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摘要：社会管理是一个非常宏大系统的复杂工程。如何有效实施社会管理确保社会秩序稳定、构建社会和谐，是基层政府的重要挑战。云南省开远市在加强社会管理的过程中从不同纬度提供积极有益的探索。
关键词：社会管理；改革
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1006－723X(2011)01－0044－05
在统筹城乡发展的宏大历史背景下，基层县级政权——开远在加强社会管理领域方面积极有为，取得了丰硕的改革成果。自2006年以来，开远经济社会发展、社会和谐稳定、城乡面貌焕然一新，呈现了又好有快的发展局面，这不得不归功于开远的社会管理举措。
统筹城乡以来，开远GDP增速达到了10.9％的高增长，农民人均纯收入从2005年2 951元增长到4 665元，增幅近36.7％，所有通自然村道路及村内道路硬化，率先在全省解决了人的饮水安全问题，新农合参合率和覆盖面全州第一；连续四年无群体性事件发生。
试想一个西部县级市，在财政资源收入和社会发育程度都远远落后于发达地区的条件下，能够在社会发展领域取得这样的成绩，确实值得我们去思考和总结。开远能够做到的，其他地方一定也能做到，如真如此，定是我国基层社会善治的福音。
一、开远市政府加强社会管理的基本经验
加强社会管理、促进社会和谐是党的十六届六中全会的重大命题。然而，当前我国基层社会贫富差距日益扩大，社会结构分化、社会心理失衡、社会矛盾频发，社会风险累积，构建和谐社会的基本秩序环境面临挑战。如何加强和创新社会管理?一方面，政治惯性和民众意愿使政府不可能再重新回复到计划经济时代和单位体制下的全面控制和管理状态；另一方面，我国公民社会的发展并不充分、社会组织并不成熟、社会的自我管理、自我服务、自我调适和监督机制并不完善，政府也不能把社会事务完全推向社会和市场。因此，如何在政府、社会之间寻找到恰当的管理模式，确实是我国基层政府社会管理的难点。本文通过对开远实施社会管理改革的实证分析，希望能探求到可资借鉴的管理共性，勾勒出社会管理的大致纬度：
1.着力构建凝聚社会共识的价值体系，为社会管理创造良好的软环境支持
开远市在统筹城乡社会管理过程中，始终高度重视管理理念的改革与创新，坚定不移地践行以人为本理念，城乡一盘棋思想，在全市民众当中形成了促进城乡社会一体化发展的共识。通过党委政府的组织学习、会议传达，改变政府工作人员的管理观念、精神风貌还是比较容易，但要在思想相对守旧的农村地区或者部分市民中实施移风易俗活动那就必须创新观念学习模式。开远政府通过开展七个“十大”(建美丽开远市十大创业之星、做幸福开远人十大文明之星、开远十大最美村庄、开远十大最差村庄、开远十大文明行为、开远十大不文明行为、开远十大乡村丽人)评选活动；开展“三建三评”(优美环境、多彩文化、和美村风)评选活动，编撰开远市中小学生乡土读物等方式，有效地把社会和谐、社会发展的管理理念嵌入到群众日常生活中，在广大干部群众逐渐形成了“团结干事可敬，不干事可悲，阻碍干事可耻”的价值取向，为社会管理的实施提供了良好的舆论氛围和软环境支持。
2.持续加大对农村社会事业和基础设施投入。为社会管理提供必要的物质基础
要切实把社会管理实施好，根本的落脚点还是要持续加大对农村社会事业和基础设施的投入力度，着力改善广大农村市民的生产条件和生活质量，不断缩小城乡之间资源配置差距，促进城乡基本公共服务均等化，这是实现社会稳定发展和长治久安的物质保证，也是社会管理源头治理的根本和基础。
自2006年新农村建设以来，开远市政府为发展城乡均衡的教育、卫生、医疗和基础设施，多方筹措投入“三农”资金14亿元左右，对农村的财政投入增长尤为迅猛，由2006年的4 774万元增加到2007年、2008年和2009年的15 834万元、14 345万元和13 657万元，增幅均超过200％。农村资金投入比例的大幅增加，使开远农村公共基础设施焕然一新。农村社会事业改善了，农村居民的生活质量提高了，社会管理的开展也就顺利多了。
3.坚持统筹城乡社会建设中的多元治理，发展“三大主体”共建社会管理的治理网络
