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摘要：经过长期高强度、大规模开采，贾汪区煤炭资源几近枯竭，同时造成了土地资源的大量破坏，如何集约节约用地是当前贾汪成功转型发展应当考虑的重要问题。本文简单的分析了贾汪区目前的土地利用现状特点、转型发展中土地利用存在的问题，并浅显的提出了促进贾汪区在转型发展中土地集约节约利用的几点建议。
关键字：转型发展，集约节约用地，建议
中图分类号：F113.3 文献标识码：A 文章编号：
地处徐州市东北部的贾汪区煤炭资源丰富，煤炭开采业发达，是徐州老工业基地煤炭工业的发源地，经济发展高度依赖煤炭资源，是典型的资源型城市之一。 但经过长期高强度、大规模开采，贾汪区煤炭资源几近枯竭，同时造成了土地资源的大量破坏，如何集约节约用地是当前贾汪成功转型发展应当考虑的重要问题。
一、贾汪区概况及土地利用现状特点
贾汪区是徐州市辖区之一，位于徐州市东北部。北与山东省枣庄市接壤，东与邳州市为邻，西南部和铜山区相连。水、陆交通便利，206国道、310国道和京福高速公路从境内穿过，京杭大运河横贯东西。
贾汪区的煤田面积202平方公里，占地30.3万亩，涉及4个乡镇，2个办事处，1个工业园区，50个行政村（居委会）。自1882年采煤至今已有131年的开采历史。
和多数资源枯竭型城市相似，贾汪区土地利用现状具有以下特点：(一)、土地利用以煤炭开采为主，贾汪区土地利用结构和布局受到煤炭资源开采的约束制约；（二）、煤炭资源生产用地面积大而分散，工矿用地多为组团式，占地面积大，布局比较分散，功能不够齐全，形成了大分散、小集中，百里煤城、城乡交错的格局； (三)、后备土地资源不足，土地复垦难度较大。经过长期高强度、大规模的开采，未利用地减少，后备资源严重短缺，储备土地主要是贫瘠且发展困难的用地。采煤塌陷区废弃的土地经过复垦后可以被使用，但复垦成本较高。
二、贾汪区在转型发展中土地利用面临的主要问题
建国以来，贾汪区作为江苏省重要的能源供应地，为江苏乃至全国经济建设做出了重要贡献。经过长时期高强度、大规模开采，贾汪区煤炭资源濒临衰竭，可持续发展面临一系列突出困难和问题，主要表现在传统产业比重偏高，接续替代产业尚未形成；生态环境破坏严重，采煤塌陷地治理和村庄搬迁任务繁重；基础设施较为滞后，公共服务功能缺失；地方财政困难，民生保障压力巨大。
（一）采煤塌陷仍在进行，生态环境破坏严重
贾汪矿区是全国的煤炭生产基地之一，长期高强度采煤在地下留下了大量的采空区，造成上方地表的沉陷，形成大面积的采煤塌陷地，随着徐矿集团的继续生产，每年还有一定规模的新增塌陷地产生。并且煤矿开采造成的地表下沉、塌陷，致使农田水利设施遭到严重破坏，渠道断裂，河沟不暢，汛期水涝灾害严重，旱年浇灌困难，农作物生长受到影响，许多良田变成了常年积水的坑塘和洼地。煤矸石也压占了大量的良田。同时工业的废水、废气、废渣使得生态环境恶化、土地污染现象严重。据调查，除潘安湖以外的近6万亩严重塌陷区域（青山泉镇区、工业园、权台矿区等），急需进行生态恢复重建等。
（二）土地利用粗放，集约节约利用程度不高
贾汪区是全国的煤炭生产基地之一，独立工矿用地总量大，用地布局分散，土地利用方式粗放，土地利用集约程度提高较为困难。特别是乡镇企业用地大多未经科学规划，布局分散，工业用地、住宅用地及其他用地混杂，普遍存在粗放利用和低效利用状况。尤其是煤矿关闭之后的废弃工矿用地，存在很大程度上的土地闲置浪费现象。各类型煤矿企业占地面积大，粗放现象严重。中心镇建设不考虑城镇体系规划，盲目追求单体规划的规模，搞外延式扩张，给耕地总量平衡带来很大困难，最终导致了各镇建设用地经济密度较低。
（三）社会保障体系建设滞后、不健全，民生问题严重
