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“国五条”出台的背景
2013年1-2月，房地产市场延续了上年底住房 “量价齐升”的态势。根据中国指数研究院对100个城市新建住宅的全样本调查的数据，2013年2月，全国100个城市（新建）住宅平均价格环比1月上涨0.83%，是自2012年6月以来连续第9个月环比上涨；同比连续第3个月上涨，涨幅继续扩大。特别是北京、上海等一线城市和一些二线城市的住房价格上涨幅度明显增大，二手房市场价格上涨幅度更为明显（见表1、表2）。
针对当前的房地产形势，为防止房价的持续上涨，有效管理市场预期，促进市场平稳发展，2013年2月20日召开的国务院常务会议上，提出了严格限购、制定和公布年度房价控制目标、完善稳定房价的工作责任制等五条措施（简称国五条）。为落实“国五条”，2013年2月底，国务院办公厅下发了《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发 〔2013〕17号），提出了六条实施细则。国五条和国办六条细则的出台，在市场上产生巨大反响，被认为是更为严厉的调控措施。
“国五条”及六条细则的主要内容及对市场的影响
1.坚决抑制投机投资性购房。包括三个方面的政策内容：
一是限购政策从严。国办六条细则要求进一步完善住房限购措施。限购区域应覆盖城市全部行政區域；限购住房类型应包括所有新建商品住房和二手住房；购房资格审查环节应前移至签订购房合同（认购）前；住房供需矛盾突出、房价上涨压力较大的城市，要在上述要求的基础上进一步从严调整限购措施；完善协调有序的审核工作机制，等等。
市场影响：限购政策的从严将对各城市的交易量产生明显的影响，特别是实行限购的二线城市，原来限购区域只局限于主城区，对交易量影响还不是很大，如果要求对所有行政区域均实施限购，必将直接影响市场的交易量。
二是严格实行差别化住房信贷政策。国五条和国办六条细则要求银行业金融机构进一步落实好差别化贷款利率政策，严格执行第二套（及以上）住房信贷政策，不得向不符合信贷政策的借款人违规发放贷款。对房价上涨过快的城市，人民银行当地分支机构可根据城市人民政府新建商品住房价格控制目标和政策要求，进一步提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率。
市场影响：在我国，利率的变化对家庭住房购买能力的影响非常大。此次调控政策进一步强化了差别化贷款利率，对于遏制投机需求将会发挥更大作用。购买二套以上住房的贷款成本会进一步提高。这对改善性需求可能会带来一些影响。各地方的具体实施细则的针对 性政策应更加清晰。
三是对出售自有住房按规定征收个人所得税。国办六条细则提出，“通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征个人所得税”。同时，总结个人住房房产税改革试点城市经验，加快推进扩大试点工作，引导住房合理消费。实际上，在1994年国家个人所得税法中，就明确了“财产转让所得，偶然所得和其他所得，适用比例税率，税率为百分之二十”的规定，并规定“财产转让所得，以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额，为应纳税所得额”。因此，住房交易所得的差额应缴纳20%个税的法律规定实际已经存在了20年。2006年7月，国家税务总局《关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》（国税发〔2006〕108号）中规定，纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可对其实行核定征税，即按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额。具体比例在转让收入1%-3%的幅度内确定。多年来，各地都是按照这一比例征收住房交易个人所得税。
市场影响：按转让所得增收部分缴纳20%的个税，是国五条和国办六条细则中与现行政策变化最大、调整力度最大、影响最大和市场反响最大的政策。按住房转让所得的差额交纳20%的税收，将比现行的按总收入的1-3%征收税负将明显上升，实施后最直接的影响是短期内将使二手房交易量大幅下降（但价格不一定下降，也可能出现有价无市现象）。在一些供求关系较紧张的城市，如果交易二手房，税收负担很可能会转嫁到买方。同时，在这一政策下，有相当一部分需求会转向新建住房市场。
2.增加普通商品住房及用地供应。国五条和六条细则要求各地区要根据供需情况科学编制年度住房用地供应计划，保持合理、稳定的住房用地供应规模。住房供需矛盾突出、房价上涨压力较大的部分热点城市和区域中心城市，以及前两年住房用地供应计划完成率偏低的城市，要进一步增加年度住房用地供应总量，提高其占年度土地供应计划的比例。各地区要继续采取有效措施，完善土地出让方式，严防高价地扰乱市场预期。对中小套型住房套数达到项目开发建设总套数70%以上的普通商品住房建设项目，银行业金融机构要在符合信贷条件的前提下优先支持其开发贷款需求。
