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摘 要：总分馆建设的目标取向是惠及全民，其建设的总体思路是因地制宜，并力求在体制创新、明确建设与投资主体、加强绩效评估等三个方面有所突破。
关键词：总分馆 目标取向 建设模式 发展之策
中图分类号：G258.2文献标志码：A 文章编号：1003-6938（2010）03-0001-004
Thought of Central and Branch Library System
Cheng Yanan （Shenzhen Nanshan Library, Shenzhen, Guangdong, 518052）
Abstract：The aim of central and branch library system is that it would be helpful for all the people; the main idea is that its establishment need to adjust measures to local conditions meanwhile try to get breakthrough in the aspects of system innovation, performance evaluation, and so on.
Key words：central and branch library system；aim；construction pattern；development strategy
CLC number：G258.2 Document code：A Article ID：1003-6938（2010）03-0001-004
1 目标取向：惠及全民
2005年10月11日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“积极发展文化事业和文化产业。加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。”这一表述说明，经过近30年市场取向的体制改革，过去意义较为含混的“文化事业”，开始彰显出“公共文化服务”的新内涵。中国公共文化服务发展开始了历史性的转折。
2007年6月16日，胡锦涛总书记主持召开中共中央政治局会议，专门研究了公共文化服务体系建设的问题。会议认为，加强公共文化服务体系建设，是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径，对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有重大意义。10月15日，胡锦涛总书记又在党的十七大报告中，再一次提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，其中包括“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立”。
中共中央关于构建公共文化服务体系的决策，是新形势下以实现民众文化权利为目标的发展战略和治理模式。公共图书馆服务体系作为公共文化服务体系的组成部分，同样应在这统一的战略中确立事业发展的战略取向，遵循“结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则”。如果说，20字方针的前16个字说明的是体系的架构与运行，后4个字“惠及全民”则既是出发点，也是目标。
惠及全民就是要让文化福泽到全社会的所有人群。做到“一个都不能少”。特别是要惠及那些容易被忽视和遗忘的人群以及文化消费上的弱势群体，消除因经济差异带来的文化享受的不均衡现象，实现图书馆服务的平等与均衡。
2009年，《人民论坛》杂志和《人民日报》在东、中、西部大城市、中小城市、乡镇广泛开展的“中国居民文化消费倾向调查”显示，61.4%的受访者认为，文化消费“过于昂贵”；在回答“以下选项中，您认为哪些文化消费场所应当加强建设”时，73.9%的受访者认为应着重加强“书店、图书馆、社区讲座场所”的建设；而对于“以下选项中，哪些场所是利用率不高，群众参与热情一般的”这一问题时，选择“书店、图书馆、社区讲座场所”的仅两成多。调查结果还显示，45.9%的受访者对（日常生活圈）周边能找到更多合适的文化设施或场所，如“身边的图书馆”怀有极大期待。可见，公共图书馆作为一个开放的公共文化场所，能够给人们精神世界带来的体验是其它文化设施无法取代的。［1 ］
应该说，为满足广大民众对图书馆的需求，近年来公共图书馆做了不少的努力，情况有所好转，但是差距依然存在。据统计，截至2004年末，我国社区数为70954，其中47317个社区有社区图书馆。社区图书馆的覆盖率为66.69%。［2 ］
《新华文摘》2008年第24期，曾转摘了“我们的图书馆到底有多大”一文，文章在将国家图书馆二期新馆开馆当天的盛况与古旧图书市场新动向、高校图书馆新书购置的不良倾向、以及华北地区基本上没有图书馆的现状进行了对比之后指出：“国家层面的图书馆设施建设辉煌，而微观层面的图书馆设施极为薄弱，连应该加强的高校图书馆都很贫弱可怜，我们的图书馆够大么？这还不包括庞大的人口基数在内。我们在欢庆的同时，千万不要忘记背后的隐忧！” ［3 ］
