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改革开放以来，我国城镇化水平快速提高。2013年城镇化率达到53.7 %，城镇人口净增5亿，均超过世界平均水平。这之中，新生代农民工表现突出，成为农民工群体的主体和生力军。习近平总书记强调指出，新型城镇化的核心是以人为本。"以人为核心"的城镇化，不仅仅是农民进城，他们还需要市民化，需要与城市居民享受同等的市民权利。7月底，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），农民工市民化的最大制度障碍被清除。由于新生代农民工在农民工队伍中的主体地位，因此，如何实现新型农民工的市民化，就成为户籍改革背景下推进新型城镇化的关键所在。
一、新生代农民工市民化的现状
㈠群体特征
新生代农民工的队伍规模庞大。据人社部在2014年2月20日公布的数据，2013年，全国外出的农民工1.66亿人，其中新生代农民工接近1.2亿，占到农民工的70%以上。已成为农民工群体的绝对主力。从多处调查结果看，这一支主力军还呈现着性别比例失调、初次从业年龄较低的特点。国家统计局湖南调查总队的调查显示：湖南新生代农民工男女性别比例为1.5：1，其中未婚男女比例为1.61：1，25-30岁之间的未婚男女比例高达5.13：1。男女比例失调和大量未婚者的存在，使得新生代农民工在外出务工期间不仅面临着工作压力，还要面临着从恋爱、结婚到生子等一系列人生问题。不仅如此，以上调查还显示，湖南新生代农民工的实际外出从业平均年龄为18.7岁，其中80后的为19岁，90后的为17岁，71.1%的初次外出从业年龄在16岁-20岁之间。初次从业年龄较低，说明新生代农民工基本上是初高中一毕业就进入城市务工，他们的价值观念还不成熟，需要进行合理引导。
㈡身份特征
受二元体制等制度影响，新生代农民工仍然兼有工人与农民的双重身份。一方面，他们难以割裂与农村的联系，心理上也难以完全真正融入到城市之中。据全国总工会2012年调研显示，只有33%的新生代农民工认为自己是农民身份。而湖南调查总队的调查则显示，有67.8%的新生代农民工觉得自己是农民，只有5.0%的人觉得自己是城里人，却有24.8%的人认为自己既不是城里人也不是农村人。可见新生代农民工身份认同上的困惑和迷茫。另一方面，与第一代农民工相比，他们基本上没有从事过农业生产，对土地的依赖和眷恋程度大大下降，他们对于城市的认同，要远远大于对农村的认同。
㈢职业特征
从职业选择上来看，新生代农民工较父辈们从事服务业的比重有所增加，但仍旧以产业工人为主，仍旧摆脱不了苦、脏、累的境地（具体数据见表1）。
如表所示，新生代农民工在服务行业上的比例与老一代农民工相比略高（接近4%），而在制造业上的比例则大大高于老一代农民工（接近13%）。另据国家统计局的抽样调查结果显示，每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%。工作超时、加班、加点的现象严重。同时，新生代农民工平均每人变换从业地点2.2次，平均每人每年更换从业地点0.42次。其就业呈"短工化、高流动"的趋势。在社会保险福利方面，以上抽样调查结果显示，新生代农民工中由单位或雇主缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比例分别为 5.2%、13.5%、7.1%、2.9%、1.1%。
㈣生活方式
新生代农民工一般进城较早，很早就养成了城市的生活方式。由于没有上一代农民工为赚钱养家糊口而攒钱的压力，所以个人消费支出迅速增加，且有着强烈的品牌意识。在信息化消费上，主要表现在移动网络的使用上。在工闲时间的文娱活动则呈现时尚化趋势。居住方式上，新生代农民工居住在单位宿舍的比例高达44 %，租房居住的比例为36%，此外，只有极少部分的新生代农民工在城市购买自住房（于雁洁.新型城镇化背景下新生代农民工利益诉求困境与对策.商业时代，2014（6））。总之，新生代农民工作为一个越来越庞大的社会群体 受到城市打工经历和其他因素的影响，其生活方式和价值观念已朝着类似于市民的方向发展，形成了一种介于农民和市民之间近乎夹缝中的价值取向。
