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《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕21号，简称《意见》）已于今年6月26日印发。这是党中央、国务院审时度势、统揽全局，在深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的关键时期，专门为内蒙古自治区出台的一个重要政策文件。这个文件是国务院责成国家发展改革委牵头起草的，我有幸在我委领导们的带领下，参与了《意见》的起草工作。当前，内蒙古全区上下正在认真学习领会、全面贯彻落实这个文件。此次论坛的主题是：新起点、新思维、新对策——国务院《意见》与内蒙古发展。借此机会，我就参与《意见》起草工作中的一些学习体会作个简要汇报，但愿对各位领导和同志们把握新起点、树立新思维、提出新对策有所帮助。不妥之处，望批评指正。
根据中央领导的批示，我委联合中央有关部门和内蒙古自治区，自2010年8月开始《意见》的起草工作。从正式启动起草工作到《意见》出台，历时10个月。之所以《意见》能够顺利出台，并得到自治区的高度评价和一致认可，除领导们高度重视、直接领导起草工作，以及有关方面的大力支持外，有三个方面的基础性工作十分重要、不可或缺。一是自治区提前开展了深入系统的研究工作。据介绍，为建议国家出台支持内蒙古发展的文件，自治区党委、政府自2008年下半年就要求各有关部门开始了系统的研究工作。在2010年8月正式启动这项工作时，自治区方面向国家提供了10多本、近30多万字的专题研究报告，为起草工作打下了扎实的基础。二是国家联合调研组开展了广泛细致的调研。2010年8月16日至23日，由我委杜鹰副主任带队，国务院43个部门和单位组成联合调研组，到内蒙古开展了实地调研。调研组分成10个专题组，跑遍了全区12个盟市和2个计划单列市，到了56个旗县，考察了348个项目点，召开了116次座谈会，广泛接触了基层干部群众，获得了大量的第一手资料，形成了专题调研报告。通过此次调研，在中央有关部门层面上，就支持内蒙古发展的若干重要问题统一了思想、达成了共识。三是自治区党委、政府直接参与了文件起草工作。这些年来，我委牵头起草了若干区域规划和政策性文件。在此过程中，我们始终坚持“开门写文件”，认真听取、积极采纳地方提出的合理意见和建议。《意见》起草中,胡春华书记、巴特尔主席、任亚平副主席等自治区领导高度重视，多次就《意见》的基本判断、重要内容作出明确指示，自治区党委研究室、政府研究室和发改委的领导和精兵强将在北京与我们一块集中了一个多月，大家共同讨论和起草文件。
一、制定《意见》的重大意义
为什么专门给内蒙古出台这个《意见》？换句话说，内蒙古在祖国发展稳定大局中占据什么样的地位？这是准确把握进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的基本前提。对此，在全国大局中，至少可以从四个方面来理解和认识：一是促进民族团结、维护边疆稳定的战略需要。内蒙古边境线4200多公里，占全国陆地国境线的1/5，外接俄罗斯、蒙古，地近京畿，是祖国的北大门和首都的“护城河”，战略地位十分重要。同时，内蒙古是我国最早成立的省级自治区，是“模范自治区”。促进内蒙古经济社会又好又快发展，不仅可以更好的维护各民族团结奋斗、繁荣发展的良好局面，彰显我国社会主义制度和民族区域自治制度的优越性；而且有利于加强与俄、蒙的交流合作，实现互利共赢。二是建设我国北方重要生态安全屏障的战略需要。内蒙古草原东西长2400公里，跨越温带半湿润、半干旱和干旱三个气候带，生态位置极其重要。