还有一个不能忽视的事实是，我们有接近2亿的流动人群，其中，广东省有外来人口1506.5万。流动人群是在传统计划经济体制向现代市场经济转变条件下“裂变”出来的一个特殊社会群体。这一特殊的人群，由于收入低、缺乏保障以及负担过重等原因，基本属于“看得起买不起”的人群，根本不可能有多余的钱来享受“奢侈”的文化生活。以深圳为例。深圳目前的外来工人数已占深圳总人口的78%。尽管深圳市政府早在2003年就制定了建设图书馆之城的规划，并将外来常住人口的人均藏书量列入了发展指标，力求不仅要切实保障每一位普通公民都能分享到政府提供的公共文化产品，更要让每一位外来人员都有机会以自己的方式享受文化成果，并成为文化活动的主人。但是由于种种原因，社会上的“隐性排斥”仍然存在。2007年4月，深圳市文化局首次对深圳600多万外来工的文化生活现状做了一次调查，收回的4515份有效问卷显示，绝大部分外来工文化需求处于严重不饱和状态。外来工对图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、书店等文化设施的功能普遍不太了解，24％的人不知道公共图书馆与书店的区别，经常利用以上公共文化设施的人只有19.6％，很少利用的占41.3％。［4 ］在深圳，我们还经常可以看到，一些外来打工青年层层围住小店铺的电视机，不管什么节目都看得津津有味。这一现象告诉我们，即使在经济高速发展的深圳，低成本或无成本的文化需求也相当普遍。
当一个城市不能为低收入人群提供无成本或低成本的文化享受时，社会的稳定就是极大的一个问题。所以说，如何服务城市中的流动人口是公共文化服务的当前我们面临的一个大问题，也是公共图书馆惠及全民中应特别关注的一个问题。
构建覆盖全社会的公共图书馆服务体系的目标就是要通过结构合理、星罗棋布的公共图书馆，让所有人都能就近便捷地享受公共图书馆服务，实现和维护人民群众的基本文化权益，这也是我们建设总分馆的价值取向。
2 建设模式：因地制宜
以中共中央关于构建“覆盖全社会的公共文化服务体系”指示精神为指导，全国各地掀起了一个以总分馆为主的图书馆服务体系的建设热潮。目前，总分馆制的建设已呈多元化发展态势，主要有以上海为代表的城市“一卡通”模式，以浙江嘉兴为代表的城乡一体化模式，以吉林为代表的区域图书馆联盟模式，以及一批行业分馆等。［5 ］
这一多种形式竞相辉映的格局充分说明了各级图书馆构建完善的图书馆服务体系的积极性与创造性，也说明了构建服务体系形式的多样性。
鉴于水平，笔者无意、也无力评判各种模式的优劣。存在就是合理，最适合的就是最好的。尤其是在我国地域辽阔、差异悬殊的大背景下，观察与分析各种模式，必须承认并接受这些地方的差异，比如说上海与北京，广东与东北，长三角与珠三角，我们没有必要去比较哪些好，哪些不好，实际上也无法进行比较。“模式是指某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式。” ［6 ］目前多种形式共存的现象本身就说明了我们自己还没有一个统一的标准。且任何事物的发展都没有固定的模式，也没有“标准道路”可走。
社会的多元化决定了发展方式的多元化。社会的可变性使任何一项事业的发展都不可以按照某一数学或物理公式进行。约翰·奈斯比特在对世界经济做出十大预言中早就已经指出：“我们的社会从非此即彼的社会到多种选择的社会。”多种形式共存，是事物发展的必然。任何一个国家或地区，都可以根据自己的实际情况创建适合民众需求的办馆模式。都是基于实践经验的创造。不同的建设方式都是当地经济、文化发展环境所产生的结果，具体采取哪种方式来实现图书馆服务的全覆盖，既取决于政府发展文化的战略眼光，也部分地取决于图书馆所处的特定环境，即经济学家常说的“路径依赖”。
众所周知，总分馆制是舶来品。按照美国图书馆协会所给的定义，总馆是一个独立建制的图书馆或一个图书馆系统中充当管理中心的图书馆，它是图书馆系统集中加工文献的场所，也是收藏整个系统主要藏书的处所；分馆是总馆把一部分业务分离出去而形成的附属场馆，必须拥有一个基本馆藏、常规的人员配置和固定的开放时间。［7 ］从这一定义出发，美国所奉行的总分馆是一个统一的系统，即统一管理、统一采购、统一加工。分馆从属于总馆，是总馆的一部分，也可以把它看成是总馆的一个对外服务的部门。这种模式的运行机制就在于建设、投资和管理主体的统一。
我国采取的是财政分权体制，中央政府与地方政府“分灶”，省、市、区“分灶”，我们不可能照搬美国的做法。我们引进与学习国外总分馆制，总的思路应该是充分体现国际性与本土性相结合，开放性与主体性相结合。即立足中国国情，基于中国图书馆事业发展的历史与现状，借鉴国际经验，努力建构符合自己特点的、现代化的公共图书馆服务体系，即一个布局合理、结构优化、资源共享、开放的服务体系。
应该说，我国现行的公共图书馆体系主要沿用国家行政区划的基本的框架，这个系统框架在长达半个多世纪的发展过程中已形成了由省——市——县——乡镇多级、金字塔型的公共图书馆网络。但由于过于强调属地分治，强调单个图书馆的自身发展，加之公共财政一直偏向城市，致使整个体系基础薄弱，少数位于塔尖的图书馆越建越大，越来越豪华，多数塔身、塔基图书馆经费拮据，难以为继。面对这一实际状况，我们的服务体系面临的不单是一个加强建设的问题，更是一个重构的问题。一方面，国家要加强引导和调控，进一步调整公共图书馆的布局和结构。一个完善的公共图书馆服务体系，应该包括政策法规体系、基础设施体系、资金保障体系、人才保障体系、服务评估监督体系等各个方面；另一方面，要让现有的图书馆强化参与建设服务体系的责任，不能仅仅满足于单个图书馆创一流，而是要创一流的服务体系，要从过去的单纯经营单个图书馆到经营图书馆体系，并通过体系内的资源共享、流动服务及分享服务，创造新的价值。
