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【摘要】：当前，超载运输的现象在我国公路运输行业中越来越普遍，甚至成为承运者为提高利润而不得不选择的无奈之举。与此同时，公路运输执法部门在此现象之前也暴露了自身的种种问题：乱收费、乱罚款、乱设卡，管理体制混乱。在此背景下，本文尝试寻找公路超载运输乱罚款问题的根本原因并提出对策，以期对该问题的解决有所帮助。
【关键词】：超载运输;乱罚款;问题对策
一 案例索引
2013年11月14日，河南省永城市一辆大货车相继被当地运政、路政部门罚款，必须出示“月票”和“年票”才放行。所谓“月票”、“年票”：车主需要向永城运政、路政执法部门事先缴纳超限罚款的费用，分为年票、月票两种。缴款之后就可以超载行驶，有效期限内，不用再交罚款。当事女车主已办理所谓“年票”，但被告知“不算数了”还要“另外打点”，女车主再三求情无果，当场服剧毒农药自杀后被救回。2014年1月3日，河南省交通运输工作会议通报了处理结果：永城市公路局流动治超大队7名执法人员移交司法机关追究刑事责任;对永城市政府及交通系统16名相关领导和责任人分别给予撤职、降级、记过等处分。
这一实质上暴露的是公路运输管理体制存在根本上的制度缺陷。
二 公路超载运输执法体制现状及其问题
（一）执法主体职能交叉，一事多罚现象普遍
在公路执法过程中，有四个部门都可以直接处罚货车超载：运政、路政、交警、城管。其中，交通局负责运政管理，主要针对动态车辆的管理;公路局负责路政管理，主要职责是保护公路、公路用地及公路附属设施等静态设施的管理与保护;交通管理局负责交通管理，包括交通指挥、维护公路交通治安秩序等，从属于公安部门;城市管理行政执法局负责道路市政管理，从属于建设部门。
然而，在这四方主体之中，只有交通局与公安部门属于国家行政机关，法律赋予其执法权限。公路局是以企业或者事业单位的形式存在的，其执法依据源于授权，若无授权，其不拥有罚款权。从其职权范围上看，其罚款极易发生交叉从而导致一事多罚的现象。在货物超载的情形下，运政虽不能直接以超载为由进行处罚，但超载车辆往往经过改装，故可以此为由开具罚单，路政则会以因车辆超载而破坏公路为由进行罚款。这样一来，一事多罚，极易滋生诸如前文案例中提到的非理性行为。
（二）以罚代管，本末倒置
面对超载问题，执法部门通常只罚款，不卸货。结果是：只要违规车辆缴纳了罚款就能继续超载上路。这种以罚款为目的的执法歪曲了通过罚款以纠正超载行为的本意。这样一来，简单的罚款并没有从根本上制止超载现象，对于运输企业来说，只要超载所带来的利润大于罚款额，他们就会选择超载。
其实早在2004年，中央七部委就联合发布《在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》，要求各级交通、公安部门在治理超限超载工作中“坚持卸载、避免重复处罚”、“必须坚持卸载与处罚相结合”。2006年国务院办公厅下发的《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》也明确要求各地各有关部门要对重点监管车型和重点地区逐步加大卸载和处罚力度。涉及治超的禁止性条款都有停止违法行为的规定，车辆没有卸载消除违章行为的不准放行。然而该类规定在实际操作中并未得到落实。
（三）罚款成为创收手段，增加行政抽成
罚款本是一种治超手段，其根本目的是为了禁止超载。而现实情况是：罚款成为行政补贴的重要来源。如此一来，逐渐形成了能罚则罚，不能罚也要找理由罚的罚款乱象。在利益的驱动下，公路执法部门以罚创收，甚至陷入了超载等违规行为越多，他们的罚款收入就会越丰厚的怪圈。
出现该现象的根本原因在于财政保障经费不足。我国一直通过编制管理来控制执法人员的数量，但一些地方政府通过设置非在编人员来规避这一规定。超编人员游离于财政之外，故而划拨给治超执法部门人员的经费不足以支付其所需的费用，通常需要通过罚款返还的方式填补经费不足的空缺，这是“公路三乱”问题存在的经济根源。[1]
