协商民主制度如何在基层有效实施、落地生根，但是对基层协商民主的前端——议事协商机制仍然缺乏应有的关注。另一方面，随着我国城镇化进程的加快，政府权力不断下沉到基层社区，许多地方开展了基层协商民主的实践，特别是近十年来，涌现出了四种典型的实践形式：一是以民主恳谈会为主要形式的温岭模式；二是多元主体开展的民主议事会模式，如 “党群议事会” “政协社区议事会”等；三是社区居民论坛模式，如广州羊城论坛、北京八通社区论坛等；四是“互联网+”公共论坛，如“肝胆相照”论坛。这些探索都是中国基层协商民主从理论走向实践的探路者，取得了一定的成效，为基层社区治理提供了新的理念和技术，但是这些实践采用的仍然是政府主导下的基层治理模式，许多地方的社区协商陷于形式主义的窠臼，即使有些地方开展了积极有益的探索，但是基层议事协商机制的不健全和居民社区事务参与能力之间不平衡的矛盾仍然突出。
协商民主的实质是以理性为基础、以真理为目标。在现有的政治框架下，协商民主作为一种嵌入性资源参与到城市治理中，具有一定的“正功能”，它为社区完善居民参与机制、丰富居民参与渠道和营造社区共同体提供了契机。但在基层“悬浮型政权”的现实条件下，基层政府与社区居民之间的“弱联系”带来了天然的“弱信任关系”，这是当前基层社区治理面临的一大障碍。因此，在社区未来治理中，“要由居民选择和决定社区的愿景，公民的角色要从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者。”为了提高基层政府与社区居民之间的互信程度，应当建构起一套行之有效的、可持续性的议事协商机制，从而为协商民主在基层社区的实践保驾护航，而非简单地就问题论问题、就民主论民主。总之，不论在党和国家顶层设计的宏观层面，还是基层社区实践需要的微观层面，都迫切需要建构起一套符合中国国情的基层社区议事协商程序与机制，为培育有参与精神的公民、树立协商共治的公民价值观提供理论指导，使社区基层民主成为公民社会养成的“演武厅”和
“试验田”。
二、城市社区基层议事协商机制的建构：上海市金山区石化街道的实践
自2016年3月以来，上海市金山区石化街道围绕构建基层社区议事协商机制这一主题，借鉴和整合已有的开放空间技术、社会议事会、社区行动工作坊、共识会议等协商民主技术和方法，从规则制定、技术应用、流程改善等几方面着手，通过开展社区居民协商工作坊，开始了构建基层社区议事协商机制的探索。社区居民协商工作坊是一种有效开展互动合作的工具，能够帮助社区各利益相关方通过共同讨论，就共同关心的问题达成共识，制定社区行动计划并开展具体行动。社区居民协商工作坊主要包括三个阶段。
（一）前期准备：引入第三方
1.了解居民需求与动员社区。石化街道地处金山西南端，是上海最边远的城市社区，是特大型化工企业——上海石化股份有限公司所在地，社区目前下辖25个居委会，2015年常住人口86703人口，外来常住人口23336人，占常住人口的26.9%，社区人口特点是来沪务工人员多、老年人口多、工薪阶层多，这些不同的利益相关方居住在同一个区域内，社区协商机制的匮乏使他们迫切需要一个发出自己声音的平台。社区治理面临着许多棘手的问题，这是石化街道着力构建社区基层民主协商机制的现实要求。此外，石化街道办事处高度重视社区基层民主协商机制的构建，具有推行社区基层民主协商机制的强烈意愿。石化街道自2016年起，在25个居委会实行“8+3”作息制度，即在原来8小时工作时间的基础上，向晚上延伸3个小时，这为居民参与社区居民协商工作坊提供了条件，有利于增加社区居民的参与度。这样，从基层政府、社区居委会和社区居民三个层面来说，石化街道已经具备开展居民协商工作坊的条件。
