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中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1008-925X(2011)05-0079-02
摘要：中国财政分配领域在转轨时期还存在许多问题，这些问题已引起业界的关注。本文对这些问题及原因进行了分析，并提出了相应的完善财政分配的对策，提出了自己的思考。
关键词：财政 分配 问题及对策
财政作为满足公共需要的一种分配关系，无论是参与国民收入的初次分配，直接影响经济发展效率，还是对国民收入进行再分配，都要把握公平与效率两个准则，要坚持效率与公平并重，经济效率与社会公平协同推进，以效率促发展，以公平促和谐具有重大意义。但是，应该看到，在财政分配领域中还存在许多问题需要解决。
一、我国财政分配领域存在的问题
我国财政分配领域存在的问题主要有：第一，市场经济转轨未完全到位，各主体行为仍有待规范。政府与市场、政府与企业以及中央政府与地方政府间的关系都还没有得到彻底理顺：第二，财政分配规模渐趋扩大，宏观税负有所加重：第三，财政分配结构不尽合理，缺位、越位现象依然突出：第四，收入公平分配的职能没有得到有效发挥：第五，在促进资源优化配置方面还存在不足：第六，财力在横向区域之间和纵向政府层级之间分配失衡，由于我国东、中、西部地区经济发展差距较大，直接导致各地区财力越拉越大：第七，“小财政”的存在导致“二次分配”过程中财政资金被肢解；第八，法律监管有漏洞。一方面是法律规范不健全。我国法律对劳动者工资的正常增长、对垄断企业利润的正常分配、对农民工失业的补偿、对高收入者税收监管等等都还没有一套成熟的法律。另一方面，现有法律在现实中的执行力比较弱。《反垄断法》、《反不正当竞争法》都对公用企业的利用垄断地位获取不正当利益提出了明确的法律界限，但公用企业的不正当竞争行为屡禁不止，拒绝互联互通、拒绝交易等行为随處可见。
二、财政分配秩序混乱的原因分析
1 法治缺失
财政分配领域存在的许多问题，其根源就在于体制转轨过程中政府角色和职能未能实现彻底转换，“法治化”缺失，而“人治化”盛行。我国财政分配领域的改革是一场自上而下式的改革，尤其进入改革攻坚阶段之后，在既得利益格局已经呈现刚性的情况下，要实现政府及其官僚集团真正有效的自我约束是难以做到的，恰如“用自己的刀削自己的把”。而唯一有效解决的途径，就是实行“宪政”，在世俗的行政权力之上，给法律赋予至高无上的地位，真正实现“法治财政”。
2 财政分配职能目标和内容界定不清
财政分配模式及功能的首要问题，是财政分配目标的选择和分配范围或领域的确定。由于市场经济与计划经济两种资源配置方式各异，而对政府职能的目标和范围的要求，以及财政分配的目标和范围，也就有所不同。近十年来，国家对国民收入的分配进行了一系列改革，其分配格局有了明显变化，但财政分配范围并没有根本改变，尽管“统收”已被打破，而“统支”却没有根本改变，造成财政的双重负担。其主要表现有：一是财政在放权让利的同时，未能强化企业对国家财政的责任和资金硬约束，“花钱”未能换得合理的经营机制，甚至在某些方面进一步扭曲了企业行为，二是减税让利同调整财政职能范围、下放支出责任脱节，必然导致减收增支和财政困难，大大削弱财政的宏观调控能力：三是国民收入的分配过多地向个人倾斜，致使财政调控功能力弱化，对于投资结构畸形，消费结构超前等事关经济发展全局的重大问题，财政即使想进行调控，也是力不从心。若再不进行财政分配职能目标和内容的重大转换，就很难适应我国经济改革与市场经济发展的要求。因此，转变财政分配职能，发挥财政分配作用，解决财政困难已成为当务之急。
三、完善财政分配的对策分析
随着经济改革的不断深化，国家财政必须调整其职能范围，以赋予财政新的职能。按照《预算法》规定，要强化预算分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。为此，要做到以下几点：
第一，进一步完善市场经济体制的财政法治建设
