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摘 要：推进基层治理法治化是为改革、发展、稳定保驾护航的必由之路。当前，宁化县翠江镇积极探索社区治理方式方法，取得了初步的成效，但仍存在着社区法律法规不健全、政府作用不到位、社会协同不足、人为因素等问题，因此必须从加强社区法律法规建设、提高干部法治思维、准确定位政府角色、调动社会组织参与性和积极性，探索出社区治理法治化的路径。
关键词：社区治理；法治；宁化
党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总体目标，并且强调工作重点在基层。社区作为社会的细胞，社区治理及其法治化对社会治理现代化、全面推进依法治国起着基础性的重要作用。因此，探索出一条法治化社区治理的路径至关重要。
一、社区治理从理论到实践
（一）社区治理及其依法治理的概念
所谓的社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、盈利组织、非盈利组织等基于市场原则、公共利益和社会认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程和机制。社区治理法治化则是指城市社区内，各利益相关主体依照法律法规和行政规章，通过各种途径和形式，共同参与社区政治、经济、文化和社会事务的管理，使社区建设和发展逐步走向规范化、制度化和法治化。
（二）国内外社区治理的现状
1.国外状况
社区治理的概念最早起源于西方，西方发达国家和地区经过了多年的探索，总结出了许多先进的治理范例以及有效的治理模式，如新加坡的政府主导型治理模式、日本的混合型治理模式以及美国的社区自治型治理模式等等。如今，西方发达国家和地区的社区治理已基本达到“社区善治”的水平，推动了社会发展和管理的进步。
2.目前我国的社区治理状况
（1）大型城市社区治理情况。我国城市社区建设全面推广始于20世纪90年代中后期，由民政部在全国范围内选择了26个城市作为“全国社区建设试验区”，如北京，上海，武汉等大型城市。这些试验区大胆探索、创新，形成了许多好的做法，积累了不少成功经验，形成了上海模式、沈阳模式、青岛模式、江汉模式等有一定代表性和影响力的社区治理模式，为其他城市社区治理提供了借鉴。
（2）中小城市社区治理情况。2000年以来，社区治理由大型城市向中小城市延伸，中小城市及县级以下城镇社区治理开始起步。有了大型城市社区治理的经验为借鉴，大部分中小城市（城镇）积极探索实践社区治理，逐步确立了社区治理模式及建立起社区治理队伍，逐步形成社区治理体系，社区治理能力也有了一定提高。但由于社区治理普遍起步较晚且观念落后、基础设施薄弱等原因，与国外及国内各大城市的社区治理能力水平都存在极大差距。
（3）福建省宁化县翠江镇社区治理的做法与经验。宁化县翠江镇辖4村8个社区，总人口4.5万人，常住人口78131人。近几年，翠江镇积极探索以网格化管理为主要方式的社会治理方式，形成“小网格，大服务”的格局。主要做法：一是合理划分网格，实现管理服务全覆盖。在社区原有的行政区划的框架下，按照“任务相当、管理方便、界定清晰、责任明确”原则，结合社区人口分布，考虑居民住宅、商业网点、社区公用设施等情况，以300—500户为标准将全镇8个社区划分为51个网格。二是整合各界力量，打造社区治理队伍。按照一个单元网格一支服务管理工作团队的原则，全面构建“3+X”模式。“3”即网格长、协管员、督导员。“X”指网格可以根据具体需求配置相应的社会参与员。目前，参与到社区网格化治理的人员包括有志愿者、退休干部职工党员和其他社会各界人士，实现了社会资源大整合，大动员。三是强化宣传营造浓厚氛围。各社区党支部、居委会都在所属社区的公共活动场所、宣传栏、各个楼栋张贴宣传材料，宣传社区治理重要意义及本社区网格化治理工作进展情况，有力提高了居民对社区治理工作认知度、认同感；在各个楼栋单元、小区公布各网格管理的责任人手机号码等信息，并向每个住户发放网格管理责任人联系服务卡片，促进社区治理网格化管理向科学化规范化精细化人性化方向发展。