三 完善公路行政执法体制的建议
十八届三中全会明确提出，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，这也是解决公路乱收费问题的根本对策。
（一）建立权责统一、权威高效的公路行政执法体制
1.机构整合，综合执法
城管应将其职权中城市道路管理的职责纳入路政部门，由路政部门统一行使。由于路政与运政同属交通运输部门，建议将二者纳入同一管理部门，便于宏观控制和总体协调。经过整合，形成两支执法力量，即一支负责路的安全及运输秩序;而另一支是交警，负责交通管理。对于超载运输的处罚权问题，为防止一事多罚，建议建立综合执法体系一次性协同解决。
2.核定编制，保障经费
通过科学调研确定执法所需人员数量，科学设立人员编制并保障其运营经费。只有权力与利益区分开来，才能保障执法公正。
（二）完善治超的相关法律规定，为规范执法提供法律依据
目前我国规制交通运输罚款相关的法律法规普遍存在着条文过于笼统抽象，实践中执法人员的自由裁量权过大的问题。要彻底解决超载问题频发、执法不严、屡禁不止的现实问题，完善相关法律法规，势在必行。
具体说来，应从以下两个方面入手：
1.完善授权条款，制定罚款数额定量依据。
首先，应对相关执法部门在何种情形下具有罚款权限予以明确;另外，在确定相关部门具有执法权的前提下，严格控制罚款数额的确定标准。中央应对各地收费标准的制定进行统一指导，以超载载货量为定量依据，结合其他因素确定罚款数额波动范围，严格禁止自由裁量权滥用。
2.统一罚款的程序和方法，强调乱罚款的责任追究机制。
在本文开头的案例中，双方矛盾激化的一个重要原因就是执法人员粗暴执法，难以使人信服。法律有必要对执法人员的数量、开具罚单的程序要求做详细的规定以制止罚款乱象。除此之外，还应同时规定执法错误使得责任追究机制，特别是执法部门的领导责任，从而由上至下的扼杀罚款乱象。
注释：
[1]邱曼丽.完善公路行政执法体制的思考[J].交通企业管理，2014，29（3）：23-25.
【关键词】：超载运输;乱罚款;问题对策
一 案例索引
2013年11月14日，河南省永城市一辆大货车相继被当地运政、路政部门罚款，必须出示“月票”和“年票”才放行。所谓“月票”、“年票”：车主需要向永城运政、路政执法部门事先缴纳超限罚款的费用，分为年票、月票两种。缴款之后就可以超载行驶，有效期限内，不用再交罚款。当事女车主已办理所谓“年票”，但被告知“不算数了”还要“另外打点”，女车主再三求情无果，当场服剧毒农药自杀后被救回。2014年1月3日，河南省交通运输工作会议通报了处理结果：永城市公路局流动治超大队7名执法人员移交司法机关追究刑事责任;对永城市政府及交通系统16名相关领导和责任人分别给予撤职、降级、记过等处分。
这一实质上暴露的是公路运输管理体制存在根本上的制度缺陷。
二 公路超载运输执法体制现状及其问题
（一）执法主体职能交叉，一事多罚现象普遍
在公路执法过程中，有四个部门都可以直接处罚货车超载：运政、路政、交警、城管。其中，交通局负责运政管理，主要针对动态车辆的管理;公路局负责路政管理，主要职责是保护公路、公路用地及公路附属设施等静态设施的管理与保护;交通管理局负责交通管理，包括交通指挥、维护公路交通治安秩序等，从属于公安部门;城市管理行政执法局负责道路市政管理，从属于建设部门。
然而，在这四方主体之中，只有交通局与公安部门属于国家行政机关，法律赋予其执法权限。公路局是以企业或者事业单位的形式存在的，其执法依据源于授权，若无授权，其不拥有罚款权。从其职权范围上看，其罚款极易发生交叉从而导致一事多罚的现象。在货物超载的情形下，运政虽不能直接以超载为由进行处罚，但超载车辆往往经过改装，故可以此为由开具罚单，路政则会以因车辆超载而破坏公路为由进行罚款。这样一来，一事多罚，极易滋生诸如前文案例中提到的非理性行为。