市场影响：此条政策将有利于普通商品住宅的土地供应，特别是对于住房供需关系较紧的城市而言，增加土地供给、促进土地的及时开发是很有必要的。这有利于增加市场普通商品住房的供给，从而有利于市场价格的稳定。
3.加快保障性安居工程的规划建设。国五条要求全面落实2013年城镇保障性安居工程基本建成470万套、新开工630万套的任务。配套设施要与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用。完善并严格执行准入退出制度，确保公平分配。2013年底前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。
直接影响：住房保障性是民生工程，是政府的责任。保障性住房加快建设和公平分配，将有助于更多的中等偏下以下的家庭和人群实现“住有所居”。
4.加强市场监管和预期管理。国办六条细则中提出，2013年起，各地区要提高商品房预售门槛，引导房地产开发企业理性定价，稳步推进商品房预售制度改革。各地区要大力推进城镇个人住房信息系统建设，完善管理制度，到“十二五”期末，所有地级以上城市原则上要实现联网。加强房地产企业信用管理，及时记录、公布房地产企业的违法违规行为。整顿和规范市场秩序，严肃查处中介机构和经纪人员的违法违规行为。有关部门要加强房地产开发企业资本金管理，加大对资产负债情况的监测力度，有效防范风险。
市场影响：整顿房地产市场秩序，完善制度安排，加强信息联网，促进预售制度改革，都将进一步净化房地产市场环境，规范市场主体行为，有利于市场的平稳健康发展。
在国办的六条细则中，还提出要加快建立和完善引导房地产市场健康发展的长效机制。包括推进房地产税制改革，完善住房金融体系和住房用地供应机制，推进住宅产业化，促进房地产市场持续平稳健康发展。
总体来看，国五条和国办六条细则的出台，是对房地产调控政策的进一步调整和完善，将对2013年的房地产市场产生重要影响。目前，各地的具体实施细则尚未出台，预计在3月底出台后，对市场产生的实质性影响会进一步显现出来。
（作者为国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员 ）
2013年1-2月，房地产市场延续了上年底住房 “量价齐升”的态势。根据中国指数研究院对100个城市新建住宅的全样本调查的数据，2013年2月，全国100个城市（新建）住宅平均价格环比1月上涨0.83%，是自2012年6月以来连续第9个月环比上涨；同比连续第3个月上涨，涨幅继续扩大。特别是北京、上海等一线城市和一些二线城市的住房价格上涨幅度明显增大，二手房市场价格上涨幅度更为明显（见表1、表2）。
针对当前的房地产形势，为防止房价的持续上涨，有效管理市场预期，促进市场平稳发展，2013年2月20日召开的国务院常务会议上，提出了严格限购、制定和公布年度房价控制目标、完善稳定房价的工作责任制等五条措施（简称国五条）。为落实“国五条”，2013年2月底，国务院办公厅下发了《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发 〔2013〕17号），提出了六条实施细则。国五条和国办六条细则的出台，在市场上产生巨大反响，被认为是更为严厉的调控措施。
“国五条”及六条细则的主要内容及对市场的影响
1.坚决抑制投机投资性购房。包括三个方面的政策内容：
一是限购政策从严。国办六条细则要求进一步完善住房限购措施。限购区域应覆盖城市全部行政區域；限购住房类型应包括所有新建商品住房和二手住房；购房资格审查环节应前移至签订购房合同（认购）前；住房供需矛盾突出、房价上涨压力较大的城市，要在上述要求的基础上进一步从严调整限购措施；完善协调有序的审核工作机制，等等。
市场影响：限购政策的从严将对各城市的交易量产生明显的影响，特别是实行限购的二线城市，原来限购区域只局限于主城区，对交易量影响还不是很大，如果要求对所有行政区域均实施限购，必将直接影响市场的交易量。
二是严格实行差别化住房信贷政策。国五条和国办六条细则要求银行业金融机构进一步落实好差别化贷款利率政策，严格执行第二套（及以上）住房信贷政策，不得向不符合信贷政策的借款人违规发放贷款。对房价上涨过快的城市，人民银行当地分支机构可根据城市人民政府新建商品住房价格控制目标和政策要求，进一步提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率。