社会管理要实现“善治”，从治理主体来看，需要实现多元化；从治理结构来看，需要借助政府机制之外的其它社会治理力量，共同构建立体的社会治理网络，这样才能为社会发展积累和聚集更多的社会资源。在实施统筹城乡社会管理过程中，开远市政府开创性地提出了新农村建设“三大主体”论，解决了社会管理的多元治理问题。开远认为，农村的事总体分三类：农民自己的事、农村集体的事、公共事务。农民干自己的事、参与集体的事、支持公益的事；农村集体组织组织和发动农民干集体的事、帮助指导农民干自己的事、支持公益的事；党委政府干公益之事，帮助指导基层组织和农民个体干集体的事和农民自己的事。“三大主体”各司其职、各负其责，党委政府主动担责，基层组织异军突起，农民的积极性和创造性在统筹城乡发展的实践中得到空前提高。
4.深入推进社会矛盾化解，主动调解排查社会矛盾
化解社会矛盾是加强社会管理的一项重要基础性工作，②也是维护国家安全和社会和谐稳定，确保经济社会又好又快发展的有力保障。③开远各级党委、政府、法检系统，正是把深入推进社会矛盾化解，作为维护社会和谐稳定的重要抓手。一是开远党委政府带头清理积案，完善和创新审判检查制度，确保当事人的合法权益；二是在开远构建起了一个党委政府主导的群众权益维护机制和社会矛盾纠纷大排查大调解工作格局；三是建立社会安全工作联系会议制度，通过研判全市维稳工作形势，梳理出可能影响社会稳定的各类矛盾纠纷及时化解；四是推行重大事项社会稳定风险评估机制，保证决策、行政、司法行为科学合理性。制定出台了《开远市重大事项社会稳定风险评估制度》，对准备出台的改革发展措施进行事前科学评价和风险评估，切实从决策层面尽力减少诱发社会矛盾纠纷的可能性，有效保障了工程建设经济效益和社会效果的双赢。
5.创新利益表达机制，探索信访化解救助方法
利益表达渠道的畅通是化解社会矛盾纠纷的重要环节，也是避免矛盾积累和激化的重要途径。当前，利益表达的一个重要渠道就是信访。开远市党委、政府及有关部门采取了一系列措施，④为探索信访化解社会矛盾和社会危机作了积极探索：
一是建立信访疑难案件化解救助机制，由市财政预算安排100万元作为信访疑难案件化解救助金。对群众反映的信访问题属于政府责任未解决或政府责任主体单位不存在的信访历史遗留问题实施救助；二是通过“大包保”、“大接访”等制度，加强科级实职以上干部同企业、社区、困难家庭和普通老百姓的直接联系，一方面 为促进包保对象的发展出谋划策，另一方面也扮演了包保对象利益代言人、矛盾调节人、怨气舒解人的作用，既能保障群众、企业的正当权益要求，又能使群众心情舒畅；三是通过“市民论坛”、“市长热线”、“市长邮箱”等渠道提供民众政治参与平台，让民众的要求及时地进入到政府政策视野，促进政策制定的科学性和回应性。
6.强化社会管控体系，坚持把重点人群、社会组织的社会管理作为治安综合治理的关键基点
社会管理千头万绪，重中之重是要抓好重点人群、社会组织、虚拟社会三大领域的管理改革和创新。开远市建立了实有人口管理信息系统，形成了社会化管理网络，提升了流动人口服务管理水平，将流动人口纳入社区、用人单位管理，让流动人口融入社区、参与社区建设；同时重点人口的管理监控帮教工作得到落实。对辖区内的重点人口建立档卡，及时掌握重点人口的动态情况。采取司法所、社区民警、村(居)委会、家长四位一体的社区矫正管理监控和帮教方式，积极开展社区矫正工作，过渡性安置帮教试点工作，为重点人群的积极回归社会提供重要制度保障。
同时，开远还积极引导和发展民间组织，通过注册登记规范管理和资金扶持鼓励涉农服务组织的发展。截止目前，农民专业合作社90家(已注册登记78家)，有核心社员7 326人，带动农户48 509户；有农村综合服务社96个，便民超市199家；有各类农民协会近20个，会员3 527人；有各类农业龙头企业30家，辐射带动4.11万农户。
7.大力发展社会保障制度和社会福利，建立健全完善的社会管理风险分担网络
社会保障制度被誉为社会管理的安全网和减压阀，完善的社会保障制度，不仅能够改善民众的福利状况，而且能够化解转型时期的社会风险。当前最为迫切的应该是农民的社会保障体系建设。在这种情况下，开远市城乡一体化建设工作，以加强农村社会保障为重点，不断拓展农村社会保障的范围和领域，持续加强对自然救灾、五保供养、优抚安置、医疗救助等传统社会保障项目的财政投入。