二、新生代农民工市民化的制约因素分析
新生代农民工在向市民化角色转换过程中，面临着体制机制因素的制约。主要体现在以下几个方面。
㈠身份上的歧视
1、户籍制度上的歧视。我国原有的户籍制度在形成城乡二元经济社会结构的同时，还超出人口登记功能，发展成为身份的标志。以前的多次户籍改革，在"保护城市劳动者优先获得就业机会的作用"和"排斥农村迁移者均等享受城市社会福利待遇的作用"上并未有根本上突破。新生代农民工有权利进城就业，而且已经成为产业工人的主体，也是城市新增人口的重要来源（仅2011年就为我国城镇化率贡献了11.8个百分点），但却不能在城市生根，由户籍制度衍生的各种附加制度，如教育制度、就业、公共服务等将他们排斥在城市生活的制度范围之外。现实是，他们退回农村，做不了合格的农民；融入城市，却又很难逾越旧有的制度。可以说，城乡二元的户籍制度是导致农民工难以市民化的根源。
2、公共服务上的歧视。我国原有的户籍制度，在管理户籍的同时附加了一些不合理的社会管理功能，并造成许多社会不公。近年来，一些地方虽然取消了名义上的户籍差别，却不能为进城农民提供与原有城市居民同等的基本公共服务，使得这项改革大打折扣。相反，各地推出的外来人口在城市不能享受包括购房购车等消费贷款的政策，实质上是原有户籍制度的进一步升级。因此，消除户籍制度的不平等，最关键的环节在于打破城乡二元的公共服务体制，缩小城乡之间基本公共服务的差距。
3、土地财产上的歧视。我国农村土地权是集体所有，农民只拥有有期限的使用权或经营权，土地所有权不能转移，他们进城后在农村依然有承包地和宅基地。按照现有规定，农民工要想实现向城市的永久性迁移，须无偿放弃在农村承包的土地和拥有的房产。这项制度安排让退出农村变得异常困难。尽管许多新生代农民工出生在城市，农地二轮承包时也没有分到土地，而且多数可能对土地的情绪弱化，但至少到目前为止，土地仍然是他们最大的安身资本。如果他们分享不到土地转化的收益，"祼身"进城，那就连起码的安身立命的资本也没有了。 ㈡机会上的不平等
1、教育机会不平等。新生代农民工外出打工除了为赚钱，就是为了孩子接受更好的教育。国务院发展研究中心课题组的研究也证实："26-50 岁的农民工最为关注的是子女的教育条件（ 40%左右） "。尽管教育法规对农民工子女接受教育有明确规定，但在具体的执行过程中，城市教育部门有诸多顾虑，总是担心农民工子女的大量涌入会侵占城市公共教育资源。因此，不仅设置较高的入学门槛，还不许就近入学。许多家长出于无奈，只好把孩子送往城郊结合部、教学力量相对薄弱的学校，其子女通过正常通道来完成社会地位的转变和上升的机会没有了，造成教育过程的公平缺失。
2、就业机会不平等。农民工与户籍人口相比，在就业上有很大的限制，年轻农民工的就业和创业环境恶劣。城市很多地位较高的职业，如公务员招录、一些国有企事业单位的重要岗位往往都是以"有本市户口"为招聘条件的。在城市打工的女孩子，生育即被解雇，更谈不上带薪产假和报销医药费。并且，主要劳动力市场和次级劳动力市场间的流动较少，农民工基本被排斥在正规就业市场之外。新生代农民工上升流动的通道狭窄，阶层固化使他们对未来感到很迷茫。
3、社会保障不平等。农民工在城市工作面临疾病、失业等多种风险，需要社会保障制度这把"保护伞"。但目前农民工社会保障的参保率不高，其中新生代农民工参保率更低于他们的父辈。这主要与他们年龄较小养老意识不强有关系。一旦出事，很难得到应有的补偿。在住房保障方面，各地政策的着眼点主要是解决现有城市居民的住宅问题，农民工基本被排斥在城镇住房保障体系之外。即使有少数城市纳入，其进入门槛也很高。而他们在城乡结合部所居住的出租屋，在管理上也被认定为非法。农民与市民在居住空间上的隔离极大地增加了新生代农民工市民化的难度。
㈢发展上的不公平
