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随着城乡居民消费结构快速升级，一些结构性矛盾开始显现，保障国家粮食安全还面临诸多挑战，主要表现为“四个失衡”
2016年是中国“十三五”开局之年，也是全面推进农业供给侧结构性改革的关键之年。10月，国务院发布了《全国农业现代化规划》，明确了“十三五”农业现代化的时间表和路线图，强调以保障国家粮食安全为底线，更加注重优化农业结构、提升供给体系质量和效率。“2016（第四届）中国粮食与食品安全战略峰会”以“深化推进农业供给侧结构性改革”为主题，共同研讨全球视角下的中国粮食与食品安全形势、现代农业科技创新推广体系建设等重大命题，对于把握农业农村经济脉搏和推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展有重要意义。
中国粮食生产新特点
民以食为天。中国政府历来高度重视粮食生产，把解决13亿多人口的吃饭问题作为农业发展的首要任务，加大政策扶持、强化科技支撑、狠抓指导服务，粮食连年增产稳产，不仅为经济发展和社会稳定发挥了基础作用，也为世界粮食安全作出了积极贡献。显著的标志有以下四个方面。
1. 生产能力稳步提升。通过持续加大农田基础设施投入，基本建成旱涝保收、高产稳产农田4亿亩以上，农田有效灌溉面积占比超过52%，一半以上的农田实现了旱能灌、涝能排，农业靠天吃饭的局面正在逐步改变。粮食产量已连续3年超过6亿吨，产能稳定在5.5亿吨以上，稻谷、小麦、玉米三大谷物依靠国内实现了基本自给。
2. 科技含量显著增强。以种业为重点的农业科技不断进步，粮食高产创建和绿色增产模式攻关深入推进，粮食作物良种覆盖率稳定在96%以上，进入单产提高、品质更优的新阶段。主要农作物耕、种、收的综合机械化水平达到63%，生产方式已由千百年来以人畜力为主转到以机械作业为主的新阶段。2015年粮食平均亩产365.5公斤，比2003年提高77公斤，對总产量增加的贡献率达到68%。
3. 生产方式更加绿色。2015年，农业部提出“一控两减三基本”的目标，控制农业用水总量，减少化肥、农药使用量，推进畜禽粪便、农膜、秸秆基本资源化利用。大力发展节水农业，实施化肥农药使用量零增长行动，主要农作物病虫害专业化统防统治覆盖率超过30%。
4. 经营方式规模适度。推进农业农村改革，加大体制机制创新，采取互换承包地、联耕联种、土地托管、土地入股等方式，发展适度规模经营，培育种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和新型服务主体，提高土地、资本、劳动力等要素的生产效率。目前，全国农村承包耕地流转面积4.47亿亩，占承包耕地总面积的1/3，经营面积在50亩以上的规模农户有340多万户，各类新型经营主体总数超过270万家。
粮食增产背后的新挑战
总体来看，中国粮食连年增产后，库存充裕，供求关系得到改善。但应看到，随着经济发展进入新常态，城乡居民消费结构快速升级，一些结构性矛盾开始显现，保障国家粮食安全还面临诸多挑战，主要表现为“四个失衡”。
1. 供需结构失衡，主要表现是阶段性、结构性的供过于求和供给不足并存。近些年粮食连年丰收，供求总量基本平衡，但玉米出现阶段性供过于求，而大豆缺口逐年扩大；同时，为满足老百姓吃饱、吃好、吃得健康的需求，优质水稻、小麦和特色杂粮等还供不应求。
2. 要素配置失衡，农业生态环境压力加大。资源约束趋紧，耕地数量减少、质量下降，农业资源长期透支、过度开发。局部农业生态系统和农村环境不堪重负，农业生态环境休养生息任务紧迫。
3. 种养结合失衡，主要表现是“粮经饲”（粮食作物、经济作物、饲草料作物）结构不优，种养业结合不紧。部分地区玉米“一粮独大”，优质饲草料作物发展滞后，在国内外价差的影响下，高粱、大麦、木薯、DDGs（酒糟蛋白饲料）等玉米替代品进口量逐年增加，挤占了国内玉米消费市场，增加了玉米主产区的库存压力。
4. 产业布局失衡，主要表现是产加销脱节。部分粮食主产区加工流通能力相对不足，产业形态总体处于中低端，粮食生产效益偏低的局面没有根本改变。特别是受价格影响，2016年东北地区玉米种植收益明显下降。这些挑战表明，当前农业供给侧结构性改革重点在粮食，难点在谷物，只有加快调整优化粮食结构，才能实现更加稳健、持续的国家粮食安全。