（二）以罚代管，本末倒置
面对超载问题，执法部门通常只罚款，不卸货。结果是：只要违规车辆缴纳了罚款就能继续超载上路。这种以罚款为目的的执法歪曲了通过罚款以纠正超载行为的本意。这样一来，简单的罚款并没有从根本上制止超载现象，对于运输企业来说，只要超载所带来的利润大于罚款额，他们就会选择超载。
其实早在2004年，中央七部委就联合发布《在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》，要求各级交通、公安部门在治理超限超载工作中“坚持卸载、避免重复处罚”、“必须坚持卸载与处罚相结合”。2006年国务院办公厅下发的《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》也明确要求各地各有关部门要对重点监管车型和重点地区逐步加大卸载和处罚力度。涉及治超的禁止性条款都有停止违法行为的规定，车辆没有卸载消除违章行为的不准放行。然而该类规定在实际操作中并未得到落实。
（三）罚款成为创收手段，增加行政抽成
罚款本是一种治超手段，其根本目的是为了禁止超载。而现实情况是：罚款成为行政补贴的重要来源。如此一来，逐渐形成了能罚则罚，不能罚也要找理由罚的罚款乱象。在利益的驱动下，公路执法部门以罚创收，甚至陷入了超载等违规行为越多，他们的罚款收入就会越丰厚的怪圈。
出现该现象的根本原因在于财政保障经费不足。我国一直通过编制管理来控制执法人员的数量，但一些地方政府通过设置非在编人员来规避这一规定。超编人员游离于财政之外，故而划拨给治超执法部门人员的经费不足以支付其所需的费用，通常需要通过罚款返还的方式填补经费不足的空缺，这是“公路三乱”问题存在的经济根源。[1]
三 完善公路行政执法体制的建议
十八届三中全会明确提出，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，这也是解决公路乱收费问题的根本对策。
（一）建立权责统一、权威高效的公路行政执法体制
1.机构整合，综合执法
城管应将其职权中城市道路管理的职责纳入路政部门，由路政部门统一行使。由于路政与运政同属交通运输部门，建议将二者纳入同一管理部门，便于宏观控制和总体协调。经过整合，形成两支执法力量，即一支负责路的安全及运输秩序;而另一支是交警，负责交通管理。对于超载运输的处罚权问题，为防止一事多罚，建议建立综合执法体系一次性协同解决。
2.核定编制，保障经费
通过科学调研确定执法所需人员数量，科学设立人员编制并保障其运营经费。只有权力与利益区分开来，才能保障执法公正。
（二）完善治超的相关法律规定，为规范执法提供法律依据
目前我国规制交通运输罚款相关的法律法规普遍存在着条文过于笼统抽象，实践中执法人员的自由裁量权过大的问题。要彻底解决超载问题频发、执法不严、屡禁不止的现实问题，完善相关法律法规，势在必行。
具体说来，应从以下两个方面入手：
1.完善授权条款，制定罚款数额定量依据。
首先，应对相关执法部门在何种情形下具有罚款权限予以明确;另外，在确定相关部门具有执法权的前提下，严格控制罚款数额的确定标准。中央应对各地收费标准的制定进行统一指导，以超载载货量为定量依据，结合其他因素确定罚款数额波动范围，严格禁止自由裁量权滥用。
2.统一罚款的程序和方法，强调乱罚款的责任追究机制。
在本文开头的案例中，双方矛盾激化的一个重要原因就是执法人员粗暴执法，难以使人信服。法律有必要对执法人员的数量、开具罚单的程序要求做详细的规定以制止罚款乱象。除此之外，还应同时规定执法错误使得责任追究机制，特别是执法部门的领导责任，从而由上至下的扼杀罚款乱象。
注释：
[1]邱曼丽.完善公路行政执法体制的思考[J].交通企业管理，2014，29（3）：23-25.