1、没有公平发展机会。据统计，农民工自办、自营的企业，到目前为止只有6%左右，且呈下降趋势；在融资方面，95%以上的农民工，在现行的金融体制下得不到贷款支持（迟福林.人口城镇化的转型与改革.中国经济与管理，2013 第一辑）。目前外出寻找就业机会的农民工，其信息的获取几乎全部靠亲戚、朋友和同乡等社会网络的帮助。新生代农民工虽然更多地求助于网络，但网络上零碎且不可靠的就业信息，让他们在无奈之余更增迷茫。
2、利益表达渠道不畅。新生代农民工是身处城市的"边缘人"，其利益表达渠道是否方便通畅是其权益维护的重要前提。现实中，新生代农民工在外地务工经商时，经常会有"有话没处讲，有苦没处诉"的感觉，既找不到地方说，也不知道找谁说。所以，新生代农民工是有梦的一代，同时也是困惑的一代，其失望、苦闷、忧郁的情绪，使得他们无法规划自己的人生，普遍缺少理想，得过且过的心态相当盛行。
3、缺少市民社会支持。一方面，外出的经历让新生代农民工体会到"城市之美"，以至于发出了"死也要死在城市"的心声，但他们也普遍存在着背井离乡、人际关系缺乏、利益表达不畅等问题，因此非常需要社会各界的关心和帮助。可另一方面，市民与他们的隔膜又使他们重构社会关系的努力显得异常艰辛。长期生活在城市中的市民，在社会资源与竞争实力方面有着天然优势，而二元结构在造成城乡差距的同时，也衍生了城里人的天然优越感，形成了市民对农民一种根深蒂固的偏见。城市对农村的排斥，市民对农民工的歧视不仅是不公平的，也严重阻碍了新生代农民工市民化的进程。
三、以制度创新推动新生代农民工市民化
新生代农民工有很大一部分从跨出农村的那一天起，就不准备回到农村去。如果无法融入城市，又长期在现实中找不到理想位置，就会有被社会边缘化的危险，也会给新型城镇化带来严重影响。因此解决农民工市民化的问题，应当有针对性地把新生代农民工作为重点。这涉及多方面的制度创新，需要统筹考虑。
㈠推进户籍制度改革，建立城乡统一的公民居住制度
1、尽快剥离福利功能。户籍改革难度大，主要是因为城乡户籍的"含金量"不同。据全国人大常委会委员辜胜阻透露，在户籍制度上有60多种城乡之间不平等福利。可以说，户籍制度是所有福利歧视制度的根源。所以户籍改革的真正完成，不仅仅是身份上的统一，更多的是要改变依附在户口身份上的福利分配功能。根据《意见》精神，这需要通过推动城乡一体化和区域一体化发展，建设依托于国民身份的福利和国家管理体制；通过把福利制度和户口身份脱钩，实现以居住地为依托的平等的福利和公共服务供给；以及促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化。
2、明确改革重点对象。在落户城市上，应把重点放在大城市和特大城市的改革方案上。这一方面是因为它们是农民工的主要流入城市，另方面也因为这些城市的户籍制度在就业、公共服务和社会保障方面的吸引力比中小城市更大。在落户人员上，由于新生代农民工在人员规模上的"主力"地位，故应以进城时间长、稳定就业并有固定住所的新生代农民工为主，同时要认真落实《意见》精神，使他们在保留农村各项财产权利尤其是土地权益的情况下进城落户。
3、逐步取消户籍限制。根据中央城镇化工作会议和《意见》的精神，可以考虑在年底全面放开中小城镇落户限制，在1-3年内有序放开中等城市落户限制，在4-8年内按照条件基本放开大城市落户限制，实行人口的全国自由流动和统一管理。在渐进时期，推行居住证制度和积分制度，在未拿到落户的积分之前使用居住证，并逐步缩小居住证持有者与户籍持有者在基本公共服务上的差距。
㈡深化保障制度改革，建立城乡一体的公共服务体制