对于一座城市而言，分馆到底应该建在哪里？如何建？我们的定位标准到底应该受制于谁？是受制于行政区划，还是人口、需求？
《公共图书馆建设标准》明确了以服务人口为基本依据决定公共图书馆建设规模的原则。按照这一原则，将来公共图书馆的规模大小，不再完全取决于行政级别，而主要服从于服务人口；其次，它形成了比较系统地反映公共图书馆事业发展现实水平和略具前瞻性的指标体系，同样对我们的总分馆建设具有重要的指导和引导意义。
深圳于2003年制定了“建设图书馆之城”三年规划，其根本目的就是实现公民的文化权利，满足公民基本文化权利的诉求，突出广大民众的主体性，明确了以政府为主导的多元化运行机制。在这种思想的指导下，深圳市图书馆的总分馆建设也是异彩纷呈。主要模式有:（1）自上而下的以行政属地为依托的总分馆建设，如福田区、宝安区、罗湖区以区馆为总馆，各街道图书馆和社区图书馆为分馆；（2）以社会为依托的需求——参与式的总分馆发展模式，如市图书馆、南山区、龙岗区、宝安区在外来工密集区或工业区与企业合作办分馆，将图书馆的一部分设施和服务委托社会（企业）来做，共同建设图书馆分馆。不仅降低投入成本，而且促进了社会（企业）资本向公共文化服务领域的合理流动，形成了公共文化基础设施由政府与社会（企业）共建共管、共同投入的互动机制；（3）流动图书馆，如宝安区的“流动图书馆”项目和罗湖区的馆外流动服务站等；（4）全市统一布局的24小时街区自助图书馆等。充分体现了政府主导、多方合作、模式创新的特点。
达尔文曾经说过：“并不是最强壮的物种得以生存，也不是最有智慧的得以存留，只有那些最能适应变化的物种才能繁衍不断。”自然法则也同样适用于我们。
3 发展之策：革故鼎新
回顾我国基层图书馆60年来艰难、起伏的发展历程，基层图书馆的建设始终是一个两难的命题，一是由于没有持续的人力与财力的投入，总是“年年检查年年建，年年建馆不见馆”；二是基层图书馆服务方向不明，离读者越来越远。可谓是，既先天不足，又后续乏力。总分馆制的推行，通过统一管理、同一平台、共享资源，充分发挥了资源、人才、技术、设备等方面的优势，实现了从单个图书馆的建设向图书馆体系建设的转变，标志着我国基层图书馆建设进入一个新的发展时期。但是，从微观层面上来说，总分馆的建设与发展仍然存在着一些问题。突破总分馆建设的瓶颈是当前亟待解决的问题。
3.1 突破体制障碍
在我国，早在20世纪20年代，老一辈图书馆学专家就在倡导设立总分馆，之所以未能取得实践的成果，并不意味学习不力，也不意味外国经验难以融于本土，最为关键的是没有可资运行的社会环境与条件。总分馆建设之所以在今天再一次提到议事日程，是时代使然。改革开放30年的成果，以及公共财政的基本建立，终于使我们具备了建设与发展总分馆的基本条件。但是由于城乡二元经济结构的长期影响，二元公共事业投入制度的局限，市、区、街道、社区各级图书馆分割的现状，分馆的建设与持续发展仍然存在一些问题。其中财力问题不可回避，但更重要是体制。
2008年，党的十七届三中全会明确提出了“要建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。这一理论的提出，为建设一体化的公共图书馆服务体系提供了新思维。站在这一新的思想高度，从根本上打破几十年来计划经济形成的市、区、街道（乡镇）分治的制度性障碍势在必行。
一体化是一种结构化的思维，它倡导的是一种整体化的思路，反对孤立地看待图书馆的建设与发展，不仅提出了公共图书馆均衡发展的目标，更重要的是提出了实现目标的新模式和新战略。
要破解二元化结构，必须从改革制度入手，对同一区域内的公共图书馆按照服务人口进行规划布点，坚持规划先行与科学规划，包括不同类型图书馆的结构比例、空间布局、资源配置、建设规模等，从战略的高度统筹区域内图书馆的协调发展与可持续发展。
目前深圳正在进行的行政改革，将实行“一级政府三级管理”的行政架构。这种架构将消解原来的“两级财政、三级管理、四级建设”架构所带来的矛盾。这一改革的态势，也必将为图书馆事业的发展奠定良好的基础。
体制改革，需要制度的支持。尽管任重道远，也要知难而进。
3.2 明确建设与投资主体
从我国现行的图书馆政策来看，国家只是对县以上的公共图书馆的建设有具体的要求。县（含县）以上各级政府是县以上各级公共图书馆的建设与投资主体。县以下，街道、社区图书馆的建设与投资主体不明确。也正是因为建设与投资主体的不明确，我国基层图书馆尽管也曾有过几次建设的高潮，例如，20世纪50年代初期基层厂矿和农村的服务点建设；1958年人民公社图书馆的建设；80年代万册乡镇图书馆与千村书库的建设等，但由于没有持续的投入与科学的管理，很多基层图书馆在热闹一阵过多，大多名存实亡、形同虚设。近年来这种状态虽然有所改变，但我们的公共图书馆政策的制定、制度安排仍有失公平。以国家固定投资为代表的公共设施的投入多呈现“两多”“两少”的现象：即城市多，农村少；发达地区多，落后地区少。城市的图书馆越建城大，基层和中西部落后地区的图书馆则连最基本的购书费也得不到保障。
总分馆的建设同样也面临着一个建设与投资主体的问题。从目前各地分馆的情况来看，投资主体主要有两种不同的形式，一是政府主导模式。即以政府为主，实行市、县、乡（镇）、村四级投资，形成齐抓共管、资源共享的工作格局；二是社会主导模式。由政府与企业/街道/学校等联合集资建设。整合各方资源，合作开发，齐抓共管。由政府主导模式最大好处就是投资基本上得到了保证，如深圳市福田区政府制定了《福田区公共文化场所管理暂行办法》，通过街道给每个社区分馆每年13万元的事业费，为分馆的续持发展提供了最基本的保障。但由于各地政府财力不同，对建设分馆的认识与重视程度不一，即使在深圳，其他各区也难以效仿，更不要说全国了；社会联合办馆的最大优势是充分发挥了社会各方面的积极性，是全民走向知识社会的基础，可以让使用者更好地融入到我们的事业中来。但很多是通过合同契约在维持正常运行，而合同是有期限的，后续发展难以预测。