2.后勤及准备材料。2016年初，石化街道办事处引入了第三方机构和合作科研单位，三方就如何引入相关议事规则的问题进行了初步的磋商，达成了通过利用开放空间技术、罗伯特议事规則、结构化讨论和共识会议等技术，引入居民协商工作坊议事协商机制以培育社区居民公共精神和提高居民民主协商基本技能的共识。为充分了解社区居民需求，工作人员提前2周通过石化街道办事处向10个社区发放了《社区概况调查问卷》，这既有利于了解社区情况，又能确保社区成员有备而来，同时也给街道领导了解工作坊的运作流程提供了机会。此外，在工作坊举行前1天，工作坊引导员会同街道工作人员布置工作坊现场，如现场采用圆桌会议的形式、给参与者准备纸笔、工作坊挂图、讨论基本规则等，并与参会人员进行确认，提醒他们注意有关事项，向他们传达“工作坊是一种工作方法，而不是目的”的理念，调动社区居民参与的积极性。 （二）中期实施：工作坊阶段
在居民协商工作坊实施阶段，主要从四个环节帮助参与者寻找问题、分析问题、制定计划并落实行动点。
1.铺垫环节，首先是通过日常事务流程、网络平台及开放空间会议技术等多种渠道了解居民需求。随后，主持人致欢迎词并介绍日程安排，引导者要通过一个小游戏帮助参与者互相认识，建立互相信任和团队意识，营造出有建设性的合作氛围，从而引导参与者共同制定工作坊的基本规则，工作人员在此过程中介绍“引导员”的职责。最后，向居民传达工作坊的预期成果，询问居民对工作坊的期待，并进行记录。
2.寻找问题环节，通过参与式讨论技术，引导者让参与者通过头脑风暴提出社区中的问题，并从大家共同关注的问题中选出要讨论的3个问题，引导参与者分组讨论，分组遵循自愿原则，参与者选择自己最关心的问题加入不同的小组。随后各小组分别陈述各自负责的问题并分析原因。最后各小组分别设想解决问题后希望达到的目标，并向大家展示。
3.走向行动环节，各小组针对导致问题的根本原因及设定的目标讨论具体的行动计划，并制定具体的行动实施步骤，从谁参与、需要什么资源和信息、项目进度表、项目步骤、活动场地等角度做出具体的规划。最后，小组记录员要将讨论的结果记录在《参与者手册》或行动计划表上，并从小组内选出代表进行分享。
4.为下一步（实施社区项目）做准备环节是工作坊的高潮，引导者要借此机会激发参与者热情，通过回顾总结参加工作坊的收获，推动工作计划的执行。在工作坊结束之前，各小组需要确定1名联络员，并商定回访时间，以便了解社区项目进展情况并进行评估，同时告诉他們，引导者仍然会解答与工作坊相关的问题，帮助他们完善行动计划。
（三）后期工作阶段
首先，要完成工作坊报告，通过正式文本的形式使协商成果“显
性化”；其次，引导者要持续跟踪社区项目进展，要承担起为社区项目提建议、监督进度和报告结果的责任，因而引导者要继续与社区项目小组保持联系、进一步激发他们的积极性，为他们的项目提供必要的信息和建议；最后，引导者要在项目实施过程中进行评估，项目完成后指导项目小组完成项目报告，这样有助于以后的项目更好地推进。
三、反馈与总结：一种值得期待的基层治理之道
美国开国元勋汉密尔顿曾经指出“公民越是习惯于在日常的政治生活中接触到这种权力；他们对这种权力越是经常耳濡目染，这种权力就越加深入地进入那些感人心弦、动人情感的事物中。”由此可见，人类共有的情感强弱与人们彼此的距离远近或客体的弥散程度呈正比关系，一般情况下，人们对家庭的牵挂要甚于邻里，对邻里的牵挂要甚于社区。我国公民普遍存在参与公共生活意识淡薄的问题。因而培育参与精神的公民和提高公民社区治理能力就成为推动社区协商民主实践发展的前端准备工作。