二、目前我国社区治理中存在问题分析
（一）社区治理法律法规尚不健全
1.有关社区治理的法律法规不健全，表现为立法滞后
我国目前现有的社区治理的法律法规依据，主要包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》，《全国和谐社区建设示范单位指导标准（试行）》、民政部《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》等，一些地方也根据中央立法和相关文件精神，制定了符合本地区实际的相关法规、规章和政策性文件，许多城市社区自治組织也通过协商制定了反映居民共识的自治章程、自治公约等乡规民约。从现有的社区治理法律体系看，依赖国家强制力保障实施的“硬法”较少，相关部门制定的规范性文件、实施办法以及自治组织创设的民间法等“软法”较多。并且，一些法律制定的时间较早，部分内容已不能适应社会发展的需要，如《中华人民共和国城市居民委员会组织法》是1989年颁布的，距今20多年，其中一些规定要求已经不能适应目前社区治理等工作的需要。（2）法律法规在实际工作中落实不到位。如《中华人民共和国宪法》第111条明确“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，但在实践中，社区居民委员会工作及其社区治理存在较为浓厚的“行政色彩”，各级政府及其街道办事实上成了他们的行政上级，社区已然成为政府机关或其派出机构的下级组织，严重阻碍了社区自治化水平提高。
2.政府作用发挥尚不到位
城市社区治理法治化进程中的一个不容忽视的问题是政府权力边界不清，政府在社区治理中的“越位”、“缺位”现象严重。具体表现为：一是超越权限。有的政府负责人及其所属部门过多地介入本应由社区居委会或社区服务组织管理的事务，并且直接介入社区居民的自治和社区服务组织的业务，把指导关系变成了隶属关系甚至上下级的领导关系，同时政府对社区建设资金投入不平衡，增加了社区对政府财政的依赖性。二是不能勇于担当。有的地方政府不能承担起其应负的责任与担当，形成行政管理的“缺位”，主要表现在抓制度建设力度不到位，对社区工作的指导监督缺失，财政资金缺乏对介入社区发展的非政府专业性团体或社会工作机构的“资助性投入”。 3.形成共同参与、协同治理的社会力量乏力
做好城市社区治理需要社会各方力量的广泛有序参与，形成合力。而由于宣传力度不够，社会各方力量没有被调动，参与程度不足。主要原因有：①居民对社区的认同认知感不足。许多居民对自己所在社区情况并不了解，有的甚至不知道自己所在社区有社区组织。大部分居民认知中的社区组织只有居委会或村委会，而对社区志愿组织、业主委员会等其他社区自治组织并没有概念。②社区治理主体没有形成有效联动机制，协同能力不强。目前来看，社区治理各个主体多处于各自为战的状态，沟通联络不够，没有形成合力，在实践中就造成了有些事务没人管，而有些事务都来管的问题，最终导致事半功倍，治理效果不好。
4.社区治理中人为因素始终存在
在社区治理中，社区干部尤其是居委会工作人员是重要的组织者、推动者、实践者，他们是否具有较强的法治意识，影响着社区治理法治化进程。现阶段，参与基层社区治理的工作人员本来就缺乏，相关的社区治理人才队伍建设更显滞后。社区工作人员存在“机关化”倾向，办事决策随意性较大，违规办事以致办“人情”事现象较为突出。这在一定程度反映出社区治理中法治思维和依法治理能力水平的严重缺位，成为社区治理法治化的一大障碍。
三、法治视野下社区治理的路径探析
1.强化社区治理法律法规建设，用法律规范，用制度管事管物管人
“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设；加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”，是党的十八届四中全会在社会治理领域的立法规划，也是基层社区治理法治化的实践要求。因此，必须依据社区治理的实际需要和基层社会的特点，制定有利于推进社区善治的良法。