可喜的是，近年来中央及地方政府已明确规定，街道/乡镇图书馆是公益性文化设施的组成部分，主要由公共财政支持，是政府的责任，其建设主体一般为街道办事处/乡镇政府。但是各地贯彻落实的不力，尤其在城市化进程中，街道/乡镇已不再是一级财政，已无力承担自主建设的责任。如深圳市宝安区、龙岗区原来由乡镇政府承建的基层图书馆就面临着如何在城市化过程平稳过渡的问题。
北京市政府在2002年10月发布的《北京市人民政府关于进一步加强基层文化建设的意见》（下简称《意见》）也明确提出：区县政府应承担起基层文化建设的主要责任。目前，北京市的部分区县已按照《意见》实施，呈现出区街图书馆共建、共享的良好发展态势。可见，只有明确基层图书馆（分馆）建设和投资主体，才能有效避免重蹈过去基层图书馆“年年建馆不见馆”的覆辙。
从目前的情况来看，公共图书馆的建设与投资主体至少应提升到以“县”为主。乡镇一级由于发展极不平、层级太低，经济实力有限，不宜承担图书馆建设主体的责任。
3.3 加强绩效评估
图书馆绩效，简言之就是投入与产出之比。一个理想的一体化公共图书馆服务体系应该是公平高效的。
2008年，中国书业新闻网曾以“很多书籍买来就没人借过，社区图书室路在何方”为题， ［8］对某城市基层图书馆作了一个简要的评述。其实，社区图书室门庭冷落并非只是个别现象。总分馆的建设在一定程度上解决了基层图书馆门前冷落的现象，极大地提高了图书馆的办馆效益。在总馆基本办馆条件不变的情况下，充分发挥了总馆在资源、技术、人力、管理和组织读者活动等方面的优势，拓展了总馆的服务深度和广度，扩大了服务的覆盖率和服务的辐射能力，提高了文献资源综合利用的效率，最大限度地实现了文献资源的共享。同时使各分馆能在总馆的统一掌控之下，形成了形散神聚的管理效果。从整体上提高了分馆的管理水平、管理质量和管理效率，促进了总馆与分馆的共建双赢。同时有效地促进了城乡，以及不同社会群体之间公共图书馆服务的均等化。
嘉兴公共图书馆事业的发展就是一个强有力的例证。据统计，2006年嘉兴74个乡镇中已建有乡镇图书馆，年平均接待读者只有2518人次，每天不足10人。2007年以来，嘉兴市探索在全市建立以市、县级图书馆为中心，以图书馆乡镇分馆为纽带，以村(社区)图书流动站为基础的新型公共图书馆服务体系。至2009年12月下旬，31个乡镇图书分馆已接待读者179.2万人次，外借图书69.5万册。每馆的平均办证量为1895张，日均外借图书161册，日均到馆读者380人次。［9 ］
但由于种种原因，在图书馆界，绩效评估并未引起普遍的重视，更未形成制度。亟需建立一套科学的、可量化、可比较、可测评的绩效评估指标体系和绩效评估测评模型，为总分馆建设制订一个既为政府决策提供有价值的参考依据，又为总分馆的建设者们树立一个切实可行的建设与自测的标杆。
要提高图书馆服务的绩效问题，有两点至关重要：一是要全面实现总分馆的一体化，促进资源共享、优势互补，形成总分馆相互支持、良性互动、共同发展的格局；二是要通过改革，减少图书馆行政开支，降低行政费用，把有限的资金用于增加对读者的服务，同时运用网络技术，改变图书馆服务手段，降低服务成本，提高文献利用率、读者到馆率和民众办证率。
当然，图书馆绩效评估是一个比较复杂的问题，还有许多问题需要仔细研究与探讨。但我们必须在办馆的同时首先树立绩效观念，注重图书馆的内涵建设与发展，并形成共识，以发挥绩效评估在建馆与办馆过程中的示范和导向作用。
参考文献：
［1］孙墨笛，杨暄.人民论坛杂志和本版开展的“中国居民文化消费倾向调查”显示逾六成受访者认为文化消费昂贵［Ｎ］.人民日报，2009-08-31．
［2］陈伟东等．加快社区公共服务体系建设实现政府公共服务覆盖到社区的有效措施［ＥＢ／ＯＬ］．［２００８-１０-１３］.http://mzzt.mca.gov.cn/article/hxsqyth/zbkt/200810/20081
000020641.shtml．
［3］彭秀良．我们的图书馆到底有多大［Ｎ］．文汇读书周报，2008-09-26.
［4］调查显示外来工文化生活严重匮乏［Ｎ］.北京晚报，2007-04-26.
［5］文化部召开“城市街区24小时自助图书馆系统”现场会［ＥＢ／ＯＬ］．［２００９-12-09］.http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/shwhs/gzdt/200912/t20091209_75486.html.
［6］冯之浚等.我国循环经济生态工业园发展模式研究［Ｊ］.中国软科学，2008，（4）.
［7］邱冠华等.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支持与方案［M］.北京：北京图书馆出版社，2008．
［8］陈立华等．“很多书籍买来就没人借过 社区图书室路在何方”［ＥＢ／ＯＬ］．［２００８-03-29］.http://news.bookicp.com.
［9］图书馆“嘉兴模式”的“蝴蝶效应”［ＥＢ／ＯＬ］．［２００９-12-31］.http：//www.cnjxol.com/xwzx/jxxw/wtxw/content/2009-12-31/content-1251937.htm.