进一步完善市场经济体制，着力推进政府职能转变。积极创造体制环境，培育市场力量，促进政府职能转变；进一步理顺政府问财政分配关系，完善转移支付体制，构建有效的行政制衡机制。加快推进财政法治建设，有效规范财政分配秩序。建立健全财政相关法律体系，有效提升法律层次，提高立法质量，依法规范政府理财行为。各级财政收支划分必须以法律为依据，政府事权为基础，确保中央和地方政府之间的财政稳定。
第二，加强财政资金分配的预算管理
加强财政资金分配的预算管理，提高资金使用效益。只有真正实现由“人治理财”向“机制理财”的转变，才能最终为完善财政资金分配创造有效的制度保障。这就需要进一步深化部门预算、国库集中收付、政府采购和“收支两条线”等项财政管理制度改革。同时，要提高预算透明度，有效构建财政监督机制，强化对政府公共权力的约束。新型财政运行机制建立之后，财政要参与国民收入分配的全过程，既要搞好预算资金的平衡，也要努力组织和实行社会财力总量的平衡和结构协调。一切应纳入国家预算的资金，都要纳入国家预算管理，要充分发挥国家财政的职能作用，为支持和适应市场经济发展以及改革开放发挥更大的作用。合理控制财政分配规模，不断优化财政支出结构，调控国民经济积累和消费的比例关系，统筹兼顾，防止畸轻畸重。
第三，强化财政收入分配职能
强化财政收入分配职能，促进社会公平。积极推动生产要素市场化，促进初次分配环节的效率与公平。完善各项财税政策，从再分配环节调节收入分配差距。根本举措是规范权力。最大的不公平是机会的不公平，在我国市场转轨过程中，权力参与市场竞争，扭曲市场环境的现象不容忽视。当前的重点是改变政府对生产要素市场的过度干预和直接参与，改革要素市场的动作方式，改变权力对资源的控制于段。让市场来配置资源，政府只能是市场规则的制定者，而不能成为利益竞争的参与者。
第四，制定相关财税政策
制定相关财税政策，促进经济的可持续发展。坚持鼓励性政策与限制性政策相结合的原则，政府一方面应制定激励性政策鼓励与循环经济发展相关的产业的发展，另一方面要求对高能耗、高污染等与循环经济发展相悖的产业加以限制。进一步深化税制改革，增强税收调节收入分配功能。增强税收调节收入分配的功能，重点在于把对富人应征的税收上来，防止偷漏税。为此，要继续完善所得税和则产税等税种，开征物业税、遗产税等税种，加大税收调节收入分配的力度；加大资源税改革和征收环境税。通过提高资源使用收入进行要素价格体系改革，促进要素节约和环境保护，纠正整个价格体系链条的错配，通过更合理的价格机制引导资源更有效的流动，对促进经济发展方式的转变和国民经济初次分配的不公平起到根本改善作用。
第五，明确财政分配目标、范围和内容
转变财政分配职能，调整财政分配目标和范围的实质，是调整国家、企业、个人之间，以及上下级财政之间的责权利关系，合理界定财政分配范围、理顺分配关系，规范分配手段。在国民收入初次分配中，财政分配的范围应限于一部分剩余产品，并首先满足企业自主经营、自负盈亏、自我发展的需要，以及生产者个人生活消费的需要，逐步减少财政对企业资金的供给和个人消费的供给领域。在再分配中，一方面拓宽政策收入分配领域，加强财政的调控作用，另一方面，要按照满足社会共同需要的原则界定财政支出范围，彻底打破统支局面。
第六，强化财政宏观调控职能
建立新机制，强化财政宏观调控职能。财政管理体制改革应从市场经济的客观要求出发，建立新型的财政运行机制。通过新型的财政运行机制进一步推动社会主义市场经济体制的建立和完善，提高各项财政资金的使用效益，加强宏观调控，促进国民经济更好更快地发展，因此，要大胆借鉴发达国家的一些成功经验和作法，研究并采取市场经济条件下财政管理的有效办法，并结合我国的国情，改革和完善财政管理体制。完善按税种划分各级财政收入的制度，使政府间财政收入再分配更趋于合理：中央适当集中财力，掌握宏观调控的主动权，对地方财政给予各种形式的补助：财政转移支付，采取系统化、程式化的计算办法。