开远农村社会保障制度的最大亮点就是在新型农村合作医疗保险方面的城乡同比例报销政策和新农合的报销额度，2009年新农合住院报销封顶线调整为2万元，超出了城镇医疗保险的1.8万元。2010年再次调整封顶线，提高到3万元，门诊报销比例也由原来的乡级20％和村级30％调整为一律50％，封顶线由原来的家庭账户余额＋100元，改为取消家庭账户以后的200元；2007年5月，市人民政府印发了70周岁以上无固定收入高龄老人生活和保健补助实施办法，决定从当年7月1日起对本市城乡高龄无固定收入老年人实施补助，这在全省还是首家；同时，自2005以来，开远也逐步把失地农民纳入到社会城镇救助和社会保险体系。
二、开远市社会管理创新的启示
作为云南省唯一的统筹城乡一体发展的县级市开远，在经济社会发展领域实施了“六个一体化”(即基础设施一体化、产业建设一体化、环境建设一体化、社会建设一体化、文化建设一体化、制度建设一体化)，创造性地运用“三大主体论”(即农民、农村集体组织、党委政府)明确城乡统筹发展的主体在场和责任分担，解决了农村群众“十四难”(行路难、饮水难、就医难、就学难、用电难、看电视难、照明难、如厕难、洗澡难、安居难、燃气难、娱乐难、养老难、保健难等)，三年来实施了83项社会关爱工程等具有一定创新性的社会管理和社会建设实践，建立了“幸福在哪里?开远告诉你”的共享愿景和意识信念，为其他地区提供了一些可资借鉴的成功经验。结合开远市推进城乡一体化，加强社会管理的实证经验，我们得到一些启示。
1.基层政权的社会管理必须始终坚持科学发展思想和“以人为本、服务在先”的社会管理理念
中国的发展图景一直呈现这样一个奇怪的现象：地方政府参与经济发展的积极性远高于其在实施社会管理或提供公共服务中理应扮演的职能角色，这主要源于激烈的政治竞争和GDP导向的政绩考核体系。虽然中央已经确立了“科学发展观”和“以人为本”的执政思路，但是很多地方并没有切实把思路转变到中央要求的轨道上来，这在发展资源要素匮乏的基层社会尤其明显。盲目追求GDP的增长，无限制地破坏环境和浪费资源，已经给我们的发展带来了不可逆的局部灾难，直接损害了老百姓的生活福利，危害了基层社会的稳定和谐大局。
发展的本质要求是什么呢?阿玛蒂亚·森认为，社会的发展依赖于扩展和实现个体的自由。经济条件、政治自由、社会机会、透明性保证以及防护性保障这些工具性权利与自由的实现有着高度的相关性，这些要件提高了人的可行能力，使我们成为更加社会化的人。
显然，不重视人民的权利盲目追求GDP的增长，是危害了经济社会发展的内生机理和长远机制，与中央提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政价值格格不入。开远市政府这些年社会管理之所以开展得成绩显著，主要在于领导班子对中央、省发展理念的深刻领会和忠实执行，始终把统筹城乡一盘棋作为实施社会管理的思想指导，坚持科学发展、以人为本、统筹协调可持续，有力地促进了公共服务在城乡之间的均衡配置、公共资源在城乡之间的自由流动，实现了城乡社会的一体化发展。
2.乡村传统社会向现代社会的转型必须要依靠外部行政力量的强力推动，这是社会管理实施的重要保障
国内外研究表明，政府主导的社会转型普遍地发生在发展中国家和发达国家，这当然要归因于公民个体在转型期混沌环境下的一种权利转移与责任转嫁。无论是基于心理恐惧的无奈选择，还是理性的算计结果，公民试图通过这样一种非自我直接面对转型的方式，以期凭藉组织化的模式来应对风险挑战，这为政府力量出场促进社会转型提供了可能的空间。对于社会转型来说，政府通过某种秩序规则来加以统摄，通过权力来加以引导，最终实现过程掌握和风险可控的目的，减少个体之间、阶层之间、组织之间的博弈冲突以维持社会总体秩序。
美国经济学家萨缪尔森说，“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌”。竞争、垄断以及经济外部性等失灵现象的存在表明市场不仅不能维护社会公平，而且还会导致社会不公的加剧。很显然，在外部性特征明显的基本医疗、义务教育、公共基础设施等领域存在广泛的市场供给性失灵，这需要公共财政的大力投入，因此，社会管理的基本物质投入——公益性社会事业只能依靠政府力量予以建设。