作者简介：程亚男，女，深圳市南山图书馆研究馆员。
关键词：总分馆 目标取向 建设模式 发展之策
中图分类号：G258.2文献标志码：A 文章编号：1003-6938（2010）03-0001-004
Thought of Central and Branch Library System
Cheng Yanan （Shenzhen Nanshan Library, Shenzhen, Guangdong, 518052）
Abstract：The aim of central and branch library system is that it would be helpful for all the people; the main idea is that its establishment need to adjust measures to local conditions meanwhile try to get breakthrough in the aspects of system innovation, performance evaluation, and so on.
Key words：central and branch library system；aim；construction pattern；development strategy
CLC number：G258.2 Document code：A Article ID：1003-6938（2010）03-0001-004
1 目标取向：惠及全民
2005年10月11日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“积极发展文化事业和文化产业。加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。”这一表述说明，经过近30年市场取向的体制改革，过去意义较为含混的“文化事业”，开始彰显出“公共文化服务”的新内涵。中国公共文化服务发展开始了历史性的转折。
2007年6月16日，胡锦涛总书记主持召开中共中央政治局会议，专门研究了公共文化服务体系建设的问题。会议认为，加强公共文化服务体系建设，是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径，对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有重大意义。10月15日，胡锦涛总书记又在党的十七大报告中，再一次提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，其中包括“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立”。
中共中央关于构建公共文化服务体系的决策，是新形势下以实现民众文化权利为目标的发展战略和治理模式。公共图书馆服务体系作为公共文化服务体系的组成部分，同样应在这统一的战略中确立事业发展的战略取向，遵循“结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则”。如果说，20字方针的前16个字说明的是体系的架构与运行，后4个字“惠及全民”则既是出发点，也是目标。
惠及全民就是要让文化福泽到全社会的所有人群。做到“一个都不能少”。特别是要惠及那些容易被忽视和遗忘的人群以及文化消费上的弱势群体，消除因经济差异带来的文化享受的不均衡现象，实现图书馆服务的平等与均衡。
2009年，《人民论坛》杂志和《人民日报》在东、中、西部大城市、中小城市、乡镇广泛开展的“中国居民文化消费倾向调查”显示，61.4%的受访者认为，文化消费“过于昂贵”；在回答“以下选项中，您认为哪些文化消费场所应当加强建设”时，73.9%的受访者认为应着重加强“书店、图书馆、社区讲座场所”的建设；而对于“以下选项中，哪些场所是利用率不高，群众参与热情一般的”这一问题时，选择“书店、图书馆、社区讲座场所”的仅两成多。调查结果还显示，45.9%的受访者对（日常生活圈）周边能找到更多合适的文化设施或场所，如“身边的图书馆”怀有极大期待。可见，公共图书馆作为一个开放的公共文化场所，能够给人们精神世界带来的体验是其它文化设施无法取代的。［1 ］
应该说，为满足广大民众对图书馆的需求，近年来公共图书馆做了不少的努力，情况有所好转，但是差距依然存在。据统计，截至2004年末，我国社区数为70954，其中47317个社区有社区图书馆。社区图书馆的覆盖率为66.69%。［2 ］
《新华文摘》2008年第24期，曾转摘了“我们的图书馆到底有多大”一文，文章在将国家图书馆二期新馆开馆当天的盛况与古旧图书市场新动向、高校图书馆新书购置的不良倾向、以及华北地区基本上没有图书馆的现状进行了对比之后指出：“国家层面的图书馆设施建设辉煌，而微观层面的图书馆设施极为薄弱，连应该加强的高校图书馆都很贫弱可怜，我们的图书馆够大么？这还不包括庞大的人口基数在内。我们在欢庆的同时，千万不要忘记背后的隐忧！” ［3 ］