（1）立法要与时俱进。跟紧时代发展步伐，加快立法，是推进社区治理法治化不可或缺的根本保证。设区市及以上的具有立法权的各级人民代表大会及其常务委员会应加快制定有关法律法规，同时针对社区治理的立法，立足社区治理过程中出现的重点及难点问题，制定切实可行的法律法规进行约束和规范。
（2）立法要民主。广泛听取社会各个阶层人民群众意见建议，制定符合实际的法律法规，这是中国特色社会主义立法的本质要求。因此，立法机关不能只根据有关部门或少数人或仅凭自己所掌握的情况，形成的判断来立法，而应该深入基层调研，吸纳相关领域专家以及各界群众代表的意见建议基础上制定出切合实际、体现民意、针对性强、具有可操作性的社区治理的法律法规。
2.坚持依法治理，切实提高各级干部法治思维能力和法治治理能力
习近平总书记一再强调，各级党组织和党员领导干部都应带头厉行法治，他在主持中央政治局第十四次集体学习时指出，“努力推动形成办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。 社区是离老百姓最近的地方，社区干部是否具有法治思维和依法办事的能力，直接影响老百姓对社区治理法治化的信心。因此，必须重视社区干部法治意识的提高，培养社区干部的法治思维和能力。
（1）强化教育培养。广大社区干部要充分意识到依法治理的重要性，自觉加强学习。政府要加强对社区干部的法治能力的培养，并将干部法治能力作为重要的考核依据。
（2）坚持法治思维底线。在日常工作中自觉做到敬畏法治、遵从法治、依靠法治，一切按照法治原则和规矩办事。
（3）自觉接受监督。社区干部要有法治意识，将各项工作纳入依法治理的轨道，在使用权力的时候，自觉接受人民群众的监督，将权力关进制度的笼子里。
3.科学、准确定位各级政府在社区治理中的角色地位
实现“‘小政府、大社会’的要求，促使行政权力逐步从社区治理领域退出，由社区居民自己管理自己的事情、自己决定自己的重大事项，最终实现社区的依法自治”是社区治理的最终目标。当前，必须准确定位政府在社区治理活动中的角色地位，从而构建“有限权力的有效政府”。
（1）明确角色定位。各级人民政府在社区建设发展与治理中的定位，应是“制定规则、提供支持、规划协调，监督保障”，保证社区治理沿着自治的方向健康发展，让居民所需要的各项服务能够得到实现。
（2）明确职责边界。政府应分清应当做的事项和可给予帮助的事项，而不是对所有社区治理事项大包大揽。对于自治组织能够自己解决的问题，政府应当放权、放手，做到不干预、不包办。
4.加大宣传力度，形成共识，充分调动社会组织参与治理积极性
社区治理的最终目的是实现社区自治，因此，居民与社会组织的参与度是关键。
（1）积极引导居民在社区治理中发挥作用。通过广泛建立社区网站、张贴宣传材料等方式让居民了解社区居委会工作及其社区治理要求，并通过开展丰富多彩的社区活动满足居民的精神文化需求，引导居民自觉参与社区治理。
（2）加强社会协同，调动社会组织的积极性。社会组织是社区治理的重要力量，政府应当对该类组织的设立和发展给予必要的支持。
（3）強化目标认同。通过协商、合作、互动、共建，增进对共同目标的认同，进而采取共同行动，激发各方参与主体的活力和积极性，实现政府指导与社会（区）自我调节、居委会自治的良性互动。
参考文献：
[1]郭祎.城市社区治理的法治化路径探究.[J].宁夏党校学报，2015，17（6）：68—71.
[2]胡祥.城市社区治理的热点问题研究[M].北京：中国地质大学出版社，2009.
[3] 高迎晖. 行政法治视野中的城市社区治理研究[D]. 山西大学， 2007.
[4] 柳建闽， 曾睿， 汤凌燕. 法治视角下的城市社区治理[J]. 福建农林大学学报（哲学社会科学版）， 2016， 19（2）：90-94.