1、保障农民工子女平等的受教育权利。在农民工子女教育问题上，《意见》提出"将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴"。这就要求禁止一切歧视性教育政策，全面实行其子女在全日制公办学校平等接受义务教育。高考的问题更大一些。由于高校资源集中在大城市，对本地学生往往有政策倾斜，同时，各地考卷不同也使异地高考在实际上变得非常困难，所以改变这种不平等将是一个长期过程。可以通过把高校资源更均衡地分布在大、中、小城市，并统一全国录取比例逐步加以解决。 2、建立覆盖农民工的社会保障体系。随着经济发展加速和财政收入增长，化解这个问题的难度在降低。政府已有能力将农村与城市养老保险并轨。对流动性较强的新生代农民工，可尝试"低费率、广覆盖、可转移"的过渡性养老保险办法，使之进入不同等级的城市养老保险序列。对于已在农村参加"新型合作医疗"的，应加紧研究城乡医保的对接及转移衔接办法，加快形成全国统一的基础医疗保障。对于社会保障在城乡、城市间的流转问题，可考虑通过建立全国统一的社会保障网，设立全国统一的社会保障基金，实现社会保障的全国统筹加以解决。
3、多渠道解决农民工的住房问题。《意见》要求将进城落户农民工完全纳入城镇住房保障体系。为保障农民工的基本住房需示，可将其中有稳定就业的部分人员纳入公共租赁住房供应范围，并运用政策工具，吸引社会资金参与面向农民工的保障房建设或农民工公寓。还可制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，保障其提取和使用个人贷款的权益。支持农民工通过租购商品房和居住集体宿舍等解决住房问题。对于部分城市的"限购令"，由于它是反市场化的，也只在一小部分城市中实行，所以不应该也不需要把它当作长期性、普遍性问题来考虑。
㈢加强财政体制改革，建立市民化的成本分担机制
1、建立中央和地方政府的成本分担机制。相关的研究认为，农民工的市民化成本并非不可承受，关键在于政府的行动能力。接纳农民工落户需要解决产业发展和安居的用地问题，需要中央拿出资金作为补偿。在财力投入上，应更多地以常住人口而不是户籍人口作为财政分成和转移支付的依据，建立财政转移支付同农民工市民化挂钩机制。农民工对城市的贡献巨大，享受了人口红利的流入地政府，应更多承担市民化的成本，主动加强对农民工来源地的经济援助和对口帮扶。农民工流出地应积极探索土地交易的各种方式，以农地流转所得予以一定的财政支出，共同分担市民化的成本。
2、鼓励社会资本参与农民工市民化。社会资本在满足农民基本公共服务需求上发挥着极为重要的作用。如广东东莞70%是民办教育。国家应通过有针对性的财政金融政策，启动市场化投资，发挥社会资本在农民工职业培训、住房、子女入学等民生领域的作用。深圳的经验是，通过宅基地的确权，激励城郊农民和社会资本参与农民工的住房供给，既减轻了财政压力，又使农民获得了财产性收入。
3、强调企业和个人的成本分担。企业应按照"同工同权、同工同时、同工同酬"的原则，严格按照国家规定标准为农民工提供社会保险、劳动保护条件和职业病防治服务，改善农民工的工作环境，加大人力资本投入，加强技能培训，提高农民工市民化的能力。每一个农民工也应努力提高自身职业技能，并积极盘活农村资产，增强融入城市的能力，承担市民化的生活成本。
㈣强化政府引导服务功能，营造和谐社会环境
1、树立理性社会舆论导向。农民工市民化不是与市民争利，而是国家实现城市化、现代化发展的客观趋势和必然要求，在农民工市民化过程中，承担最多和付出最多的就是农民工自己，而户籍改革的所谓成本其实是对城市未来劳动力再生产的必要投资。市民化进程不畅只会阻碍经济社会的发展，而不是缓解城市资源矛盾、利益矛盾的有效途径。因此，为农民工创造宽容和谐的市民化环境，是社会的责任也是每一个公民的责任。
2、强化政府全域服务理念。市场经济下，政府的基本职能就是服务。其服务的对象，应当包括城市户籍人口和广大的农民工，他们既是城市建设的主体，也是享受政府服务的主体。所以政府的服务必须立足城镇全域。尤其对新生代农民工而言，政府更要发挥其服务引导和宏观调控功能，倾听其心声，保障其权益，尊重其主体地位，发挥其主动性，让他们分享城镇建设发展的成果。只有这样，才能为农民工的安居乐业提供良好政务环境，才能使市民化进程协调有序推进。