还有一个不能忽视的事实是，我们有接近2亿的流动人群，其中，广东省有外来人口1506.5万。流动人群是在传统计划经济体制向现代市场经济转变条件下“裂变”出来的一个特殊社会群体。这一特殊的人群，由于收入低、缺乏保障以及负担过重等原因，基本属于“看得起买不起”的人群，根本不可能有多余的钱来享受“奢侈”的文化生活。以深圳为例。深圳目前的外来工人数已占深圳总人口的78%。尽管深圳市政府早在2003年就制定了建设图书馆之城的规划，并将外来常住人口的人均藏书量列入了发展指标，力求不仅要切实保障每一位普通公民都能分享到政府提供的公共文化产品，更要让每一位外来人员都有机会以自己的方式享受文化成果，并成为文化活动的主人。但是由于种种原因，社会上的“隐性排斥”仍然存在。2007年4月，深圳市文化局首次对深圳600多万外来工的文化生活现状做了一次调查，收回的4515份有效问卷显示，绝大部分外来工文化需求处于严重不饱和状态。外来工对图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、书店等文化设施的功能普遍不太了解，24％的人不知道公共图书馆与书店的区别，经常利用以上公共文化设施的人只有19.6％，很少利用的占41.3％。［4 ］在深圳，我们还经常可以看到，一些外来打工青年层层围住小店铺的电视机，不管什么节目都看得津津有味。这一现象告诉我们，即使在经济高速发展的深圳，低成本或无成本的文化需求也相当普遍。
当一个城市不能为低收入人群提供无成本或低成本的文化享受时，社会的稳定就是极大的一个问题。所以说，如何服务城市中的流动人口是公共文化服务的当前我们面临的一个大问题，也是公共图书馆惠及全民中应特别关注的一个问题。
构建覆盖全社会的公共图书馆服务体系的目标就是要通过结构合理、星罗棋布的公共图书馆，让所有人都能就近便捷地享受公共图书馆服务，实现和维护人民群众的基本文化权益，这也是我们建设总分馆的价值取向。
2 建设模式：因地制宜
以中共中央关于构建“覆盖全社会的公共文化服务体系”指示精神为指导，全国各地掀起了一个以总分馆为主的图书馆服务体系的建设热潮。目前，总分馆制的建设已呈多元化发展态势，主要有以上海为代表的城市“一卡通”模式，以浙江嘉兴为代表的城乡一体化模式，以吉林为代表的区域图书馆联盟模式，以及一批行业分馆等。［5 ］
这一多种形式竞相辉映的格局充分说明了各级图书馆构建完善的图书馆服务体系的积极性与创造性，也说明了构建服务体系形式的多样性。
鉴于水平，笔者无意、也无力评判各种模式的优劣。存在就是合理，最适合的就是最好的。尤其是在我国地域辽阔、差异悬殊的大背景下，观察与分析各种模式，必须承认并接受这些地方的差异，比如说上海与北京，广东与东北，长三角与珠三角，我们没有必要去比较哪些好，哪些不好，实际上也无法进行比较。“模式是指某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式。” ［6 ］目前多种形式共存的现象本身就说明了我们自己还没有一个统一的标准。且任何事物的发展都没有固定的模式，也没有“标准道路”可走。
社会的多元化决定了发展方式的多元化。社会的可变性使任何一项事业的发展都不可以按照某一数学或物理公式进行。约翰·奈斯比特在对世界经济做出十大预言中早就已经指出：“我们的社会从非此即彼的社会到多种选择的社会。”多种形式共存，是事物发展的必然。任何一个国家或地区，都可以根据自己的实际情况创建适合民众需求的办馆模式。都是基于实践经验的创造。不同的建设方式都是当地经济、文化发展环境所产生的结果，具体采取哪种方式来实现图书馆服务的全覆盖，既取决于政府发展文化的战略眼光，也部分地取决于图书馆所处的特定环境，即经济学家常说的“路径依赖”。
众所周知，总分馆制是舶来品。按照美国图书馆协会所给的定义，总馆是一个独立建制的图书馆或一个图书馆系统中充当管理中心的图书馆，它是图书馆系统集中加工文献的场所，也是收藏整个系统主要藏书的处所；分馆是总馆把一部分业务分离出去而形成的附属场馆，必须拥有一个基本馆藏、常规的人员配置和固定的开放时间。［7 ］从这一定义出发，美国所奉行的总分馆是一个统一的系统，即统一管理、统一采购、统一加工。分馆从属于总馆，是总馆的一部分，也可以把它看成是总馆的一个对外服务的部门。这种模式的运行机制就在于建设、投资和管理主体的统一。
我国采取的是财政分权体制，中央政府与地方政府“分灶”，省、市、区“分灶”，我们不可能照搬美国的做法。我们引进与学习国外总分馆制，总的思路应该是充分体现国际性与本土性相结合，开放性与主体性相结合。即立足中国国情，基于中国图书馆事业发展的历史与现状，借鉴国际经验，努力建构符合自己特点的、现代化的公共图书馆服务体系，即一个布局合理、结构优化、资源共享、开放的服务体系。
应该说，我国现行的公共图书馆体系主要沿用国家行政区划的基本的框架，这个系统框架在长达半个多世纪的发展过程中已形成了由省——市——县——乡镇多级、金字塔型的公共图书馆网络。但由于过于强调属地分治，强调单个图书馆的自身发展，加之公共财政一直偏向城市，致使整个体系基础薄弱，少数位于塔尖的图书馆越建越大，越来越豪华，多数塔身、塔基图书馆经费拮据，难以为继。面对这一实际状况，我们的服务体系面临的不单是一个加强建设的问题，更是一个重构的问题。一方面，国家要加强引导和调控，进一步调整公共图书馆的布局和结构。一个完善的公共图书馆服务体系，应该包括政策法规体系、基础设施体系、资金保障体系、人才保障体系、服务评估监督体系等各个方面；另一方面，要让现有的图书馆强化参与建设服务体系的责任，不能仅仅满足于单个图书馆创一流，而是要创一流的服务体系，要从过去的单纯经营单个图书馆到经营图书馆体系，并通过体系内的资源共享、流动服务及分享服务，创造新的价值。
对于一座城市而言，分馆到底应该建在哪里？如何建？我们的定位标准到底应该受制于谁？是受制于行政区划，还是人口、需求？