市场影响：在我国，利率的变化对家庭住房购买能力的影响非常大。此次调控政策进一步强化了差别化贷款利率，对于遏制投机需求将会发挥更大作用。购买二套以上住房的贷款成本会进一步提高。这对改善性需求可能会带来一些影响。各地方的具体实施细则的针对 性政策应更加清晰。
三是对出售自有住房按规定征收个人所得税。国办六条细则提出，“通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征个人所得税”。同时，总结个人住房房产税改革试点城市经验，加快推进扩大试点工作，引导住房合理消费。实际上，在1994年国家个人所得税法中，就明确了“财产转让所得，偶然所得和其他所得，适用比例税率，税率为百分之二十”的规定，并规定“财产转让所得，以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额，为应纳税所得额”。因此，住房交易所得的差额应缴纳20%个税的法律规定实际已经存在了20年。2006年7月，国家税务总局《关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》（国税发〔2006〕108号）中规定，纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可对其实行核定征税，即按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额。具体比例在转让收入1%-3%的幅度内确定。多年来，各地都是按照这一比例征收住房交易个人所得税。
市场影响：按转让所得增收部分缴纳20%的个税，是国五条和国办六条细则中与现行政策变化最大、调整力度最大、影响最大和市场反响最大的政策。按住房转让所得的差额交纳20%的税收，将比现行的按总收入的1-3%征收税负将明显上升，实施后最直接的影响是短期内将使二手房交易量大幅下降（但价格不一定下降，也可能出现有价无市现象）。在一些供求关系较紧张的城市，如果交易二手房，税收负担很可能会转嫁到买方。同时，在这一政策下，有相当一部分需求会转向新建住房市场。
2.增加普通商品住房及用地供应。国五条和六条细则要求各地区要根据供需情况科学编制年度住房用地供应计划，保持合理、稳定的住房用地供应规模。住房供需矛盾突出、房价上涨压力较大的部分热点城市和区域中心城市，以及前两年住房用地供应计划完成率偏低的城市，要进一步增加年度住房用地供应总量，提高其占年度土地供应计划的比例。各地区要继续采取有效措施，完善土地出让方式，严防高价地扰乱市场预期。对中小套型住房套数达到项目开发建设总套数70%以上的普通商品住房建设项目，银行业金融机构要在符合信贷条件的前提下优先支持其开发贷款需求。
市场影响：此条政策将有利于普通商品住宅的土地供应，特别是对于住房供需关系较紧的城市而言，增加土地供给、促进土地的及时开发是很有必要的。这有利于增加市场普通商品住房的供给，从而有利于市场价格的稳定。
3.加快保障性安居工程的规划建设。国五条要求全面落实2013年城镇保障性安居工程基本建成470万套、新开工630万套的任务。配套设施要与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用。完善并严格执行准入退出制度，确保公平分配。2013年底前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。
直接影响：住房保障性是民生工程，是政府的责任。保障性住房加快建设和公平分配，将有助于更多的中等偏下以下的家庭和人群实现“住有所居”。
4.加强市场监管和预期管理。国办六条细则中提出，2013年起，各地区要提高商品房预售门槛，引导房地产开发企业理性定价，稳步推进商品房预售制度改革。各地区要大力推进城镇个人住房信息系统建设，完善管理制度，到“十二五”期末，所有地级以上城市原则上要实现联网。加强房地产企业信用管理，及时记录、公布房地产企业的违法违规行为。整顿和规范市场秩序，严肃查处中介机构和经纪人员的违法违规行为。有关部门要加强房地产开发企业资本金管理，加大对资产负债情况的监测力度，有效防范风险。
市场影响：整顿房地产市场秩序，完善制度安排，加强信息联网，促进预售制度改革，都将进一步净化房地产市场环境，规范市场主体行为，有利于市场的平稳健康发展。
在国办的六条细则中，还提出要加快建立和完善引导房地产市场健康发展的长效机制。包括推进房地产税制改革，完善住房金融体系和住房用地供应机制，推进住宅产业化，促进房地产市场持续平稳健康发展。
总体来看，国五条和国办六条细则的出台，是对房地产调控政策的进一步调整和完善，将对2013年的房地产市场产生重要影响。目前，各地的具体实施细则尚未出台，预计在3月底出台后，对市场产生的实质性影响会进一步显现出来。
（作者为国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员 ）