3、引导农民工参与社区管理。社区是新生代农民工融入城市的社会化组织载体。在相对集中的区域，可由政府主导，依托各界力量，为新生代农民工建立专门社区，改防范式的社区管理为服务型的社区管理，延伸和拓展社区服务，开展有针对性的法律宣传和技能培训，提供能为其所接受的政治参与形式，把新生代农民工纳入"组织状态"，并帮助其主动融入社区、融入城市，找到归属感。当然，作为市民化的主体，农民工自身也要增强对自我身份的认同和肯定，注重提高知识素养，培养现代文明的意识和责任。
一、新生代农民工市民化的现状
㈠群体特征
新生代农民工的队伍规模庞大。据人社部在2014年2月20日公布的数据，2013年，全国外出的农民工1.66亿人，其中新生代农民工接近1.2亿，占到农民工的70%以上。已成为农民工群体的绝对主力。从多处调查结果看，这一支主力军还呈现着性别比例失调、初次从业年龄较低的特点。国家统计局湖南调查总队的调查显示：湖南新生代农民工男女性别比例为1.5：1，其中未婚男女比例为1.61：1，25-30岁之间的未婚男女比例高达5.13：1。男女比例失调和大量未婚者的存在，使得新生代农民工在外出务工期间不仅面临着工作压力，还要面临着从恋爱、结婚到生子等一系列人生问题。不仅如此，以上调查还显示，湖南新生代农民工的实际外出从业平均年龄为18.7岁，其中80后的为19岁，90后的为17岁，71.1%的初次外出从业年龄在16岁-20岁之间。初次从业年龄较低，说明新生代农民工基本上是初高中一毕业就进入城市务工，他们的价值观念还不成熟，需要进行合理引导。
㈡身份特征
受二元体制等制度影响，新生代农民工仍然兼有工人与农民的双重身份。一方面，他们难以割裂与农村的联系，心理上也难以完全真正融入到城市之中。据全国总工会2012年调研显示，只有33%的新生代农民工认为自己是农民身份。而湖南调查总队的调查则显示，有67.8%的新生代农民工觉得自己是农民，只有5.0%的人觉得自己是城里人，却有24.8%的人认为自己既不是城里人也不是农村人。可见新生代农民工身份认同上的困惑和迷茫。另一方面，与第一代农民工相比，他们基本上没有从事过农业生产，对土地的依赖和眷恋程度大大下降，他们对于城市的认同，要远远大于对农村的认同。
㈢职业特征
从职业选择上来看，新生代农民工较父辈们从事服务业的比重有所增加，但仍旧以产业工人为主，仍旧摆脱不了苦、脏、累的境地（具体数据见表1）。
如表所示，新生代农民工在服务行业上的比例与老一代农民工相比略高（接近4%），而在制造业上的比例则大大高于老一代农民工（接近13%）。另据国家统计局的抽样调查结果显示，每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%。工作超时、加班、加点的现象严重。同时，新生代农民工平均每人变换从业地点2.2次，平均每人每年更换从业地点0.42次。其就业呈"短工化、高流动"的趋势。在社会保险福利方面，以上抽样调查结果显示，新生代农民工中由单位或雇主缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比例分别为 5.2%、13.5%、7.1%、2.9%、1.1%。
㈣生活方式
新生代农民工一般进城较早，很早就养成了城市的生活方式。由于没有上一代农民工为赚钱养家糊口而攒钱的压力，所以个人消费支出迅速增加，且有着强烈的品牌意识。在信息化消费上，主要表现在移动网络的使用上。在工闲时间的文娱活动则呈现时尚化趋势。居住方式上，新生代农民工居住在单位宿舍的比例高达44 %，租房居住的比例为36%，此外，只有极少部分的新生代农民工在城市购买自住房（于雁洁.新型城镇化背景下新生代农民工利益诉求困境与对策.商业时代，2014（6））。总之，新生代农民工作为一个越来越庞大的社会群体 受到城市打工经历和其他因素的影响，其生活方式和价值观念已朝着类似于市民的方向发展，形成了一种介于农民和市民之间近乎夹缝中的价值取向。
二、新生代农民工市民化的制约因素分析
新生代农民工在向市民化角色转换过程中，面临着体制机制因素的制约。主要体现在以下几个方面。
㈠身份上的歧视