[5] 葛磊. 法治视野下城市社区治理的法律问题与对策[J]. 丝路视野， 2016（2）.
[6]曹金容.社区治理法治化研究[J]. 中国管理信息化， 2015（6）：218-219.
作者简介：
陈翠萍，汉族，女，福建三明人，法学学士，中共宁化县委党校助理讲师。
关键词：社区治理；法治；宁化
党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总体目标，并且强调工作重点在基层。社区作为社会的细胞，社区治理及其法治化对社会治理现代化、全面推进依法治国起着基础性的重要作用。因此，探索出一条法治化社区治理的路径至关重要。
一、社区治理从理论到实践
（一）社区治理及其依法治理的概念
所谓的社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、盈利组织、非盈利组织等基于市场原则、公共利益和社会认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程和机制。社区治理法治化则是指城市社区内，各利益相关主体依照法律法规和行政规章，通过各种途径和形式，共同参与社区政治、经济、文化和社会事务的管理，使社区建设和发展逐步走向规范化、制度化和法治化。
（二）国内外社区治理的现状
1.国外状况
社区治理的概念最早起源于西方，西方发达国家和地区经过了多年的探索，总结出了许多先进的治理范例以及有效的治理模式，如新加坡的政府主导型治理模式、日本的混合型治理模式以及美国的社区自治型治理模式等等。如今，西方发达国家和地区的社区治理已基本达到“社区善治”的水平，推动了社会发展和管理的进步。
2.目前我国的社区治理状况
（1）大型城市社区治理情况。我国城市社区建设全面推广始于20世纪90年代中后期，由民政部在全国范围内选择了26个城市作为“全国社区建设试验区”，如北京，上海，武汉等大型城市。这些试验区大胆探索、创新，形成了许多好的做法，积累了不少成功经验，形成了上海模式、沈阳模式、青岛模式、江汉模式等有一定代表性和影响力的社区治理模式，为其他城市社区治理提供了借鉴。
（2）中小城市社区治理情况。2000年以来，社区治理由大型城市向中小城市延伸，中小城市及县级以下城镇社区治理开始起步。有了大型城市社区治理的经验为借鉴，大部分中小城市（城镇）积极探索实践社区治理，逐步确立了社区治理模式及建立起社区治理队伍，逐步形成社区治理体系，社区治理能力也有了一定提高。但由于社区治理普遍起步较晚且观念落后、基础设施薄弱等原因，与国外及国内各大城市的社区治理能力水平都存在极大差距。
（3）福建省宁化县翠江镇社区治理的做法与经验。宁化县翠江镇辖4村8个社区，总人口4.5万人，常住人口78131人。近几年，翠江镇积极探索以网格化管理为主要方式的社会治理方式，形成“小网格，大服务”的格局。主要做法：一是合理划分网格，实现管理服务全覆盖。在社区原有的行政区划的框架下，按照“任务相当、管理方便、界定清晰、责任明确”原则，结合社区人口分布，考虑居民住宅、商业网点、社区公用设施等情况，以300—500户为标准将全镇8个社区划分为51个网格。二是整合各界力量，打造社区治理队伍。按照一个单元网格一支服务管理工作团队的原则，全面构建“3+X”模式。“3”即网格长、协管员、督导员。“X”指网格可以根据具体需求配置相应的社会参与员。目前，参与到社区网格化治理的人员包括有志愿者、退休干部职工党员和其他社会各界人士，实现了社会资源大整合，大动员。三是强化宣传营造浓厚氛围。各社区党支部、居委会都在所属社区的公共活动场所、宣传栏、各个楼栋张贴宣传材料，宣传社区治理重要意义及本社区网格化治理工作进展情况，有力提高了居民对社区治理工作认知度、认同感；在各个楼栋单元、小区公布各网格管理的责任人手机号码等信息，并向每个住户发放网格管理责任人联系服务卡片，促进社区治理网格化管理向科学化规范化精细化人性化方向发展。
二、目前我国社区治理中存在问题分析