中国的财政收入分配制度改革已迫在眉睫。这种改革要以建立中国的公共财政体制为导向，最终通过实施以公共财政为目标的政策框架，来推动和完善中国的社会政策，构建起适应社会政策发展的财政分配体制，以解决财政分配领域中的问题，推进分配领域的良性发展。
摘要：中国财政分配领域在转轨时期还存在许多问题，这些问题已引起业界的关注。本文对这些问题及原因进行了分析，并提出了相应的完善财政分配的对策，提出了自己的思考。
关键词：财政 分配 问题及对策
财政作为满足公共需要的一种分配关系，无论是参与国民收入的初次分配，直接影响经济发展效率，还是对国民收入进行再分配，都要把握公平与效率两个准则，要坚持效率与公平并重，经济效率与社会公平协同推进，以效率促发展，以公平促和谐具有重大意义。但是，应该看到，在财政分配领域中还存在许多问题需要解决。
一、我国财政分配领域存在的问题
我国财政分配领域存在的问题主要有：第一，市场经济转轨未完全到位，各主体行为仍有待规范。政府与市场、政府与企业以及中央政府与地方政府间的关系都还没有得到彻底理顺：第二，财政分配规模渐趋扩大，宏观税负有所加重：第三，财政分配结构不尽合理，缺位、越位现象依然突出：第四，收入公平分配的职能没有得到有效发挥：第五，在促进资源优化配置方面还存在不足：第六，财力在横向区域之间和纵向政府层级之间分配失衡，由于我国东、中、西部地区经济发展差距较大，直接导致各地区财力越拉越大：第七，“小财政”的存在导致“二次分配”过程中财政资金被肢解；第八，法律监管有漏洞。一方面是法律规范不健全。我国法律对劳动者工资的正常增长、对垄断企业利润的正常分配、对农民工失业的补偿、对高收入者税收监管等等都还没有一套成熟的法律。另一方面，现有法律在现实中的执行力比较弱。《反垄断法》、《反不正当竞争法》都对公用企业的利用垄断地位获取不正当利益提出了明确的法律界限，但公用企业的不正当竞争行为屡禁不止，拒绝互联互通、拒绝交易等行为随處可见。
二、财政分配秩序混乱的原因分析
1 法治缺失
财政分配领域存在的许多问题，其根源就在于体制转轨过程中政府角色和职能未能实现彻底转换，“法治化”缺失，而“人治化”盛行。我国财政分配领域的改革是一场自上而下式的改革，尤其进入改革攻坚阶段之后，在既得利益格局已经呈现刚性的情况下，要实现政府及其官僚集团真正有效的自我约束是难以做到的，恰如“用自己的刀削自己的把”。而唯一有效解决的途径，就是实行“宪政”，在世俗的行政权力之上，给法律赋予至高无上的地位，真正实现“法治财政”。
2 财政分配职能目标和内容界定不清
财政分配模式及功能的首要问题，是财政分配目标的选择和分配范围或领域的确定。由于市场经济与计划经济两种资源配置方式各异，而对政府职能的目标和范围的要求，以及财政分配的目标和范围，也就有所不同。近十年来，国家对国民收入的分配进行了一系列改革，其分配格局有了明显变化，但财政分配范围并没有根本改变，尽管“统收”已被打破，而“统支”却没有根本改变，造成财政的双重负担。其主要表现有：一是财政在放权让利的同时，未能强化企业对国家财政的责任和资金硬约束，“花钱”未能换得合理的经营机制，甚至在某些方面进一步扭曲了企业行为，二是减税让利同调整财政职能范围、下放支出责任脱节，必然导致减收增支和财政困难，大大削弱财政的宏观调控能力：三是国民收入的分配过多地向个人倾斜，致使财政调控功能力弱化，对于投资结构畸形，消费结构超前等事关经济发展全局的重大问题，财政即使想进行调控，也是力不从心。若再不进行财政分配职能目标和内容的重大转换，就很难适应我国经济改革与市场经济发展的要求。因此，转变财政分配职能，发挥财政分配作用，解决财政困难已成为当务之急。
三、完善财政分配的对策分析
随着经济改革的不断深化，国家财政必须调整其职能范围，以赋予财政新的职能。按照《预算法》规定，要强化预算分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。为此，要做到以下几点：
第一，进一步完善市场经济体制的财政法治建设