1、户籍制度上的歧视。我国原有的户籍制度在形成城乡二元经济社会结构的同时，还超出人口登记功能，发展成为身份的标志。以前的多次户籍改革，在"保护城市劳动者优先获得就业机会的作用"和"排斥农村迁移者均等享受城市社会福利待遇的作用"上并未有根本上突破。新生代农民工有权利进城就业，而且已经成为产业工人的主体，也是城市新增人口的重要来源（仅2011年就为我国城镇化率贡献了11.8个百分点），但却不能在城市生根，由户籍制度衍生的各种附加制度，如教育制度、就业、公共服务等将他们排斥在城市生活的制度范围之外。现实是，他们退回农村，做不了合格的农民；融入城市，却又很难逾越旧有的制度。可以说，城乡二元的户籍制度是导致农民工难以市民化的根源。
2、公共服务上的歧视。我国原有的户籍制度，在管理户籍的同时附加了一些不合理的社会管理功能，并造成许多社会不公。近年来，一些地方虽然取消了名义上的户籍差别，却不能为进城农民提供与原有城市居民同等的基本公共服务，使得这项改革大打折扣。相反，各地推出的外来人口在城市不能享受包括购房购车等消费贷款的政策，实质上是原有户籍制度的进一步升级。因此，消除户籍制度的不平等，最关键的环节在于打破城乡二元的公共服务体制，缩小城乡之间基本公共服务的差距。
3、土地财产上的歧视。我国农村土地权是集体所有，农民只拥有有期限的使用权或经营权，土地所有权不能转移，他们进城后在农村依然有承包地和宅基地。按照现有规定，农民工要想实现向城市的永久性迁移，须无偿放弃在农村承包的土地和拥有的房产。这项制度安排让退出农村变得异常困难。尽管许多新生代农民工出生在城市，农地二轮承包时也没有分到土地，而且多数可能对土地的情绪弱化，但至少到目前为止，土地仍然是他们最大的安身资本。如果他们分享不到土地转化的收益，"祼身"进城，那就连起码的安身立命的资本也没有了。 ㈡机会上的不平等
1、教育机会不平等。新生代农民工外出打工除了为赚钱，就是为了孩子接受更好的教育。国务院发展研究中心课题组的研究也证实："26-50 岁的农民工最为关注的是子女的教育条件（ 40%左右） "。尽管教育法规对农民工子女接受教育有明确规定，但在具体的执行过程中，城市教育部门有诸多顾虑，总是担心农民工子女的大量涌入会侵占城市公共教育资源。因此，不仅设置较高的入学门槛，还不许就近入学。许多家长出于无奈，只好把孩子送往城郊结合部、教学力量相对薄弱的学校，其子女通过正常通道来完成社会地位的转变和上升的机会没有了，造成教育过程的公平缺失。
2、就业机会不平等。农民工与户籍人口相比，在就业上有很大的限制，年轻农民工的就业和创业环境恶劣。城市很多地位较高的职业，如公务员招录、一些国有企事业单位的重要岗位往往都是以"有本市户口"为招聘条件的。在城市打工的女孩子，生育即被解雇，更谈不上带薪产假和报销医药费。并且，主要劳动力市场和次级劳动力市场间的流动较少，农民工基本被排斥在正规就业市场之外。新生代农民工上升流动的通道狭窄，阶层固化使他们对未来感到很迷茫。
3、社会保障不平等。农民工在城市工作面临疾病、失业等多种风险，需要社会保障制度这把"保护伞"。但目前农民工社会保障的参保率不高，其中新生代农民工参保率更低于他们的父辈。这主要与他们年龄较小养老意识不强有关系。一旦出事，很难得到应有的补偿。在住房保障方面，各地政策的着眼点主要是解决现有城市居民的住宅问题，农民工基本被排斥在城镇住房保障体系之外。即使有少数城市纳入，其进入门槛也很高。而他们在城乡结合部所居住的出租屋，在管理上也被认定为非法。农民与市民在居住空间上的隔离极大地增加了新生代农民工市民化的难度。
㈢发展上的不公平
1、没有公平发展机会。据统计，农民工自办、自营的企业，到目前为止只有6%左右，且呈下降趋势；在融资方面，95%以上的农民工，在现行的金融体制下得不到贷款支持（迟福林.人口城镇化的转型与改革.中国经济与管理，2013 第一辑）。目前外出寻找就业机会的农民工，其信息的获取几乎全部靠亲戚、朋友和同乡等社会网络的帮助。新生代农民工虽然更多地求助于网络，但网络上零碎且不可靠的就业信息，让他们在无奈之余更增迷茫。