未来的粮食工作布局
“十三五”时期，推进中国粮食结构调整，加快农业供给侧结构性改革，必须贯彻发展新理念，以绿色发展为导向，以改革创新为动力，突出优产能、去库存、降成本、补短板、强后劲，大力实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，着力培育发展新动能，加快构建产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代粮食产业体系。具体工作布局要把握好三个方面：
1. 在发展方向上，要牢固树立五大观念。即树立大生态观，促进绿色发展；树立大食物观，面向整个国土全方位、多途径开发食物资源；树立大市场观，以市场需求为导向，统筹利用两个市场、两种资源；树立大农业观，开发农业多种功能；树立大科技观，推进种机技配套、产学研协同，着力以新观念引领粮食产业向广度、深度发展。
2. 在发展目标上，重点是三保、三优、三提。“三保”，就是保产能、保谷物、保口粮。“十三五”时期，不追求粮食连年增产，但要总体保持稳定。到2020年，谷物综合生产能力达到5.5亿吨、小麦和稻谷自给率稳定在100%。“三优”，就是优化区域结构、品种结构和品质结构。综合考虑资源禀赋、生态类型和生产基础，加强粮食主产区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区建设，构建分工合理、充分发挥比较优势的区域布局。稳定水稻和小麦面积，适当调减非优势区玉米面积，因地制宜发展薯类、杂粮杂豆等作物。大力发展优质强筋和弱筋小麦、粳稻和优质籼稻、专用玉米等。“三提”，就是提升基础保障能力、科技支撑能力、资源利用能力。到2020年，全国耕地质量提升0.5个等级，农田有效灌溉面积占比达到65%、提高13个百分点；农业科技进步贡献率达到60%；主要农作物化肥农药使用量实现零增长。
3. 在工作举措上，重点是在五方面下功夫。第一，优化布局稳产能，路径是加快建设粮食生产功能区。优先将水土资源匹配较好、相对集中连片的稻谷和小麦田划定为粮食生产功能区，大规模推进高标准农田建设，深入实施耕地质量保护与提升行动，夯实粮食稳定发展的基础。同时，大力发展现代种业，加快主要粮食作物新一轮品种更新换代，深入开展绿色高产高效农田创建和模式攻关，示范带动均衡增产和可持续发展。
第二，调整结构去库存，路径是加快调减非优势区域玉米种植面积。重点调减东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区等“镰刀弯”地区籽粒玉米种植面积，改种市场需要的大豆、薯类、杂粮、青贮玉米、优质饲草等，大力发展草食畜牧业，把“粮仓”变成“粮仓”+“肉库”+“奶罐”，加快消化粮食库存。到2020年，调减非优势区玉米面积5000万亩以上。
第三，科技创新补短板，路径是推进机械化和信息化。深入实施粮食作物全程机械化推进行动，提升小麦生产全程机械化质量，提高水稻机械栽插、玉米机械收获水平，推进农机深耕深松作业，力争粮食主产区年度深耕深松整地面积达到30%左右。加快实施“互联网+现代农业”行动，加强物联网、智能装备的推广应用，推进信息进村入户，推动信息化与农业生产经营各环节深入融合。
第四，规模经营提效益，路径是发展多种形式的适度规模经营。大力培育种植大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，发挥其在规模化、标准化、机械化等方面的示范带动作用；支持植保、农机合作社等新型服务主体，开展代耕代种、代收代储、统防统治、统配统施等专业化服务，提升生产的组织化程度和集约化水平，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。
第五，产业带动促融合，路径是推动粮食全产业链经营。发展粮食加工流通，引导粮食精深加工企业向主产区、优势产区、特色产区及关键物流节点梯度转移，支持产加销一体化发展。培育一批实力强、信誉好、联系紧的农业产业化龙头企业，助力产业转型升级。发展休闲农业和乡村旅游，推进粮食生产与旅游、文化、健康等产业深度融合，变粮田为景区，变产品为礼品，变农房为客房，着力延伸产业链、打造供应链、形成全产业链，促进一、二、三产业融合互动，让农民分享更多增值收益，为全面建成小康社会不断夯实基础。