《公共图书馆建设标准》明确了以服务人口为基本依据决定公共图书馆建设规模的原则。按照这一原则，将来公共图书馆的规模大小，不再完全取决于行政级别，而主要服从于服务人口；其次，它形成了比较系统地反映公共图书馆事业发展现实水平和略具前瞻性的指标体系，同样对我们的总分馆建设具有重要的指导和引导意义。
深圳于2003年制定了“建设图书馆之城”三年规划，其根本目的就是实现公民的文化权利，满足公民基本文化权利的诉求，突出广大民众的主体性，明确了以政府为主导的多元化运行机制。在这种思想的指导下，深圳市图书馆的总分馆建设也是异彩纷呈。主要模式有:（1）自上而下的以行政属地为依托的总分馆建设，如福田区、宝安区、罗湖区以区馆为总馆，各街道图书馆和社区图书馆为分馆；（2）以社会为依托的需求——参与式的总分馆发展模式，如市图书馆、南山区、龙岗区、宝安区在外来工密集区或工业区与企业合作办分馆，将图书馆的一部分设施和服务委托社会（企业）来做，共同建设图书馆分馆。不仅降低投入成本，而且促进了社会（企业）资本向公共文化服务领域的合理流动，形成了公共文化基础设施由政府与社会（企业）共建共管、共同投入的互动机制；（3）流动图书馆，如宝安区的“流动图书馆”项目和罗湖区的馆外流动服务站等；（4）全市统一布局的24小时街区自助图书馆等。充分体现了政府主导、多方合作、模式创新的特点。
达尔文曾经说过：“并不是最强壮的物种得以生存，也不是最有智慧的得以存留，只有那些最能适应变化的物种才能繁衍不断。”自然法则也同样适用于我们。
3 发展之策：革故鼎新
回顾我国基层图书馆60年来艰难、起伏的发展历程，基层图书馆的建设始终是一个两难的命题，一是由于没有持续的人力与财力的投入，总是“年年检查年年建，年年建馆不见馆”；二是基层图书馆服务方向不明，离读者越来越远。可谓是，既先天不足，又后续乏力。总分馆制的推行，通过统一管理、同一平台、共享资源，充分发挥了资源、人才、技术、设备等方面的优势，实现了从单个图书馆的建设向图书馆体系建设的转变，标志着我国基层图书馆建设进入一个新的发展时期。但是，从微观层面上来说，总分馆的建设与发展仍然存在着一些问题。突破总分馆建设的瓶颈是当前亟待解决的问题。
3.1 突破体制障碍
在我国，早在20世纪20年代，老一辈图书馆学专家就在倡导设立总分馆，之所以未能取得实践的成果，并不意味学习不力，也不意味外国经验难以融于本土，最为关键的是没有可资运行的社会环境与条件。总分馆建设之所以在今天再一次提到议事日程，是时代使然。改革开放30年的成果，以及公共财政的基本建立，终于使我们具备了建设与发展总分馆的基本条件。但是由于城乡二元经济结构的长期影响，二元公共事业投入制度的局限，市、区、街道、社区各级图书馆分割的现状，分馆的建设与持续发展仍然存在一些问题。其中财力问题不可回避，但更重要是体制。
2008年，党的十七届三中全会明确提出了“要建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。这一理论的提出，为建设一体化的公共图书馆服务体系提供了新思维。站在这一新的思想高度，从根本上打破几十年来计划经济形成的市、区、街道（乡镇）分治的制度性障碍势在必行。
一体化是一种结构化的思维，它倡导的是一种整体化的思路，反对孤立地看待图书馆的建设与发展，不仅提出了公共图书馆均衡发展的目标，更重要的是提出了实现目标的新模式和新战略。
要破解二元化结构，必须从改革制度入手，对同一区域内的公共图书馆按照服务人口进行规划布点，坚持规划先行与科学规划，包括不同类型图书馆的结构比例、空间布局、资源配置、建设规模等，从战略的高度统筹区域内图书馆的协调发展与可持续发展。
目前深圳正在进行的行政改革，将实行“一级政府三级管理”的行政架构。这种架构将消解原来的“两级财政、三级管理、四级建设”架构所带来的矛盾。这一改革的态势，也必将为图书馆事业的发展奠定良好的基础。
体制改革，需要制度的支持。尽管任重道远，也要知难而进。
3.2 明确建设与投资主体
从我国现行的图书馆政策来看，国家只是对县以上的公共图书馆的建设有具体的要求。县（含县）以上各级政府是县以上各级公共图书馆的建设与投资主体。县以下，街道、社区图书馆的建设与投资主体不明确。也正是因为建设与投资主体的不明确，我国基层图书馆尽管也曾有过几次建设的高潮，例如，20世纪50年代初期基层厂矿和农村的服务点建设；1958年人民公社图书馆的建设；80年代万册乡镇图书馆与千村书库的建设等，但由于没有持续的投入与科学的管理，很多基层图书馆在热闹一阵过多，大多名存实亡、形同虚设。近年来这种状态虽然有所改变，但我们的公共图书馆政策的制定、制度安排仍有失公平。以国家固定投资为代表的公共设施的投入多呈现“两多”“两少”的现象：即城市多，农村少；发达地区多，落后地区少。城市的图书馆越建城大，基层和中西部落后地区的图书馆则连最基本的购书费也得不到保障。
总分馆的建设同样也面临着一个建设与投资主体的问题。从目前各地分馆的情况来看，投资主体主要有两种不同的形式，一是政府主导模式。即以政府为主，实行市、县、乡（镇）、村四级投资，形成齐抓共管、资源共享的工作格局；二是社会主导模式。由政府与企业/街道/学校等联合集资建设。整合各方资源，合作开发，齐抓共管。由政府主导模式最大好处就是投资基本上得到了保证，如深圳市福田区政府制定了《福田区公共文化场所管理暂行办法》，通过街道给每个社区分馆每年13万元的事业费，为分馆的续持发展提供了最基本的保障。但由于各地政府财力不同，对建设分馆的认识与重视程度不一，即使在深圳，其他各区也难以效仿，更不要说全国了；社会联合办馆的最大优势是充分发挥了社会各方面的积极性，是全民走向知识社会的基础，可以让使用者更好地融入到我们的事业中来。但很多是通过合同契约在维持正常运行，而合同是有期限的，后续发展难以预测。