2、利益表达渠道不畅。新生代农民工是身处城市的"边缘人"，其利益表达渠道是否方便通畅是其权益维护的重要前提。现实中，新生代农民工在外地务工经商时，经常会有"有话没处讲，有苦没处诉"的感觉，既找不到地方说，也不知道找谁说。所以，新生代农民工是有梦的一代，同时也是困惑的一代，其失望、苦闷、忧郁的情绪，使得他们无法规划自己的人生，普遍缺少理想，得过且过的心态相当盛行。
3、缺少市民社会支持。一方面，外出的经历让新生代农民工体会到"城市之美"，以至于发出了"死也要死在城市"的心声，但他们也普遍存在着背井离乡、人际关系缺乏、利益表达不畅等问题，因此非常需要社会各界的关心和帮助。可另一方面，市民与他们的隔膜又使他们重构社会关系的努力显得异常艰辛。长期生活在城市中的市民，在社会资源与竞争实力方面有着天然优势，而二元结构在造成城乡差距的同时，也衍生了城里人的天然优越感，形成了市民对农民一种根深蒂固的偏见。城市对农村的排斥，市民对农民工的歧视不仅是不公平的，也严重阻碍了新生代农民工市民化的进程。
三、以制度创新推动新生代农民工市民化
新生代农民工有很大一部分从跨出农村的那一天起，就不准备回到农村去。如果无法融入城市，又长期在现实中找不到理想位置，就会有被社会边缘化的危险，也会给新型城镇化带来严重影响。因此解决农民工市民化的问题，应当有针对性地把新生代农民工作为重点。这涉及多方面的制度创新，需要统筹考虑。
㈠推进户籍制度改革，建立城乡统一的公民居住制度
1、尽快剥离福利功能。户籍改革难度大，主要是因为城乡户籍的"含金量"不同。据全国人大常委会委员辜胜阻透露，在户籍制度上有60多种城乡之间不平等福利。可以说，户籍制度是所有福利歧视制度的根源。所以户籍改革的真正完成，不仅仅是身份上的统一，更多的是要改变依附在户口身份上的福利分配功能。根据《意见》精神，这需要通过推动城乡一体化和区域一体化发展，建设依托于国民身份的福利和国家管理体制；通过把福利制度和户口身份脱钩，实现以居住地为依托的平等的福利和公共服务供给；以及促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化。
2、明确改革重点对象。在落户城市上，应把重点放在大城市和特大城市的改革方案上。这一方面是因为它们是农民工的主要流入城市，另方面也因为这些城市的户籍制度在就业、公共服务和社会保障方面的吸引力比中小城市更大。在落户人员上，由于新生代农民工在人员规模上的"主力"地位，故应以进城时间长、稳定就业并有固定住所的新生代农民工为主，同时要认真落实《意见》精神，使他们在保留农村各项财产权利尤其是土地权益的情况下进城落户。
3、逐步取消户籍限制。根据中央城镇化工作会议和《意见》的精神，可以考虑在年底全面放开中小城镇落户限制，在1-3年内有序放开中等城市落户限制，在4-8年内按照条件基本放开大城市落户限制，实行人口的全国自由流动和统一管理。在渐进时期，推行居住证制度和积分制度，在未拿到落户的积分之前使用居住证，并逐步缩小居住证持有者与户籍持有者在基本公共服务上的差距。
㈡深化保障制度改革，建立城乡一体的公共服务体制
1、保障农民工子女平等的受教育权利。在农民工子女教育问题上，《意见》提出"将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴"。这就要求禁止一切歧视性教育政策，全面实行其子女在全日制公办学校平等接受义务教育。高考的问题更大一些。由于高校资源集中在大城市，对本地学生往往有政策倾斜，同时，各地考卷不同也使异地高考在实际上变得非常困难，所以改变这种不平等将是一个长期过程。可以通过把高校资源更均衡地分布在大、中、小城市，并统一全国录取比例逐步加以解决。 2、建立覆盖农民工的社会保障体系。随着经济发展加速和财政收入增长，化解这个问题的难度在降低。政府已有能力将农村与城市养老保险并轨。对流动性较强的新生代农民工，可尝试"低费率、广覆盖、可转移"的过渡性养老保险办法，使之进入不同等级的城市养老保险序列。对于已在农村参加"新型合作医疗"的，应加紧研究城乡医保的对接及转移衔接办法，加快形成全国统一的基础医疗保障。对于社会保障在城乡、城市间的流转问题，可考虑通过建立全国统一的社会保障网，设立全国统一的社会保障基金，实现社会保障的全国统筹加以解决。