据不完全统计，贾汪区因采煤征地造成失地农民1.02万户，3.6万人实行了“农转非”。因贾汪区经济发展水平有限，无法提供足够多的就业岗位，大部分“农转非”群众处于失地、失业状态，生活水平急剧下降，如青山泉镇蔬菜村，多次上访要求进入基本生活保障，由于区财力不足，无法满足群众的要求，群众对此多有怨言，多次发生群体上访事件。社会保障压力增大，严重阻碍贾汪资源枯竭城市转型发展。
三、对贾汪区资源枯竭型城市转型发展土地集约节约利用的建议
（一）加快培育接续替代产业，推进经济结构战略性调整
资源枯竭型城市经济衰退最根本原因是产业结构单一，以致于资源一旦枯竭，就会对资源枯竭型城市的发展造成很大的阻碍。因此，贾汪区可持续发展的关键问题是，加快本地经济结构的战略性调整，促进替代产业的发展，切实解决发展动力不足的问题。要坚持先进制造业与现代服务业“双轮驱动”，新兴产业加快发展与传统产业改造提升“两手并重”，信息化与工业化“两化融合”，现代农业、现代工业、现代服务业“统筹并举”，着力推进产业结构高端化、产业布局合理化，产业发展集聚化。大力推动传统产业转型升级，坚持扶大扶优扶强，加快主导产业向价值链高端攀升，把贾汪区建成徐州传统产业转型升级实验区。通过产业结构优化，不仅可以提高土地收益，而且可以使土地资源得到充分利用，真正达到土地集约节约利用的目的。
（二）、强化土地用途管制，优化土地利用结构
必须严格按照土地用途管制，根据实地情况，制定相应的规划标准，促使城乡用地由外延式扩展转变为内部挖潜，提高全区城乡用地的利用率；同时进一步深化用地管制，引导城乡发展空间模式转变，除了通过规模指标调控，重点还是通过空间发展政策结合用途管制来调控，以此在正确引导城乡土地利用结构调整的同时实现优化其利用结构的目的。要优先保障交通水利能源等基础设施用地，严格控制低端落后产业用地，尤其是污染企业用地；优化土地利用结构，加快调整城乡土地利用结构；理性扩展贾汪主城区和重点镇建设用地空间，促进人口向主城区和重点镇转移，引导产业集中布局、集聚发展，而且要充分发挥贾汪作为徐州市区的经济优势。
（三）、集约节约利用，提高土地利用效率
1、积极盘活城镇存量建设用地。全面调查评价城镇存量建设用地，积极处置城镇闲置、空闲和批而未供土地，分析和制定盘活城镇存量建设用地的方案。鼓励城镇现有建设用地的深度利用，加强对城镇内低效用地和零星分散土地的清理、收购、归并和前期开发，提高土地利用率。加大旧城改造力度，促进工矿企业有计划的搬迁至工业园区，结合城市规划逐步对“城中村”实施改造，提高土地利用率。将改造范围内的零碎地块与周边土地相整合，进一步增加公共绿地，提高绿化覆盖率，完善城镇生态系统。
2、加强农村建设用地整理，稳妥推进城乡建设用地增减挂钩工作；按照因地制宜、科学规划、统筹实施、权责挂钩的原则，稳妥推进城乡建设用地增减挂钩工作，推进农村建设用地复垦，促进农村居民点集中集聚。农村建设用地复垦后腾挪出的建设用地指标优先用于新农村建设，节余部分用于城镇工矿建设，为经济社会发展寻求新的拓展空间。
（四）、修复采煤塌陷地，改善生态环境，打造山水生态宜居城市
加大湿地建设和保护力度，大力推进采煤塌陷地、工矿废弃地和破损山体的生态修复与治理，提高土地生态环境质量；构建和保护城镇之间的绿色生态空间，建设湿地生态系统，营造山水格局，大力发展旅游业，把贾汪打造成生态宜居城市，不断提升贾汪的吸引力和竞争力。
（五）、完善社会保障体系，着力保障和改善民生
对于因采煤塌陷失地农民，要给予必需的、基本的养老、就业和医疗方面的保障。并且安置补助的费用应当能够充分保障失地农民的生产、生活、教育等问题，使失地农民不仅保持原有的生活水平，而且生产、生活更加有保障。对于失地农民的就业问题，政府可以采取各种途径来进行安置，积极扶持和激励就业。要加大就业扶持力度，认真落实职业介绍、职业培训、社会保险补贴、小额担保贷款等就业再就业扶持政策，支持更多的劳动者通过自主创业实现就业，努力为失业人员就业创造条件，改善和提高他们的生活水平。
参考文献 ：