（一）社区治理法律法规尚不健全
1.有关社区治理的法律法规不健全，表现为立法滞后
我国目前现有的社区治理的法律法规依据，主要包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》，《全国和谐社区建设示范单位指导标准（试行）》、民政部《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》等，一些地方也根据中央立法和相关文件精神，制定了符合本地区实际的相关法规、规章和政策性文件，许多城市社区自治組织也通过协商制定了反映居民共识的自治章程、自治公约等乡规民约。从现有的社区治理法律体系看，依赖国家强制力保障实施的“硬法”较少，相关部门制定的规范性文件、实施办法以及自治组织创设的民间法等“软法”较多。并且，一些法律制定的时间较早，部分内容已不能适应社会发展的需要，如《中华人民共和国城市居民委员会组织法》是1989年颁布的，距今20多年，其中一些规定要求已经不能适应目前社区治理等工作的需要。（2）法律法规在实际工作中落实不到位。如《中华人民共和国宪法》第111条明确“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，但在实践中，社区居民委员会工作及其社区治理存在较为浓厚的“行政色彩”，各级政府及其街道办事实上成了他们的行政上级，社区已然成为政府机关或其派出机构的下级组织，严重阻碍了社区自治化水平提高。
2.政府作用发挥尚不到位
城市社区治理法治化进程中的一个不容忽视的问题是政府权力边界不清，政府在社区治理中的“越位”、“缺位”现象严重。具体表现为：一是超越权限。有的政府负责人及其所属部门过多地介入本应由社区居委会或社区服务组织管理的事务，并且直接介入社区居民的自治和社区服务组织的业务，把指导关系变成了隶属关系甚至上下级的领导关系，同时政府对社区建设资金投入不平衡，增加了社区对政府财政的依赖性。二是不能勇于担当。有的地方政府不能承担起其应负的责任与担当，形成行政管理的“缺位”，主要表现在抓制度建设力度不到位，对社区工作的指导监督缺失，财政资金缺乏对介入社区发展的非政府专业性团体或社会工作机构的“资助性投入”。 3.形成共同参与、协同治理的社会力量乏力
做好城市社区治理需要社会各方力量的广泛有序参与，形成合力。而由于宣传力度不够，社会各方力量没有被调动，参与程度不足。主要原因有：①居民对社区的认同认知感不足。许多居民对自己所在社区情况并不了解，有的甚至不知道自己所在社区有社区组织。大部分居民认知中的社区组织只有居委会或村委会，而对社区志愿组织、业主委员会等其他社区自治组织并没有概念。②社区治理主体没有形成有效联动机制，协同能力不强。目前来看，社区治理各个主体多处于各自为战的状态，沟通联络不够，没有形成合力，在实践中就造成了有些事务没人管，而有些事务都来管的问题，最终导致事半功倍，治理效果不好。
4.社区治理中人为因素始终存在
在社区治理中，社区干部尤其是居委会工作人员是重要的组织者、推动者、实践者，他们是否具有较强的法治意识，影响着社区治理法治化进程。现阶段，参与基层社区治理的工作人员本来就缺乏，相关的社区治理人才队伍建设更显滞后。社区工作人员存在“机关化”倾向，办事决策随意性较大，违规办事以致办“人情”事现象较为突出。这在一定程度反映出社区治理中法治思维和依法治理能力水平的严重缺位，成为社区治理法治化的一大障碍。
三、法治视野下社区治理的路径探析
1.强化社区治理法律法规建设，用法律规范，用制度管事管物管人
“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设；加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”，是党的十八届四中全会在社会治理领域的立法规划，也是基层社区治理法治化的实践要求。因此，必须依据社区治理的实际需要和基层社会的特点，制定有利于推进社区善治的良法。