3、多渠道解决农民工的住房问题。《意见》要求将进城落户农民工完全纳入城镇住房保障体系。为保障农民工的基本住房需示，可将其中有稳定就业的部分人员纳入公共租赁住房供应范围，并运用政策工具，吸引社会资金参与面向农民工的保障房建设或农民工公寓。还可制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，保障其提取和使用个人贷款的权益。支持农民工通过租购商品房和居住集体宿舍等解决住房问题。对于部分城市的"限购令"，由于它是反市场化的，也只在一小部分城市中实行，所以不应该也不需要把它当作长期性、普遍性问题来考虑。
㈢加强财政体制改革，建立市民化的成本分担机制
1、建立中央和地方政府的成本分担机制。相关的研究认为，农民工的市民化成本并非不可承受，关键在于政府的行动能力。接纳农民工落户需要解决产业发展和安居的用地问题，需要中央拿出资金作为补偿。在财力投入上，应更多地以常住人口而不是户籍人口作为财政分成和转移支付的依据，建立财政转移支付同农民工市民化挂钩机制。农民工对城市的贡献巨大，享受了人口红利的流入地政府，应更多承担市民化的成本，主动加强对农民工来源地的经济援助和对口帮扶。农民工流出地应积极探索土地交易的各种方式，以农地流转所得予以一定的财政支出，共同分担市民化的成本。
2、鼓励社会资本参与农民工市民化。社会资本在满足农民基本公共服务需求上发挥着极为重要的作用。如广东东莞70%是民办教育。国家应通过有针对性的财政金融政策，启动市场化投资，发挥社会资本在农民工职业培训、住房、子女入学等民生领域的作用。深圳的经验是，通过宅基地的确权，激励城郊农民和社会资本参与农民工的住房供给，既减轻了财政压力，又使农民获得了财产性收入。
3、强调企业和个人的成本分担。企业应按照"同工同权、同工同时、同工同酬"的原则，严格按照国家规定标准为农民工提供社会保险、劳动保护条件和职业病防治服务，改善农民工的工作环境，加大人力资本投入，加强技能培训，提高农民工市民化的能力。每一个农民工也应努力提高自身职业技能，并积极盘活农村资产，增强融入城市的能力，承担市民化的生活成本。
㈣强化政府引导服务功能，营造和谐社会环境
1、树立理性社会舆论导向。农民工市民化不是与市民争利，而是国家实现城市化、现代化发展的客观趋势和必然要求，在农民工市民化过程中，承担最多和付出最多的就是农民工自己，而户籍改革的所谓成本其实是对城市未来劳动力再生产的必要投资。市民化进程不畅只会阻碍经济社会的发展，而不是缓解城市资源矛盾、利益矛盾的有效途径。因此，为农民工创造宽容和谐的市民化环境，是社会的责任也是每一个公民的责任。
2、强化政府全域服务理念。市场经济下，政府的基本职能就是服务。其服务的对象，应当包括城市户籍人口和广大的农民工，他们既是城市建设的主体，也是享受政府服务的主体。所以政府的服务必须立足城镇全域。尤其对新生代农民工而言，政府更要发挥其服务引导和宏观调控功能，倾听其心声，保障其权益，尊重其主体地位，发挥其主动性，让他们分享城镇建设发展的成果。只有这样，才能为农民工的安居乐业提供良好政务环境，才能使市民化进程协调有序推进。
3、引导农民工参与社区管理。社区是新生代农民工融入城市的社会化组织载体。在相对集中的区域，可由政府主导，依托各界力量，为新生代农民工建立专门社区，改防范式的社区管理为服务型的社区管理，延伸和拓展社区服务，开展有针对性的法律宣传和技能培训，提供能为其所接受的政治参与形式，把新生代农民工纳入"组织状态"，并帮助其主动融入社区、融入城市，找到归属感。当然，作为市民化的主体，农民工自身也要增强对自我身份的认同和肯定，注重提高知识素养，培养现代文明的意识和责任。