3.社会管理的核心内涵应该是维系基层社会的秩序稳定，建构有效的基层社会矛盾排查机制和利益诉求表达机制是基层社会管理的重点
党的十六届六中全会指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”，党的十七大进一步强调，要“完善社会管理， 维系社会安定团结”，马凯同志在国家行政学院2010年秋季开学典礼上更特别指出“社会管理”的核心就是“维系社会秩序”。很显然，“维系社会秩序、保持社会稳定”是社会管理的核心内涵，是我们从事一切活动的基础条件，对于转型阶段的中国基层来说，这一核心要义尤为重要和深刻。
开远在保持社会稳定方面做了积极的探索，这一点尤为值得关注：在社会矛盾的预警上，推行重大事项社会稳定风险评估机制，对准备出台的改革发展措施进行事前科学评价和风险评估，切实从决策层面尽力减少诱发社会矛盾纠纷的可能性；在社会矛盾的调查排查上，构建起“党委政府统一领导、信访部门牵头协调、调处中心组织管理、司法部门具体指导、相关单位共同参与、社会各方整体联动”的社会矛盾纠纷大排查大调解工作格局；在社会矛盾的处置上，按照“统一排查、集中梳理、归口管理、分级办理”的原则，严格按照“六个一”(一个矛盾纠纷，一个责任领导、一个调处班子、一个调处方案、一个调处时限、一个督查小组)的要求，及时化解各类矛盾纠纷。
在民众的利益诉求表达上，一是拓宽利益表达渠道，通过“大包保”、“大督查”、“大接访”等制度和“开远市民论坛”、“市长信箱”等方式，让群众的要求和意愿能够直接转变为政策性议题，减少了利益表达不畅导致的社会对抗；二是创新出信访救助制度，由市财政预算安排100万元作为信访疑难案件化解救助金。对群众反映的信访问题属于政府责任未解决或政府责任主体单位不存在的信访历史遗留问题，实施信访化解救助金救助。通过这两项制度创新，有效地避免了社会矛盾激化和可能的基层秩序失范。
4.社会管理的有效实现需要形成多方力量协调配合、多种手段齐抓并举的基层治理格局
十七大明确重申要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这是由于社会管理内容和广泛性和复杂性决定的。一个社会的良性发展和秩序存在，一方面需要政府提供基本的公共产品和公共服务，同时也应该充分调动社会支持网络，对那些基于公民权资格无法获得公共资源支持的特别群体予以关心和兜助，这样才能更有效地运用社会资源，构建和谐社会。饱受好评的开远吸毒人员重新融入社会的“雨露社区”创建，就是多方合作的结果，涉及到公安、国土资源局、建设局、税务部门等政府部门，同时还有企业的资金投入和定单生产要求以及非政府组织的积极参与；正是相关各方的积极支持，使得“雨露社区”的建设得以顺利进行。可以说，这也是“雨露社区”这一创新性的戒毒模式得以取得成效的一个重要原因。
一般认为诉讼等法律手段在维护社会公共秩序、化解社会矛盾、救助社会正义等问题上，扮演着重要角色；然而对于快速调解社会矛盾、维持社会和谐的基层管理实践来说，信访和调解也发挥着同样重要的作用，这一点开远市政府高度认同，并且积极把这些手段结合起来。开远市市委和市政府对于信访工作非常重视，主要领导亲自过问，并且亲自接待来访群众，解决了多件实际问题和矛盾。人民调解这一极具中国特色的社会管理方式，从开远市的实践来看，这些年来也一直在稳步发展。人民调解工作因其置于基层、贴近群众，在维护社会稳定、化解矛盾纠纷方面可以发挥重要的作用。开远市各级调解组织以调处群体性纠纷和影响社会稳定的热点问题为主搞好矛盾纠纷的排查，及时调处矛盾纠纷。经全体调解员的共同努力，力争做到大事不出乡、小事不出村，把纠纷化解于基层，消灭在萌芽状态，并且成功地制止了一些群众性上访、群众性械斗等群体性事件。
然而，要把社会管理和社会建设更深入地进行下去，开远还有许多需要完善的地方，比如如何在社会结构分化的基础上，建立社会利益协调机制，统筹兼顾各方面群众的利益关切，避免因为利益分化导致的社会结构断裂；如何更加完善社区服务，强化社区居民对社区的认同，不断理顺政府与社区居委会的关系，整合资源、完善机制，真正使社区成为居民自治的生活共同体?如何解决社会分化剧烈导致的人民心理失衡问题?这些问题都是当代社会转型带来的明显社会管理挑战，并且随着经济社会的发展更加凸显，因此值得予以考虑。