内蒙古的生态状况直接影响东北、华北、西北的生存发展环境，对保障全国特别是华北地区的生态安全意义重大。三是加强我国能源和粮食安全、为国民经济发展提供支撑的战略需要。从全国经济布局看，内蒙古是能源资源开发、生产大区和调出区。例如，煤炭查明储量7400亿吨，占全国的26.3％，居全国第一位；天然气可开采量6700亿立方米，居全国第二位；稀土查明储量占全国的97.6%，占世界的70%以上；同时，内蒙古也是畜牧业大区和调出区、全国粮食主产区和调出区，每年为国家提供商品粮超过200亿斤，自2005年以来牲畜存栏连续稳定在1亿头只以上。所以，内蒙古的发展，直接关系国家能源、食品安全，乃至整个经济运行安全。四是培育西部地区新的增长点、促进区域协调发展的战略需要。这些年来，内蒙古经济取得了长足发展。2010年，全区生产总值达到1.17万亿元、地方财政一般预算收入达到1070亿元，均居全国中游、西部地区第二位。但同时，内蒙古的快速发展还是在低起点上、主要依靠资源开发实现的，欠发达的基本区情还没有根本改变，发展中还面临一些突出的困难和问题。只有顺应新的形势，科学谋划内蒙古未来一段时期的发展思路、战略重点和主要任务，才能实现又好又快发展，才能为缩小东中西发展差距、促进全国经济又好又快发展提供强力支撑。
正是主要基于上述考虑，中央决定专门为内蒙古出台《意见》。在《意见》中，提出了四个战略定位：一是我国北方重要的生态安全屏障；二是国家重要的能源基地、新型化工基地、有色金属生产加工基地和绿色农畜产品生产加工基地；三是我国向北开放的重要桥头堡；四是团结繁荣文明稳定的民族自治区。这一战略定位至关重要，是党中央、国务院为内蒙古今后发展确定的基本方向。
二、制定《意见》的基本考量
为内蒙古出台一个什么样的文件，这个文件能发挥什么作用。对于这个问题，我个人理解，在《意见》起草中的主要考量是：内蒙古当前正处在转型发展的关键时期，发展具有明显的阶段性特征，特别是还面临着一些特殊困难和问题。促进内蒙古又好又快发展，必须从自治区实际和国家战略需要出发，从经济社会发展的内在规律出发，因情施策、对症下药，帮助自治区解决发展中的特殊困难和问题，探索符合内蒙古实际、具有区域特色的发展路子，推动内蒙古持续健康发展。这是整个《意见》起草工作的基本考量和指导思想，贯穿于各个章节。
总体上看，现阶段自治区发展至少存在三个方面的问题：一是发展水平不高。2010年内蒙古三次产业比重为9.4：54.5：36.1，城镇化率为55％。简单地从指标上判断，已经进入了工业化中期，但深入分析，尽管工业占主导地位，但标志工业化中期阶段的主要指标——制造业占比仅为5.5％；虽然城镇化率较高，但城镇化水平和辐射带动能力不高。一般来说，工业化初期资本积累不雄厚，工业化中期产业升级任务重，工业化后期节约和清洁发展责任大。现阶段，内蒙古同时面临这三方面的任务和挑战，实现又好又快发展的压力非常重。二是发展动力不足。客观讲，这些年来内蒙古的快速发展，得益于全国对煤炭等能源和矿产资源的巨大需求，以及由此不断抬高的能源资源价格，这一局面难以长期维系，内蒙古亟待建立可持续发展的多元支撑体系，需要实现资源产业向资源深加工产业和非资源产业延伸，需要实现依靠投资拉动向投资、消费和出口“三驾马车”协调推动经济发展转变。三是发展基础薄弱。内蒙古经济起步晚，各项事业长期投入不足，发展相对落后。2010年内蒙古城镇居民人均可支配收入比全国低1411元，农牧民人均纯收入比全国低389元，在岗职工工资比全国低1640元。在101个旗县中，还有国家扶贫重点县31个，自治区扶贫重点县29个，农村贫困人口50万人。基于此，《意见》在“总体要求”及有关章节中，围绕提高综合经济实力，对经济结构战略性调整、建立多元发展多级支撑产业体系、提高资源综合利用效率、保障和改善民生等重大问题提出了明确要求、作出了具体部署。