1、赵玲，任晶，宋阳。资源枯竭型城市土地集约节约利用途径与对策研究。地方问题研究。2011年第1期（总第126期）。
2、李娜。城乡用地结构与布局优化的措施研究－－以衡水市为例。《中国国土资源经济》，2011。
关键字：转型发展，集约节约用地，建议
中图分类号：F113.3 文献标识码：A 文章编号：
地处徐州市东北部的贾汪区煤炭资源丰富，煤炭开采业发达，是徐州老工业基地煤炭工业的发源地，经济发展高度依赖煤炭资源，是典型的资源型城市之一。 但经过长期高强度、大规模开采，贾汪区煤炭资源几近枯竭，同时造成了土地资源的大量破坏，如何集约节约用地是当前贾汪成功转型发展应当考虑的重要问题。
一、贾汪区概况及土地利用现状特点
贾汪区是徐州市辖区之一，位于徐州市东北部。北与山东省枣庄市接壤，东与邳州市为邻，西南部和铜山区相连。水、陆交通便利，206国道、310国道和京福高速公路从境内穿过，京杭大运河横贯东西。
贾汪区的煤田面积202平方公里，占地30.3万亩，涉及4个乡镇，2个办事处，1个工业园区，50个行政村（居委会）。自1882年采煤至今已有131年的开采历史。
和多数资源枯竭型城市相似，贾汪区土地利用现状具有以下特点：(一)、土地利用以煤炭开采为主，贾汪区土地利用结构和布局受到煤炭资源开采的约束制约；（二）、煤炭资源生产用地面积大而分散，工矿用地多为组团式，占地面积大，布局比较分散，功能不够齐全，形成了大分散、小集中，百里煤城、城乡交错的格局； (三)、后备土地资源不足，土地复垦难度较大。经过长期高强度、大规模的开采，未利用地减少，后备资源严重短缺，储备土地主要是贫瘠且发展困难的用地。采煤塌陷区废弃的土地经过复垦后可以被使用，但复垦成本较高。
二、贾汪区在转型发展中土地利用面临的主要问题
建国以来，贾汪区作为江苏省重要的能源供应地，为江苏乃至全国经济建设做出了重要贡献。经过长时期高强度、大规模开采，贾汪区煤炭资源濒临衰竭，可持续发展面临一系列突出困难和问题，主要表现在传统产业比重偏高，接续替代产业尚未形成；生态环境破坏严重，采煤塌陷地治理和村庄搬迁任务繁重；基础设施较为滞后，公共服务功能缺失；地方财政困难，民生保障压力巨大。
（一）采煤塌陷仍在进行，生态环境破坏严重
贾汪矿区是全国的煤炭生产基地之一，长期高强度采煤在地下留下了大量的采空区，造成上方地表的沉陷，形成大面积的采煤塌陷地，随着徐矿集团的继续生产，每年还有一定规模的新增塌陷地产生。并且煤矿开采造成的地表下沉、塌陷，致使农田水利设施遭到严重破坏，渠道断裂，河沟不暢，汛期水涝灾害严重，旱年浇灌困难，农作物生长受到影响，许多良田变成了常年积水的坑塘和洼地。煤矸石也压占了大量的良田。同时工业的废水、废气、废渣使得生态环境恶化、土地污染现象严重。据调查，除潘安湖以外的近6万亩严重塌陷区域（青山泉镇区、工业园、权台矿区等），急需进行生态恢复重建等。
（二）土地利用粗放，集约节约利用程度不高
贾汪区是全国的煤炭生产基地之一，独立工矿用地总量大，用地布局分散，土地利用方式粗放，土地利用集约程度提高较为困难。特别是乡镇企业用地大多未经科学规划，布局分散，工业用地、住宅用地及其他用地混杂，普遍存在粗放利用和低效利用状况。尤其是煤矿关闭之后的废弃工矿用地，存在很大程度上的土地闲置浪费现象。各类型煤矿企业占地面积大，粗放现象严重。中心镇建设不考虑城镇体系规划，盲目追求单体规划的规模，搞外延式扩张，给耕地总量平衡带来很大困难，最终导致了各镇建设用地经济密度较低。
（三）社会保障体系建设滞后、不健全，民生问题严重
据不完全统计，贾汪区因采煤征地造成失地农民1.02万户，3.6万人实行了“农转非”。因贾汪区经济发展水平有限，无法提供足够多的就业岗位，大部分“农转非”群众处于失地、失业状态，生活水平急剧下降，如青山泉镇蔬菜村，多次上访要求进入基本生活保障，由于区财力不足，无法满足群众的要求，群众对此多有怨言，多次发生群体上访事件。社会保障压力增大，严重阻碍贾汪资源枯竭城市转型发展。