进一步完善市场经济体制，着力推进政府职能转变。积极创造体制环境，培育市场力量，促进政府职能转变；进一步理顺政府问财政分配关系，完善转移支付体制，构建有效的行政制衡机制。加快推进财政法治建设，有效规范财政分配秩序。建立健全财政相关法律体系，有效提升法律层次，提高立法质量，依法规范政府理财行为。各级财政收支划分必须以法律为依据，政府事权为基础，确保中央和地方政府之间的财政稳定。
第二，加强财政资金分配的预算管理
加强财政资金分配的预算管理，提高资金使用效益。只有真正实现由“人治理财”向“机制理财”的转变，才能最终为完善财政资金分配创造有效的制度保障。这就需要进一步深化部门预算、国库集中收付、政府采购和“收支两条线”等项财政管理制度改革。同时，要提高预算透明度，有效构建财政监督机制，强化对政府公共权力的约束。新型财政运行机制建立之后，财政要参与国民收入分配的全过程，既要搞好预算资金的平衡，也要努力组织和实行社会财力总量的平衡和结构协调。一切应纳入国家预算的资金，都要纳入国家预算管理，要充分发挥国家财政的职能作用，为支持和适应市场经济发展以及改革开放发挥更大的作用。合理控制财政分配规模，不断优化财政支出结构，调控国民经济积累和消费的比例关系，统筹兼顾，防止畸轻畸重。
第三，强化财政收入分配职能
强化财政收入分配职能，促进社会公平。积极推动生产要素市场化，促进初次分配环节的效率与公平。完善各项财税政策，从再分配环节调节收入分配差距。根本举措是规范权力。最大的不公平是机会的不公平，在我国市场转轨过程中，权力参与市场竞争，扭曲市场环境的现象不容忽视。当前的重点是改变政府对生产要素市场的过度干预和直接参与，改革要素市场的动作方式，改变权力对资源的控制于段。让市场来配置资源，政府只能是市场规则的制定者，而不能成为利益竞争的参与者。
第四，制定相关财税政策
制定相关财税政策，促进经济的可持续发展。坚持鼓励性政策与限制性政策相结合的原则，政府一方面应制定激励性政策鼓励与循环经济发展相关的产业的发展，另一方面要求对高能耗、高污染等与循环经济发展相悖的产业加以限制。进一步深化税制改革，增强税收调节收入分配功能。增强税收调节收入分配的功能，重点在于把对富人应征的税收上来，防止偷漏税。为此，要继续完善所得税和则产税等税种，开征物业税、遗产税等税种，加大税收调节收入分配的力度；加大资源税改革和征收环境税。通过提高资源使用收入进行要素价格体系改革，促进要素节约和环境保护，纠正整个价格体系链条的错配，通过更合理的价格机制引导资源更有效的流动，对促进经济发展方式的转变和国民经济初次分配的不公平起到根本改善作用。
第五，明确财政分配目标、范围和内容
转变财政分配职能，调整财政分配目标和范围的实质，是调整国家、企业、个人之间，以及上下级财政之间的责权利关系，合理界定财政分配范围、理顺分配关系，规范分配手段。在国民收入初次分配中，财政分配的范围应限于一部分剩余产品，并首先满足企业自主经营、自负盈亏、自我发展的需要，以及生产者个人生活消费的需要，逐步减少财政对企业资金的供给和个人消费的供给领域。在再分配中，一方面拓宽政策收入分配领域，加强财政的调控作用，另一方面，要按照满足社会共同需要的原则界定财政支出范围，彻底打破统支局面。
第六，强化财政宏观调控职能
建立新机制，强化财政宏观调控职能。财政管理体制改革应从市场经济的客观要求出发，建立新型的财政运行机制。通过新型的财政运行机制进一步推动社会主义市场经济体制的建立和完善，提高各项财政资金的使用效益，加强宏观调控，促进国民经济更好更快地发展，因此，要大胆借鉴发达国家的一些成功经验和作法，研究并采取市场经济条件下财政管理的有效办法，并结合我国的国情，改革和完善财政管理体制。完善按税种划分各级财政收入的制度，使政府间财政收入再分配更趋于合理：中央适当集中财力，掌握宏观调控的主动权，对地方财政给予各种形式的补助：财政转移支付，采取系统化、程式化的计算办法。
中国的财政收入分配制度改革已迫在眉睫。这种改革要以建立中国的公共财政体制为导向，最终通过实施以公共财政为目标的政策框架，来推动和完善中国的社会政策，构建起适应社会政策发展的财政分配体制，以解决财政分配领域中的问题，推进分配领域的良性发展。