分领域看，生态建设方面，全区中度以上生态脆弱区域占全区面积的62.5%，70%的草原存在不同程度的退化和荒漠化，每年入黄河泥沙近8000万吨，天然湿地大面积萎缩，全区加强生态保护与建设的任务十分艰巨，正处在从局部改善到整体好转的关键阶段，不进则退。为此，《意见》专门一章部署生态建设和环境保护；基础设施方面，全区只有4条高速公路与河北、山西、陕西、宁夏相联，2010年铁路货物请车满足率不足40％，区内外飞机航班经常“一票难求”，全区有近1000万千瓦的电力装机闲置，交通、运输通道严重制约经济发展。为此，《意见》专门一章部署基础设施建设，提出了40多个重大项目，对自治区发展将起到极大的促进作用。构建多元化现代产业体系方面，内蒙古工业结构呈现“三大、三小”不平衡发展局面。“三大”是能源、冶金、农畜产品加工业，增加值占规模以上工业增加值的75%，其中能源占比高达37%。“三小”是化工、装备制造、高新技术产业，三者的增加值仅占15％。同时，工业总体上处在产业链的中低端。为此，《意见》提出建设几个重要产业基地，大力发展新能源、新材料和高技术产业，努力打造草原文化旅游大区，并明确了5个方面的特殊产业政策。东西协调发展方面，2010年，呼包鄂地区用11%的土地和28%的人口，完成了全区生产总值和财政收入的近60%。东部五盟市总人口占全区的50%，生产总值和财政收入仅为全区的三分之一和五分之一。为此，《意见》提出呼包鄂在率先发展的同时，要发挥辐射带动作用，帮助东部融入东北及环渤海经济区，主动接受产业转移，实现跨越式发展。
概括讲，在《意见》八个建设领域和支持政策中，立足于长远发展、着力解决发展中的突出困难和问题，提出了若干建设任务、重大项目和优惠政策。应该说，这些重大项目和支持政策力度大、含金量高，落实到位后，一定能够促进内蒙古经济社会实现又好又快发展。
三、《意见》的贯彻落实工作
如何贯彻落实好这个文件，在《意见》第十一部分作出了总体部署。就中央部门而言，国务院办公厅关于落实《意见》的部门分工方案即将出台。随后，我委及有关部门还将出台内部司局的分工方案。我委将按照《意见》要求，参照贯彻落实其他区域规划和政策性文件的方式，通过召开专题会议、组织联合检查等，及时跟踪掌握《意见》的实施情况。如有必要，将就重大问题报请国务院协调解决。就自治区而言，应该说，自治区人民政府是组织实施《意见》的第一责任人。全区上下在认真学习领会的基础上，一定能够把握好这次难得的历史机遇，将《意见》确定的目标任务、重点项目和政策措施落到实处、取得实效。在此，结合其他区域规划和政策性文件的贯彻落实工作，仅就《意见》的落实提三点建议，供大家参考：一是对接。《意见》中，中央支持内蒙古发展的指导思想、基本原则和总体要求是统一的、明确的，自治区将会不折不扣地加以落实。但具体支持政策和项目则由中央多个部门分头负责，每个政策项目的具体内容、安排周期、工作要求各不相同，需要自治区进一步与中央有关部门相对接，按要求做好前期工作，确保政策项目尽快安排、全面落实。二是整合。如上所述，《意见》围绕解决每个领域的重大问题，都明确了若干政策项目，而不同的政策项目又分散在不同部门。如何发挥相关政策项目的整体效益，集中力量解决突出问题，我认为，加强政策项目的整合尤为必要，建议自治区通过建设规划、重大项目、会商机制等多种方式，积极对相关政策项目予以整合。三是追查。围绕《意见》落实，在制度设计上，每个政策项目和工作任务都会明确具体要求，并落到具体部门和具体责任人。但由自治区到盟市、旗县、乡村社区逐级落实中，很可能会出现力度不够、偏离方向甚至违背初衷等问题。当然，也可能会出现政策项目不符合地方实际，需要调整优化政策项目的问题。对于这些问题，要建立追查制度，及时整理汇总、总结分析和调整完善。