在社区居民协商工作坊中，居民们聚焦于自己周围的社区，激发了公民参与集体事务的期望，为培育有参与精神的公民提供了良好的机制条件和文化氛围。几乎每一个居民都认真参与讨论过程，并就社区居民共同关心的问题进行讨论。在协商过程中，引导者的角色至关重要，一个好的引导者，不是帮助参与者制定解决问题的方案，而是在考虑到参与者的需求和特点的基础上，运用议事协商规则和对团队动态的理解，帮助参与者寻找他们期待的结果，例如，在社区居民协商工作坊伊始，引导者就通过对议事协商机制的强调，与参与者达成了几个共识：进入会场手机保持静音、会场内不可吸烟、讨论时每一种观点都有充分表达和被尊重的权利、握拳大拇指向上的手势示意保持安静等。事实也证明，在这种有意识的引导下，社区居民在协商过程中，自觉地遵循了这些规则，特别是当有人因为观点不同争论异常激烈时，居民之间互相提醒，有力地保持了会场的秩序，这些实质上反映了居民自身具备较高的参与精神和规则意识。
实际上，在整个协商实践过程中，引导者和参与者在不知不觉中对自身的角色都有了更加清晰的定位。引导者（社区工作者）既坚持了价值中立的原则，不轻易发表自己的看法，以避免影响居民自身的判断，又根据流程适时进行引导，激发了居民的主人翁意识，使他们在规定时间内围绕主题展开讨论，起到了良好的“桥梁架设者”的作用；社区居民也在不经意间把自己放到了政府决策者的位置上，他们对共同关心的问题展开讨论、对达成共识的议事协商机制加以维护、对最终的项目方案执行实施、对政府的决策与咨询予以回应，无不体现了社区居民参与社区治理能力的提升。在工作坊后期阶段，不论是社区居民，还是引导者，都意识到遵循议事协商机制对协商效率的提升，即满足了不同利益群体利用公共平台发出自己声音的欲望，避免了无谓的争吵和辩论，又通过凝聚共识达成了切实可行的项目方案，形成了“看得见、摸得着”的协商成果，激发了居民参与社区公共事物的参与精神。这种在协商过程中注重发挥议事协商机制作用的做法，即有助于不同利益相关者高效率地开展协商，又能加强彼此之间的沟通与了解，形成面向共同目标的行动共识，最终为政府决策提供完整的信息和依据，并对政府的政策输出产生影响，这就是协商民主技术的影响路径。
值得反思的是，社区居民协商工作坊的议事协商机制还不够健全，作为一种嵌入式的协商技术还需要进行改进，主要体现在：第一，议事协商机制培训不足。由于许多居民从未参加过类似的民主协商活动，对议事协商机制认识不足，需要参与者反复提醒，即便如此，有些小组还是出现了以少数
“活跃者”为焦点的问题，违反了议事规则，导致其他居民没有机会完全表露自己的心声，最终形成的项目方案没能最大程度地反映民意。第二，引导者角色定位不够明确。在构建议事协商机制的过程中，引导者发挥着极为重要的作用，因而引导者要对会议程序及规则有清楚地认识和了解，并对会议进程有一定的掌控能力，否则就会直接影响协商的效率和质量，因此对引导者进行专业的培训是十分有必要的。
总而言之，科学合理的协商议事规则是整个协商民主机制的基石。正如有学者所说，中国政治语境下的协商民主即强调社会事务的协商解决，又强调社会民主的发展； 即强调基层协商共治，又强调基层民主的发展（韩福国.作为嵌入性治理资源的协商民主——现代城市治理中的政府与社会互动规则[J]. 复旦学报2013（3））。基于社区居民协商工作坊平台的议事协商机制以其规范性、适用性使政府——居民之间的互信关系得到改善，使包容、妥协、对话、双赢的协商议事理念深入人心，恰恰能够提供一套面向基层、面向实践的规则来指导居民合理表达诉求、达成普遍性共识以及化解矛盾纠纷，为基层顺利推进社区居民自治搭建了有效沟通的平台，使“为民做主”进一步变成“由民做主”，这种“嵌入式”的民主协商技术，为基层社区居民政治参与和公民自治搭建了一个理想的平台，为实现具有政治回应性和民主治理价值的社区治理结构打开了进路。
（作者单位：中共上海市委党校）
（责任编辑 张 敏）