关键词：社会管理；改革
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1006－723X(2011)01－0044－05
在统筹城乡发展的宏大历史背景下，基层县级政权——开远在加强社会管理领域方面积极有为，取得了丰硕的改革成果。自2006年以来，开远经济社会发展、社会和谐稳定、城乡面貌焕然一新，呈现了又好有快的发展局面，这不得不归功于开远的社会管理举措。
统筹城乡以来，开远GDP增速达到了10.9％的高增长，农民人均纯收入从2005年2 951元增长到4 665元，增幅近36.7％，所有通自然村道路及村内道路硬化，率先在全省解决了人的饮水安全问题，新农合参合率和覆盖面全州第一；连续四年无群体性事件发生。
试想一个西部县级市，在财政资源收入和社会发育程度都远远落后于发达地区的条件下，能够在社会发展领域取得这样的成绩，确实值得我们去思考和总结。开远能够做到的，其他地方一定也能做到，如真如此，定是我国基层社会善治的福音。
一、开远市政府加强社会管理的基本经验
加强社会管理、促进社会和谐是党的十六届六中全会的重大命题。然而，当前我国基层社会贫富差距日益扩大，社会结构分化、社会心理失衡、社会矛盾频发，社会风险累积，构建和谐社会的基本秩序环境面临挑战。如何加强和创新社会管理?一方面，政治惯性和民众意愿使政府不可能再重新回复到计划经济时代和单位体制下的全面控制和管理状态；另一方面，我国公民社会的发展并不充分、社会组织并不成熟、社会的自我管理、自我服务、自我调适和监督机制并不完善，政府也不能把社会事务完全推向社会和市场。因此，如何在政府、社会之间寻找到恰当的管理模式，确实是我国基层政府社会管理的难点。本文通过对开远实施社会管理改革的实证分析，希望能探求到可资借鉴的管理共性，勾勒出社会管理的大致纬度：
1.着力构建凝聚社会共识的价值体系，为社会管理创造良好的软环境支持
开远市在统筹城乡社会管理过程中，始终高度重视管理理念的改革与创新，坚定不移地践行以人为本理念，城乡一盘棋思想，在全市民众当中形成了促进城乡社会一体化发展的共识。通过党委政府的组织学习、会议传达，改变政府工作人员的管理观念、精神风貌还是比较容易，但要在思想相对守旧的农村地区或者部分市民中实施移风易俗活动那就必须创新观念学习模式。开远政府通过开展七个“十大”(建美丽开远市十大创业之星、做幸福开远人十大文明之星、开远十大最美村庄、开远十大最差村庄、开远十大文明行为、开远十大不文明行为、开远十大乡村丽人)评选活动；开展“三建三评”(优美环境、多彩文化、和美村风)评选活动，编撰开远市中小学生乡土读物等方式，有效地把社会和谐、社会发展的管理理念嵌入到群众日常生活中，在广大干部群众逐渐形成了“团结干事可敬，不干事可悲，阻碍干事可耻”的价值取向，为社会管理的实施提供了良好的舆论氛围和软环境支持。
2.持续加大对农村社会事业和基础设施投入。为社会管理提供必要的物质基础
要切实把社会管理实施好，根本的落脚点还是要持续加大对农村社会事业和基础设施的投入力度，着力改善广大农村市民的生产条件和生活质量，不断缩小城乡之间资源配置差距，促进城乡基本公共服务均等化，这是实现社会稳定发展和长治久安的物质保证，也是社会管理源头治理的根本和基础。
自2006年新农村建设以来，开远市政府为发展城乡均衡的教育、卫生、医疗和基础设施，多方筹措投入“三农”资金14亿元左右，对农村的财政投入增长尤为迅猛，由2006年的4 774万元增加到2007年、2008年和2009年的15 834万元、14 345万元和13 657万元，增幅均超过200％。农村资金投入比例的大幅增加，使开远农村公共基础设施焕然一新。农村社会事业改善了，农村居民的生活质量提高了，社会管理的开展也就顺利多了。
3.坚持统筹城乡社会建设中的多元治理，发展“三大主体”共建社会管理的治理网络