（作者为农业部党组副书记、副部长）
2016年是中国“十三五”开局之年，也是全面推进农业供给侧结构性改革的关键之年。10月，国务院发布了《全国农业现代化规划》，明确了“十三五”农业现代化的时间表和路线图，强调以保障国家粮食安全为底线，更加注重优化农业结构、提升供给体系质量和效率。“2016（第四届）中国粮食与食品安全战略峰会”以“深化推进农业供给侧结构性改革”为主题，共同研讨全球视角下的中国粮食与食品安全形势、现代农业科技创新推广体系建设等重大命题，对于把握农业农村经济脉搏和推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展有重要意义。
中国粮食生产新特点
民以食为天。中国政府历来高度重视粮食生产，把解决13亿多人口的吃饭问题作为农业发展的首要任务，加大政策扶持、强化科技支撑、狠抓指导服务，粮食连年增产稳产，不仅为经济发展和社会稳定发挥了基础作用，也为世界粮食安全作出了积极贡献。显著的标志有以下四个方面。
1. 生产能力稳步提升。通过持续加大农田基础设施投入，基本建成旱涝保收、高产稳产农田4亿亩以上，农田有效灌溉面积占比超过52%，一半以上的农田实现了旱能灌、涝能排，农业靠天吃饭的局面正在逐步改变。粮食产量已连续3年超过6亿吨，产能稳定在5.5亿吨以上，稻谷、小麦、玉米三大谷物依靠国内实现了基本自给。
2. 科技含量显著增强。以种业为重点的农业科技不断进步，粮食高产创建和绿色增产模式攻关深入推进，粮食作物良种覆盖率稳定在96%以上，进入单产提高、品质更优的新阶段。主要农作物耕、种、收的综合机械化水平达到63%，生产方式已由千百年来以人畜力为主转到以机械作业为主的新阶段。2015年粮食平均亩产365.5公斤，比2003年提高77公斤，對总产量增加的贡献率达到68%。
3. 生产方式更加绿色。2015年，农业部提出“一控两减三基本”的目标，控制农业用水总量，减少化肥、农药使用量，推进畜禽粪便、农膜、秸秆基本资源化利用。大力发展节水农业，实施化肥农药使用量零增长行动，主要农作物病虫害专业化统防统治覆盖率超过30%。
4. 经营方式规模适度。推进农业农村改革，加大体制机制创新，采取互换承包地、联耕联种、土地托管、土地入股等方式，发展适度规模经营，培育种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和新型服务主体，提高土地、资本、劳动力等要素的生产效率。目前，全国农村承包耕地流转面积4.47亿亩，占承包耕地总面积的1/3，经营面积在50亩以上的规模农户有340多万户，各类新型经营主体总数超过270万家。
粮食增产背后的新挑战
总体来看，中国粮食连年增产后，库存充裕，供求关系得到改善。但应看到，随着经济发展进入新常态，城乡居民消费结构快速升级，一些结构性矛盾开始显现，保障国家粮食安全还面临诸多挑战，主要表现为“四个失衡”。
1. 供需结构失衡，主要表现是阶段性、结构性的供过于求和供给不足并存。近些年粮食连年丰收，供求总量基本平衡，但玉米出现阶段性供过于求，而大豆缺口逐年扩大；同时，为满足老百姓吃饱、吃好、吃得健康的需求，优质水稻、小麦和特色杂粮等还供不应求。
2. 要素配置失衡，农业生态环境压力加大。资源约束趋紧，耕地数量减少、质量下降，农业资源长期透支、过度开发。局部农业生态系统和农村环境不堪重负，农业生态环境休养生息任务紧迫。
3. 种养结合失衡，主要表现是“粮经饲”（粮食作物、经济作物、饲草料作物）结构不优，种养业结合不紧。部分地区玉米“一粮独大”，优质饲草料作物发展滞后，在国内外价差的影响下，高粱、大麦、木薯、DDGs（酒糟蛋白饲料）等玉米替代品进口量逐年增加，挤占了国内玉米消费市场，增加了玉米主产区的库存压力。
4. 产业布局失衡，主要表现是产加销脱节。部分粮食主产区加工流通能力相对不足，产业形态总体处于中低端，粮食生产效益偏低的局面没有根本改变。特别是受价格影响，2016年东北地区玉米种植收益明显下降。这些挑战表明，当前农业供给侧结构性改革重点在粮食，难点在谷物，只有加快调整优化粮食结构，才能实现更加稳健、持续的国家粮食安全。
未来的粮食工作布局