我们相信，在各方面的共同努力下，《意见》一定能够得以很好地贯彻实施，内蒙古必将进一步实现又好又快发展，必将迎来一个更加灿烂辉煌的明天！
（作者系国家发展改革委地区司扶贫处副处长）
根据中央领导的批示，我委联合中央有关部门和内蒙古自治区，自2010年8月开始《意见》的起草工作。从正式启动起草工作到《意见》出台，历时10个月。之所以《意见》能够顺利出台，并得到自治区的高度评价和一致认可，除领导们高度重视、直接领导起草工作，以及有关方面的大力支持外，有三个方面的基础性工作十分重要、不可或缺。一是自治区提前开展了深入系统的研究工作。据介绍，为建议国家出台支持内蒙古发展的文件，自治区党委、政府自2008年下半年就要求各有关部门开始了系统的研究工作。在2010年8月正式启动这项工作时，自治区方面向国家提供了10多本、近30多万字的专题研究报告，为起草工作打下了扎实的基础。二是国家联合调研组开展了广泛细致的调研。2010年8月16日至23日，由我委杜鹰副主任带队，国务院43个部门和单位组成联合调研组，到内蒙古开展了实地调研。调研组分成10个专题组，跑遍了全区12个盟市和2个计划单列市，到了56个旗县，考察了348个项目点，召开了116次座谈会，广泛接触了基层干部群众，获得了大量的第一手资料，形成了专题调研报告。通过此次调研，在中央有关部门层面上，就支持内蒙古发展的若干重要问题统一了思想、达成了共识。三是自治区党委、政府直接参与了文件起草工作。这些年来，我委牵头起草了若干区域规划和政策性文件。在此过程中，我们始终坚持“开门写文件”，认真听取、积极采纳地方提出的合理意见和建议。《意见》起草中,胡春华书记、巴特尔主席、任亚平副主席等自治区领导高度重视，多次就《意见》的基本判断、重要内容作出明确指示，自治区党委研究室、政府研究室和发改委的领导和精兵强将在北京与我们一块集中了一个多月，大家共同讨论和起草文件。
一、制定《意见》的重大意义
为什么专门给内蒙古出台这个《意见》？换句话说，内蒙古在祖国发展稳定大局中占据什么样的地位？这是准确把握进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的基本前提。对此，在全国大局中，至少可以从四个方面来理解和认识：一是促进民族团结、维护边疆稳定的战略需要。内蒙古边境线4200多公里，占全国陆地国境线的1/5，外接俄罗斯、蒙古，地近京畿，是祖国的北大门和首都的“护城河”，战略地位十分重要。同时，内蒙古是我国最早成立的省级自治区，是“模范自治区”。促进内蒙古经济社会又好又快发展，不仅可以更好的维护各民族团结奋斗、繁荣发展的良好局面，彰显我国社会主义制度和民族区域自治制度的优越性；而且有利于加强与俄、蒙的交流合作，实现互利共赢。二是建设我国北方重要生态安全屏障的战略需要。内蒙古草原东西长2400公里，跨越温带半湿润、半干旱和干旱三个气候带，生态位置极其重要。内蒙古的生态状况直接影响东北、华北、西北的生存发展环境，对保障全国特别是华北地区的生态安全意义重大。三是加强我国能源和粮食安全、为国民经济发展提供支撑的战略需要。从全国经济布局看，内蒙古是能源资源开发、生产大区和调出区。例如，煤炭查明储量7400亿吨，占全国的26.3％，居全国第一位；天然气可开采量6700亿立方米，居全国第二位；稀土查明储量占全国的97.6%，占世界的70%以上；同时，内蒙古也是畜牧业大区和调出区、全国粮食主产区和调出区，每年为国家提供商品粮超过200亿斤，自2005年以来牲畜存栏连续稳定在1亿头只以上。