社会管理要实现“善治”，从治理主体来看，需要实现多元化；从治理结构来看，需要借助政府机制之外的其它社会治理力量，共同构建立体的社会治理网络，这样才能为社会发展积累和聚集更多的社会资源。在实施统筹城乡社会管理过程中，开远市政府开创性地提出了新农村建设“三大主体”论，解决了社会管理的多元治理问题。开远认为，农村的事总体分三类：农民自己的事、农村集体的事、公共事务。农民干自己的事、参与集体的事、支持公益的事；农村集体组织组织和发动农民干集体的事、帮助指导农民干自己的事、支持公益的事；党委政府干公益之事，帮助指导基层组织和农民个体干集体的事和农民自己的事。“三大主体”各司其职、各负其责，党委政府主动担责，基层组织异军突起，农民的积极性和创造性在统筹城乡发展的实践中得到空前提高。
4.深入推进社会矛盾化解，主动调解排查社会矛盾
化解社会矛盾是加强社会管理的一项重要基础性工作，②也是维护国家安全和社会和谐稳定，确保经济社会又好又快发展的有力保障。③开远各级党委、政府、法检系统，正是把深入推进社会矛盾化解，作为维护社会和谐稳定的重要抓手。一是开远党委政府带头清理积案，完善和创新审判检查制度，确保当事人的合法权益；二是在开远构建起了一个党委政府主导的群众权益维护机制和社会矛盾纠纷大排查大调解工作格局；三是建立社会安全工作联系会议制度，通过研判全市维稳工作形势，梳理出可能影响社会稳定的各类矛盾纠纷及时化解；四是推行重大事项社会稳定风险评估机制，保证决策、行政、司法行为科学合理性。制定出台了《开远市重大事项社会稳定风险评估制度》，对准备出台的改革发展措施进行事前科学评价和风险评估，切实从决策层面尽力减少诱发社会矛盾纠纷的可能性，有效保障了工程建设经济效益和社会效果的双赢。
5.创新利益表达机制，探索信访化解救助方法
利益表达渠道的畅通是化解社会矛盾纠纷的重要环节，也是避免矛盾积累和激化的重要途径。当前，利益表达的一个重要渠道就是信访。开远市党委、政府及有关部门采取了一系列措施，④为探索信访化解社会矛盾和社会危机作了积极探索：
一是建立信访疑难案件化解救助机制，由市财政预算安排100万元作为信访疑难案件化解救助金。对群众反映的信访问题属于政府责任未解决或政府责任主体单位不存在的信访历史遗留问题实施救助；二是通过“大包保”、“大接访”等制度，加强科级实职以上干部同企业、社区、困难家庭和普通老百姓的直接联系，一方面 为促进包保对象的发展出谋划策，另一方面也扮演了包保对象利益代言人、矛盾调节人、怨气舒解人的作用，既能保障群众、企业的正当权益要求，又能使群众心情舒畅；三是通过“市民论坛”、“市长热线”、“市长邮箱”等渠道提供民众政治参与平台，让民众的要求及时地进入到政府政策视野，促进政策制定的科学性和回应性。
6.强化社会管控体系，坚持把重点人群、社会组织的社会管理作为治安综合治理的关键基点
社会管理千头万绪，重中之重是要抓好重点人群、社会组织、虚拟社会三大领域的管理改革和创新。开远市建立了实有人口管理信息系统，形成了社会化管理网络，提升了流动人口服务管理水平，将流动人口纳入社区、用人单位管理，让流动人口融入社区、参与社区建设；同时重点人口的管理监控帮教工作得到落实。对辖区内的重点人口建立档卡，及时掌握重点人口的动态情况。采取司法所、社区民警、村(居)委会、家长四位一体的社区矫正管理监控和帮教方式，积极开展社区矫正工作，过渡性安置帮教试点工作，为重点人群的积极回归社会提供重要制度保障。
同时，开远还积极引导和发展民间组织，通过注册登记规范管理和资金扶持鼓励涉农服务组织的发展。截止目前，农民专业合作社90家(已注册登记78家)，有核心社员7 326人，带动农户48 509户；有农村综合服务社96个，便民超市199家；有各类农民协会近20个，会员3 527人；有各类农业龙头企业30家，辐射带动4.11万农户。
7.大力发展社会保障制度和社会福利，建立健全完善的社会管理风险分担网络
社会保障制度被誉为社会管理的安全网和减压阀，完善的社会保障制度，不仅能够改善民众的福利状况，而且能够化解转型时期的社会风险。当前最为迫切的应该是农民的社会保障体系建设。在这种情况下，开远市城乡一体化建设工作，以加强农村社会保障为重点，不断拓展农村社会保障的范围和领域，持续加强对自然救灾、五保供养、优抚安置、医疗救助等传统社会保障项目的财政投入。