三、对贾汪区资源枯竭型城市转型发展土地集约节约利用的建议
（一）加快培育接续替代产业，推进经济结构战略性调整
资源枯竭型城市经济衰退最根本原因是产业结构单一，以致于资源一旦枯竭，就会对资源枯竭型城市的发展造成很大的阻碍。因此，贾汪区可持续发展的关键问题是，加快本地经济结构的战略性调整，促进替代产业的发展，切实解决发展动力不足的问题。要坚持先进制造业与现代服务业“双轮驱动”，新兴产业加快发展与传统产业改造提升“两手并重”，信息化与工业化“两化融合”，现代农业、现代工业、现代服务业“统筹并举”，着力推进产业结构高端化、产业布局合理化，产业发展集聚化。大力推动传统产业转型升级，坚持扶大扶优扶强，加快主导产业向价值链高端攀升，把贾汪区建成徐州传统产业转型升级实验区。通过产业结构优化，不仅可以提高土地收益，而且可以使土地资源得到充分利用，真正达到土地集约节约利用的目的。
（二）、强化土地用途管制，优化土地利用结构
必须严格按照土地用途管制，根据实地情况，制定相应的规划标准，促使城乡用地由外延式扩展转变为内部挖潜，提高全区城乡用地的利用率；同时进一步深化用地管制，引导城乡发展空间模式转变，除了通过规模指标调控，重点还是通过空间发展政策结合用途管制来调控，以此在正确引导城乡土地利用结构调整的同时实现优化其利用结构的目的。要优先保障交通水利能源等基础设施用地，严格控制低端落后产业用地，尤其是污染企业用地；优化土地利用结构，加快调整城乡土地利用结构；理性扩展贾汪主城区和重点镇建设用地空间，促进人口向主城区和重点镇转移，引导产业集中布局、集聚发展，而且要充分发挥贾汪作为徐州市区的经济优势。
（三）、集约节约利用，提高土地利用效率
1、积极盘活城镇存量建设用地。全面调查评价城镇存量建设用地，积极处置城镇闲置、空闲和批而未供土地，分析和制定盘活城镇存量建设用地的方案。鼓励城镇现有建设用地的深度利用，加强对城镇内低效用地和零星分散土地的清理、收购、归并和前期开发，提高土地利用率。加大旧城改造力度，促进工矿企业有计划的搬迁至工业园区，结合城市规划逐步对“城中村”实施改造，提高土地利用率。将改造范围内的零碎地块与周边土地相整合，进一步增加公共绿地，提高绿化覆盖率，完善城镇生态系统。
2、加强农村建设用地整理，稳妥推进城乡建设用地增减挂钩工作；按照因地制宜、科学规划、统筹实施、权责挂钩的原则，稳妥推进城乡建设用地增减挂钩工作，推进农村建设用地复垦，促进农村居民点集中集聚。农村建设用地复垦后腾挪出的建设用地指标优先用于新农村建设，节余部分用于城镇工矿建设，为经济社会发展寻求新的拓展空间。
（四）、修复采煤塌陷地，改善生态环境，打造山水生态宜居城市
加大湿地建设和保护力度，大力推进采煤塌陷地、工矿废弃地和破损山体的生态修复与治理，提高土地生态环境质量；构建和保护城镇之间的绿色生态空间，建设湿地生态系统，营造山水格局，大力发展旅游业，把贾汪打造成生态宜居城市，不断提升贾汪的吸引力和竞争力。
（五）、完善社会保障体系，着力保障和改善民生
对于因采煤塌陷失地农民，要给予必需的、基本的养老、就业和医疗方面的保障。并且安置补助的费用应当能够充分保障失地农民的生产、生活、教育等问题，使失地农民不仅保持原有的生活水平，而且生产、生活更加有保障。对于失地农民的就业问题，政府可以采取各种途径来进行安置，积极扶持和激励就业。要加大就业扶持力度，认真落实职业介绍、职业培训、社会保险补贴、小额担保贷款等就业再就业扶持政策，支持更多的劳动者通过自主创业实现就业，努力为失业人员就业创造条件，改善和提高他们的生活水平。
参考文献 ：
1、赵玲，任晶，宋阳。资源枯竭型城市土地集约节约利用途径与对策研究。地方问题研究。2011年第1期（总第126期）。
2、李娜。城乡用地结构与布局优化的措施研究－－以衡水市为例。《中国国土资源经济》，2011。