所以，内蒙古的发展，直接关系国家能源、食品安全，乃至整个经济运行安全。四是培育西部地区新的增长点、促进区域协调发展的战略需要。这些年来，内蒙古经济取得了长足发展。2010年，全区生产总值达到1.17万亿元、地方财政一般预算收入达到1070亿元，均居全国中游、西部地区第二位。但同时，内蒙古的快速发展还是在低起点上、主要依靠资源开发实现的，欠发达的基本区情还没有根本改变，发展中还面临一些突出的困难和问题。只有顺应新的形势，科学谋划内蒙古未来一段时期的发展思路、战略重点和主要任务，才能实现又好又快发展，才能为缩小东中西发展差距、促进全国经济又好又快发展提供强力支撑。
正是主要基于上述考虑，中央决定专门为内蒙古出台《意见》。在《意见》中，提出了四个战略定位：一是我国北方重要的生态安全屏障；二是国家重要的能源基地、新型化工基地、有色金属生产加工基地和绿色农畜产品生产加工基地；三是我国向北开放的重要桥头堡；四是团结繁荣文明稳定的民族自治区。这一战略定位至关重要，是党中央、国务院为内蒙古今后发展确定的基本方向。
二、制定《意见》的基本考量
为内蒙古出台一个什么样的文件，这个文件能发挥什么作用。对于这个问题，我个人理解，在《意见》起草中的主要考量是：内蒙古当前正处在转型发展的关键时期，发展具有明显的阶段性特征，特别是还面临着一些特殊困难和问题。促进内蒙古又好又快发展，必须从自治区实际和国家战略需要出发，从经济社会发展的内在规律出发，因情施策、对症下药，帮助自治区解决发展中的特殊困难和问题，探索符合内蒙古实际、具有区域特色的发展路子，推动内蒙古持续健康发展。这是整个《意见》起草工作的基本考量和指导思想，贯穿于各个章节。
总体上看，现阶段自治区发展至少存在三个方面的问题：一是发展水平不高。2010年内蒙古三次产业比重为9.4：54.5：36.1，城镇化率为55％。简单地从指标上判断，已经进入了工业化中期，但深入分析，尽管工业占主导地位，但标志工业化中期阶段的主要指标——制造业占比仅为5.5％；虽然城镇化率较高，但城镇化水平和辐射带动能力不高。一般来说，工业化初期资本积累不雄厚，工业化中期产业升级任务重，工业化后期节约和清洁发展责任大。现阶段，内蒙古同时面临这三方面的任务和挑战，实现又好又快发展的压力非常重。二是发展动力不足。客观讲，这些年来内蒙古的快速发展，得益于全国对煤炭等能源和矿产资源的巨大需求，以及由此不断抬高的能源资源价格，这一局面难以长期维系，内蒙古亟待建立可持续发展的多元支撑体系，需要实现资源产业向资源深加工产业和非资源产业延伸，需要实现依靠投资拉动向投资、消费和出口“三驾马车”协调推动经济发展转变。三是发展基础薄弱。内蒙古经济起步晚，各项事业长期投入不足，发展相对落后。2010年内蒙古城镇居民人均可支配收入比全国低1411元，农牧民人均纯收入比全国低389元，在岗职工工资比全国低1640元。在101个旗县中，还有国家扶贫重点县31个，自治区扶贫重点县29个，农村贫困人口50万人。基于此，《意见》在“总体要求”及有关章节中，围绕提高综合经济实力，对经济结构战略性调整、建立多元发展多级支撑产业体系、提高资源综合利用效率、保障和改善民生等重大问题提出了明确要求、作出了具体部署。