开远农村社会保障制度的最大亮点就是在新型农村合作医疗保险方面的城乡同比例报销政策和新农合的报销额度，2009年新农合住院报销封顶线调整为2万元，超出了城镇医疗保险的1.8万元。2010年再次调整封顶线，提高到3万元，门诊报销比例也由原来的乡级20％和村级30％调整为一律50％，封顶线由原来的家庭账户余额＋100元，改为取消家庭账户以后的200元；2007年5月，市人民政府印发了70周岁以上无固定收入高龄老人生活和保健补助实施办法，决定从当年7月1日起对本市城乡高龄无固定收入老年人实施补助，这在全省还是首家；同时，自2005以来，开远也逐步把失地农民纳入到社会城镇救助和社会保险体系。
二、开远市社会管理创新的启示
作为云南省唯一的统筹城乡一体发展的县级市开远，在经济社会发展领域实施了“六个一体化”(即基础设施一体化、产业建设一体化、环境建设一体化、社会建设一体化、文化建设一体化、制度建设一体化)，创造性地运用“三大主体论”(即农民、农村集体组织、党委政府)明确城乡统筹发展的主体在场和责任分担，解决了农村群众“十四难”(行路难、饮水难、就医难、就学难、用电难、看电视难、照明难、如厕难、洗澡难、安居难、燃气难、娱乐难、养老难、保健难等)，三年来实施了83项社会关爱工程等具有一定创新性的社会管理和社会建设实践，建立了“幸福在哪里?开远告诉你”的共享愿景和意识信念，为其他地区提供了一些可资借鉴的成功经验。结合开远市推进城乡一体化，加强社会管理的实证经验，我们得到一些启示。
1.基层政权的社会管理必须始终坚持科学发展思想和“以人为本、服务在先”的社会管理理念
中国的发展图景一直呈现这样一个奇怪的现象：地方政府参与经济发展的积极性远高于其在实施社会管理或提供公共服务中理应扮演的职能角色，这主要源于激烈的政治竞争和GDP导向的政绩考核体系。虽然中央已经确立了“科学发展观”和“以人为本”的执政思路，但是很多地方并没有切实把思路转变到中央要求的轨道上来，这在发展资源要素匮乏的基层社会尤其明显。盲目追求GDP的增长，无限制地破坏环境和浪费资源，已经给我们的发展带来了不可逆的局部灾难，直接损害了老百姓的生活福利，危害了基层社会的稳定和谐大局。
发展的本质要求是什么呢?阿玛蒂亚·森认为，社会的发展依赖于扩展和实现个体的自由。经济条件、政治自由、社会机会、透明性保证以及防护性保障这些工具性权利与自由的实现有着高度的相关性，这些要件提高了人的可行能力，使我们成为更加社会化的人。
显然，不重视人民的权利盲目追求GDP的增长，是危害了经济社会发展的内生机理和长远机制，与中央提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政价值格格不入。开远市政府这些年社会管理之所以开展得成绩显著，主要在于领导班子对中央、省发展理念的深刻领会和忠实执行，始终把统筹城乡一盘棋作为实施社会管理的思想指导，坚持科学发展、以人为本、统筹协调可持续，有力地促进了公共服务在城乡之间的均衡配置、公共资源在城乡之间的自由流动，实现了城乡社会的一体化发展。
2.乡村传统社会向现代社会的转型必须要依靠外部行政力量的强力推动，这是社会管理实施的重要保障
国内外研究表明，政府主导的社会转型普遍地发生在发展中国家和发达国家，这当然要归因于公民个体在转型期混沌环境下的一种权利转移与责任转嫁。无论是基于心理恐惧的无奈选择，还是理性的算计结果，公民试图通过这样一种非自我直接面对转型的方式，以期凭藉组织化的模式来应对风险挑战，这为政府力量出场促进社会转型提供了可能的空间。对于社会转型来说，政府通过某种秩序规则来加以统摄，通过权力来加以引导，最终实现过程掌握和风险可控的目的，减少个体之间、阶层之间、组织之间的博弈冲突以维持社会总体秩序。
美国经济学家萨缪尔森说，“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌”。竞争、垄断以及经济外部性等失灵现象的存在表明市场不仅不能维护社会公平，而且还会导致社会不公的加剧。很显然，在外部性特征明显的基本医疗、义务教育、公共基础设施等领域存在广泛的市场供给性失灵，这需要公共财政的大力投入，因此，社会管理的基本物质投入——公益性社会事业只能依靠政府力量予以建设。
3.社会管理的核心内涵应该是维系基层社会的秩序稳定，建构有效的基层社会矛盾排查机制和利益诉求表达机制是基层社会管理的重点