可喜的是，近年来中央及地方政府已明确规定，街道/乡镇图书馆是公益性文化设施的组成部分，主要由公共财政支持，是政府的责任，其建设主体一般为街道办事处/乡镇政府。但是各地贯彻落实的不力，尤其在城市化进程中，街道/乡镇已不再是一级财政，已无力承担自主建设的责任。如深圳市宝安区、龙岗区原来由乡镇政府承建的基层图书馆就面临着如何在城市化过程平稳过渡的问题。
北京市政府在2002年10月发布的《北京市人民政府关于进一步加强基层文化建设的意见》（下简称《意见》）也明确提出：区县政府应承担起基层文化建设的主要责任。目前，北京市的部分区县已按照《意见》实施，呈现出区街图书馆共建、共享的良好发展态势。可见，只有明确基层图书馆（分馆）建设和投资主体，才能有效避免重蹈过去基层图书馆“年年建馆不见馆”的覆辙。
从目前的情况来看，公共图书馆的建设与投资主体至少应提升到以“县”为主。乡镇一级由于发展极不平、层级太低，经济实力有限，不宜承担图书馆建设主体的责任。
3.3 加强绩效评估
图书馆绩效，简言之就是投入与产出之比。一个理想的一体化公共图书馆服务体系应该是公平高效的。
2008年，中国书业新闻网曾以“很多书籍买来就没人借过，社区图书室路在何方”为题， ［8］对某城市基层图书馆作了一个简要的评述。其实，社区图书室门庭冷落并非只是个别现象。总分馆的建设在一定程度上解决了基层图书馆门前冷落的现象，极大地提高了图书馆的办馆效益。在总馆基本办馆条件不变的情况下，充分发挥了总馆在资源、技术、人力、管理和组织读者活动等方面的优势，拓展了总馆的服务深度和广度，扩大了服务的覆盖率和服务的辐射能力，提高了文献资源综合利用的效率，最大限度地实现了文献资源的共享。同时使各分馆能在总馆的统一掌控之下，形成了形散神聚的管理效果。从整体上提高了分馆的管理水平、管理质量和管理效率，促进了总馆与分馆的共建双赢。同时有效地促进了城乡，以及不同社会群体之间公共图书馆服务的均等化。
嘉兴公共图书馆事业的发展就是一个强有力的例证。据统计，2006年嘉兴74个乡镇中已建有乡镇图书馆，年平均接待读者只有2518人次，每天不足10人。2007年以来，嘉兴市探索在全市建立以市、县级图书馆为中心，以图书馆乡镇分馆为纽带，以村(社区)图书流动站为基础的新型公共图书馆服务体系。至2009年12月下旬，31个乡镇图书分馆已接待读者179.2万人次，外借图书69.5万册。每馆的平均办证量为1895张，日均外借图书161册，日均到馆读者380人次。［9 ］
但由于种种原因，在图书馆界，绩效评估并未引起普遍的重视，更未形成制度。亟需建立一套科学的、可量化、可比较、可测评的绩效评估指标体系和绩效评估测评模型，为总分馆建设制订一个既为政府决策提供有价值的参考依据，又为总分馆的建设者们树立一个切实可行的建设与自测的标杆。
要提高图书馆服务的绩效问题，有两点至关重要：一是要全面实现总分馆的一体化，促进资源共享、优势互补，形成总分馆相互支持、良性互动、共同发展的格局；二是要通过改革，减少图书馆行政开支，降低行政费用，把有限的资金用于增加对读者的服务，同时运用网络技术，改变图书馆服务手段，降低服务成本，提高文献利用率、读者到馆率和民众办证率。
当然，图书馆绩效评估是一个比较复杂的问题，还有许多问题需要仔细研究与探讨。但我们必须在办馆的同时首先树立绩效观念，注重图书馆的内涵建设与发展，并形成共识，以发挥绩效评估在建馆与办馆过程中的示范和导向作用。
参考文献：
［1］孙墨笛，杨暄.人民论坛杂志和本版开展的“中国居民文化消费倾向调查”显示逾六成受访者认为文化消费昂贵［Ｎ］.人民日报，2009-08-31．
［2］陈伟东等．加快社区公共服务体系建设实现政府公共服务覆盖到社区的有效措施［ＥＢ／ＯＬ］．［２００８-１０-１３］.http://mzzt.mca.gov.cn/article/hxsqyth/zbkt/200810/20081
000020641.shtml．
［3］彭秀良．我们的图书馆到底有多大［Ｎ］．文汇读书周报，2008-09-26.
［4］调查显示外来工文化生活严重匮乏［Ｎ］.北京晚报，2007-04-26.
［5］文化部召开“城市街区24小时自助图书馆系统”现场会［ＥＢ／ＯＬ］．［２００９-12-09］.http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/shwhs/gzdt/200912/t20091209_75486.html.
［6］冯之浚等.我国循环经济生态工业园发展模式研究［Ｊ］.中国软科学，2008，（4）.
［7］邱冠华等.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支持与方案［M］.北京：北京图书馆出版社，2008．
［8］陈立华等．“很多书籍买来就没人借过 社区图书室路在何方”［ＥＢ／ＯＬ］．［２００８-03-29］.http://news.bookicp.com.
［9］图书馆“嘉兴模式”的“蝴蝶效应”［ＥＢ／ＯＬ］．［２００９-12-31］.http：//www.cnjxol.com/xwzx/jxxw/wtxw/content/2009-12-31/content-1251937.htm.
作者简介：程亚男，女，深圳市南山图书馆研究馆员。