“十三五”时期，推进中国粮食结构调整，加快农业供给侧结构性改革，必须贯彻发展新理念，以绿色发展为导向，以改革创新为动力，突出优产能、去库存、降成本、补短板、强后劲，大力实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，着力培育发展新动能，加快构建产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代粮食产业体系。具体工作布局要把握好三个方面：
1. 在发展方向上，要牢固树立五大观念。即树立大生态观，促进绿色发展；树立大食物观，面向整个国土全方位、多途径开发食物资源；树立大市场观，以市场需求为导向，统筹利用两个市场、两种资源；树立大农业观，开发农业多种功能；树立大科技观，推进种机技配套、产学研协同，着力以新观念引领粮食产业向广度、深度发展。
2. 在发展目标上，重点是三保、三优、三提。“三保”，就是保产能、保谷物、保口粮。“十三五”时期，不追求粮食连年增产，但要总体保持稳定。到2020年，谷物综合生产能力达到5.5亿吨、小麦和稻谷自给率稳定在100%。“三优”，就是优化区域结构、品种结构和品质结构。综合考虑资源禀赋、生态类型和生产基础，加强粮食主产区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区建设，构建分工合理、充分发挥比较优势的区域布局。稳定水稻和小麦面积，适当调减非优势区玉米面积，因地制宜发展薯类、杂粮杂豆等作物。大力发展优质强筋和弱筋小麦、粳稻和优质籼稻、专用玉米等。“三提”，就是提升基础保障能力、科技支撑能力、资源利用能力。到2020年，全国耕地质量提升0.5个等级，农田有效灌溉面积占比达到65%、提高13个百分点；农业科技进步贡献率达到60%；主要农作物化肥农药使用量实现零增长。
3. 在工作举措上，重点是在五方面下功夫。第一，优化布局稳产能，路径是加快建设粮食生产功能区。优先将水土资源匹配较好、相对集中连片的稻谷和小麦田划定为粮食生产功能区，大规模推进高标准农田建设，深入实施耕地质量保护与提升行动，夯实粮食稳定发展的基础。同时，大力发展现代种业，加快主要粮食作物新一轮品种更新换代，深入开展绿色高产高效农田创建和模式攻关，示范带动均衡增产和可持续发展。
第二，调整结构去库存，路径是加快调减非优势区域玉米种植面积。重点调减东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区等“镰刀弯”地区籽粒玉米种植面积，改种市场需要的大豆、薯类、杂粮、青贮玉米、优质饲草等，大力发展草食畜牧业，把“粮仓”变成“粮仓”+“肉库”+“奶罐”，加快消化粮食库存。到2020年，调减非优势区玉米面积5000万亩以上。
第三，科技创新补短板，路径是推进机械化和信息化。深入实施粮食作物全程机械化推进行动，提升小麦生产全程机械化质量，提高水稻机械栽插、玉米机械收获水平，推进农机深耕深松作业，力争粮食主产区年度深耕深松整地面积达到30%左右。加快实施“互联网+现代农业”行动，加强物联网、智能装备的推广应用，推进信息进村入户，推动信息化与农业生产经营各环节深入融合。
第四，规模经营提效益，路径是发展多种形式的适度规模经营。大力培育种植大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，发挥其在规模化、标准化、机械化等方面的示范带动作用；支持植保、农机合作社等新型服务主体，开展代耕代种、代收代储、统防统治、统配统施等专业化服务，提升生产的组织化程度和集约化水平，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。
第五，产业带动促融合，路径是推动粮食全产业链经营。发展粮食加工流通，引导粮食精深加工企业向主产区、优势产区、特色产区及关键物流节点梯度转移，支持产加销一体化发展。培育一批实力强、信誉好、联系紧的农业产业化龙头企业，助力产业转型升级。发展休闲农业和乡村旅游，推进粮食生产与旅游、文化、健康等产业深度融合，变粮田为景区，变产品为礼品，变农房为客房，着力延伸产业链、打造供应链、形成全产业链，促进一、二、三产业融合互动，让农民分享更多增值收益，为全面建成小康社会不断夯实基础。
（作者为农业部党组副书记、副部长）