党的十六届六中全会指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”，党的十七大进一步强调，要“完善社会管理， 维系社会安定团结”，马凯同志在国家行政学院2010年秋季开学典礼上更特别指出“社会管理”的核心就是“维系社会秩序”。很显然，“维系社会秩序、保持社会稳定”是社会管理的核心内涵，是我们从事一切活动的基础条件，对于转型阶段的中国基层来说，这一核心要义尤为重要和深刻。
开远在保持社会稳定方面做了积极的探索，这一点尤为值得关注：在社会矛盾的预警上，推行重大事项社会稳定风险评估机制，对准备出台的改革发展措施进行事前科学评价和风险评估，切实从决策层面尽力减少诱发社会矛盾纠纷的可能性；在社会矛盾的调查排查上，构建起“党委政府统一领导、信访部门牵头协调、调处中心组织管理、司法部门具体指导、相关单位共同参与、社会各方整体联动”的社会矛盾纠纷大排查大调解工作格局；在社会矛盾的处置上，按照“统一排查、集中梳理、归口管理、分级办理”的原则，严格按照“六个一”(一个矛盾纠纷，一个责任领导、一个调处班子、一个调处方案、一个调处时限、一个督查小组)的要求，及时化解各类矛盾纠纷。
在民众的利益诉求表达上，一是拓宽利益表达渠道，通过“大包保”、“大督查”、“大接访”等制度和“开远市民论坛”、“市长信箱”等方式，让群众的要求和意愿能够直接转变为政策性议题，减少了利益表达不畅导致的社会对抗；二是创新出信访救助制度，由市财政预算安排100万元作为信访疑难案件化解救助金。对群众反映的信访问题属于政府责任未解决或政府责任主体单位不存在的信访历史遗留问题，实施信访化解救助金救助。通过这两项制度创新，有效地避免了社会矛盾激化和可能的基层秩序失范。
4.社会管理的有效实现需要形成多方力量协调配合、多种手段齐抓并举的基层治理格局
十七大明确重申要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这是由于社会管理内容和广泛性和复杂性决定的。一个社会的良性发展和秩序存在，一方面需要政府提供基本的公共产品和公共服务，同时也应该充分调动社会支持网络，对那些基于公民权资格无法获得公共资源支持的特别群体予以关心和兜助，这样才能更有效地运用社会资源，构建和谐社会。饱受好评的开远吸毒人员重新融入社会的“雨露社区”创建，就是多方合作的结果，涉及到公安、国土资源局、建设局、税务部门等政府部门，同时还有企业的资金投入和定单生产要求以及非政府组织的积极参与；正是相关各方的积极支持，使得“雨露社区”的建设得以顺利进行。可以说，这也是“雨露社区”这一创新性的戒毒模式得以取得成效的一个重要原因。
一般认为诉讼等法律手段在维护社会公共秩序、化解社会矛盾、救助社会正义等问题上，扮演着重要角色；然而对于快速调解社会矛盾、维持社会和谐的基层管理实践来说，信访和调解也发挥着同样重要的作用，这一点开远市政府高度认同，并且积极把这些手段结合起来。开远市市委和市政府对于信访工作非常重视，主要领导亲自过问，并且亲自接待来访群众，解决了多件实际问题和矛盾。人民调解这一极具中国特色的社会管理方式，从开远市的实践来看，这些年来也一直在稳步发展。人民调解工作因其置于基层、贴近群众，在维护社会稳定、化解矛盾纠纷方面可以发挥重要的作用。开远市各级调解组织以调处群体性纠纷和影响社会稳定的热点问题为主搞好矛盾纠纷的排查，及时调处矛盾纠纷。经全体调解员的共同努力，力争做到大事不出乡、小事不出村，把纠纷化解于基层，消灭在萌芽状态，并且成功地制止了一些群众性上访、群众性械斗等群体性事件。
然而，要把社会管理和社会建设更深入地进行下去，开远还有许多需要完善的地方，比如如何在社会结构分化的基础上，建立社会利益协调机制，统筹兼顾各方面群众的利益关切，避免因为利益分化导致的社会结构断裂；如何更加完善社区服务，强化社区居民对社区的认同，不断理顺政府与社区居委会的关系，整合资源、完善机制，真正使社区成为居民自治的生活共同体?如何解决社会分化剧烈导致的人民心理失衡问题?这些问题都是当代社会转型带来的明显社会管理挑战，并且随着经济社会的发展更加凸显，因此值得予以考虑。