分领域看，生态建设方面，全区中度以上生态脆弱区域占全区面积的62.5%，70%的草原存在不同程度的退化和荒漠化，每年入黄河泥沙近8000万吨，天然湿地大面积萎缩，全区加强生态保护与建设的任务十分艰巨，正处在从局部改善到整体好转的关键阶段，不进则退。为此，《意见》专门一章部署生态建设和环境保护；基础设施方面，全区只有4条高速公路与河北、山西、陕西、宁夏相联，2010年铁路货物请车满足率不足40％，区内外飞机航班经常“一票难求”，全区有近1000万千瓦的电力装机闲置，交通、运输通道严重制约经济发展。为此，《意见》专门一章部署基础设施建设，提出了40多个重大项目，对自治区发展将起到极大的促进作用。构建多元化现代产业体系方面，内蒙古工业结构呈现“三大、三小”不平衡发展局面。“三大”是能源、冶金、农畜产品加工业，增加值占规模以上工业增加值的75%，其中能源占比高达37%。“三小”是化工、装备制造、高新技术产业，三者的增加值仅占15％。同时，工业总体上处在产业链的中低端。为此，《意见》提出建设几个重要产业基地，大力发展新能源、新材料和高技术产业，努力打造草原文化旅游大区，并明确了5个方面的特殊产业政策。东西协调发展方面，2010年，呼包鄂地区用11%的土地和28%的人口，完成了全区生产总值和财政收入的近60%。东部五盟市总人口占全区的50%，生产总值和财政收入仅为全区的三分之一和五分之一。为此，《意见》提出呼包鄂在率先发展的同时，要发挥辐射带动作用，帮助东部融入东北及环渤海经济区，主动接受产业转移，实现跨越式发展。
概括讲，在《意见》八个建设领域和支持政策中，立足于长远发展、着力解决发展中的突出困难和问题，提出了若干建设任务、重大项目和优惠政策。应该说，这些重大项目和支持政策力度大、含金量高，落实到位后，一定能够促进内蒙古经济社会实现又好又快发展。
三、《意见》的贯彻落实工作
如何贯彻落实好这个文件，在《意见》第十一部分作出了总体部署。就中央部门而言，国务院办公厅关于落实《意见》的部门分工方案即将出台。随后，我委及有关部门还将出台内部司局的分工方案。我委将按照《意见》要求，参照贯彻落实其他区域规划和政策性文件的方式，通过召开专题会议、组织联合检查等，及时跟踪掌握《意见》的实施情况。如有必要，将就重大问题报请国务院协调解决。就自治区而言，应该说，自治区人民政府是组织实施《意见》的第一责任人。全区上下在认真学习领会的基础上，一定能够把握好这次难得的历史机遇，将《意见》确定的目标任务、重点项目和政策措施落到实处、取得实效。在此，结合其他区域规划和政策性文件的贯彻落实工作，仅就《意见》的落实提三点建议，供大家参考：一是对接。《意见》中，中央支持内蒙古发展的指导思想、基本原则和总体要求是统一的、明确的，自治区将会不折不扣地加以落实。但具体支持政策和项目则由中央多个部门分头负责，每个政策项目的具体内容、安排周期、工作要求各不相同，需要自治区进一步与中央有关部门相对接，按要求做好前期工作，确保政策项目尽快安排、全面落实。二是整合。如上所述，《意见》围绕解决每个领域的重大问题，都明确了若干政策项目，而不同的政策项目又分散在不同部门。如何发挥相关政策项目的整体效益，集中力量解决突出问题，我认为，加强政策项目的整合尤为必要，建议自治区通过建设规划、重大项目、会商机制等多种方式，积极对相关政策项目予以整合。三是追查。围绕《意见》落实，在制度设计上，每个政策项目和工作任务都会明确具体要求，并落到具体部门和具体责任人。但由自治区到盟市、旗县、乡村社区逐级落实中，很可能会出现力度不够、偏离方向甚至违背初衷等问题。当然，也可能会出现政策项目不符合地方实际，需要调整优化政策项目的问题。对于这些问题，要建立追查制度，及时整理汇总、总结分析和调整完善。
我们相信，在各方面的共同努力下，《意见》一定能够得以很好地贯彻实施，内蒙古必将进一步实现又好又快发展，必将迎来一个更加灿烂辉煌的明天！
（作者系国家发展改革委地区司扶贫处副处长）