（1）立法要与时俱进。跟紧时代发展步伐，加快立法，是推进社区治理法治化不可或缺的根本保证。设区市及以上的具有立法权的各级人民代表大会及其常务委员会应加快制定有关法律法规，同时针对社区治理的立法，立足社区治理过程中出现的重点及难点问题，制定切实可行的法律法规进行约束和规范。
（2）立法要民主。广泛听取社会各个阶层人民群众意见建议，制定符合实际的法律法规，这是中国特色社会主义立法的本质要求。因此，立法机关不能只根据有关部门或少数人或仅凭自己所掌握的情况，形成的判断来立法，而应该深入基层调研，吸纳相关领域专家以及各界群众代表的意见建议基础上制定出切合实际、体现民意、针对性强、具有可操作性的社区治理的法律法规。
2.坚持依法治理，切实提高各级干部法治思维能力和法治治理能力
习近平总书记一再强调，各级党组织和党员领导干部都应带头厉行法治，他在主持中央政治局第十四次集体学习时指出，“努力推动形成办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。 社区是离老百姓最近的地方，社区干部是否具有法治思维和依法办事的能力，直接影响老百姓对社区治理法治化的信心。因此，必须重视社区干部法治意识的提高，培养社区干部的法治思维和能力。
（1）强化教育培养。广大社区干部要充分意识到依法治理的重要性，自觉加强学习。政府要加强对社区干部的法治能力的培养，并将干部法治能力作为重要的考核依据。
（2）坚持法治思维底线。在日常工作中自觉做到敬畏法治、遵从法治、依靠法治，一切按照法治原则和规矩办事。
（3）自觉接受监督。社区干部要有法治意识，将各项工作纳入依法治理的轨道，在使用权力的时候，自觉接受人民群众的监督，将权力关进制度的笼子里。
3.科学、准确定位各级政府在社区治理中的角色地位
实现“‘小政府、大社会’的要求，促使行政权力逐步从社区治理领域退出，由社区居民自己管理自己的事情、自己决定自己的重大事项，最终实现社区的依法自治”是社区治理的最终目标。当前，必须准确定位政府在社区治理活动中的角色地位，从而构建“有限权力的有效政府”。
（1）明确角色定位。各级人民政府在社区建设发展与治理中的定位，应是“制定规则、提供支持、规划协调，监督保障”，保证社区治理沿着自治的方向健康发展，让居民所需要的各项服务能够得到实现。
（2）明确职责边界。政府应分清应当做的事项和可给予帮助的事项，而不是对所有社区治理事项大包大揽。对于自治组织能够自己解决的问题，政府应当放权、放手，做到不干预、不包办。
4.加大宣传力度，形成共识，充分调动社会组织参与治理积极性
社区治理的最终目的是实现社区自治，因此，居民与社会组织的参与度是关键。
（1）积极引导居民在社区治理中发挥作用。通过广泛建立社区网站、张贴宣传材料等方式让居民了解社区居委会工作及其社区治理要求，并通过开展丰富多彩的社区活动满足居民的精神文化需求，引导居民自觉参与社区治理。
（2）加强社会协同，调动社会组织的积极性。社会组织是社区治理的重要力量，政府应当对该类组织的设立和发展给予必要的支持。
（3）強化目标认同。通过协商、合作、互动、共建，增进对共同目标的认同，进而采取共同行动，激发各方参与主体的活力和积极性，实现政府指导与社会（区）自我调节、居委会自治的良性互动。
参考文献：
[1]郭祎.城市社区治理的法治化路径探究.[J].宁夏党校学报，2015，17（6）：68—71.
[2]胡祥.城市社区治理的热点问题研究[M].北京：中国地质大学出版社，2009.
[3] 高迎晖. 行政法治视野中的城市社区治理研究[D]. 山西大学， 2007.
[4] 柳建闽， 曾睿， 汤凌燕. 法治视角下的城市社区治理[J]. 福建农林大学学报（哲学社会科学版）， 2016， 19（2）：90-94.
[5] 葛磊. 法治视野下城市社区治理的法律问题与对策[J]. 丝路视野， 2016（2）.
[6]曹金容.社区治理法治化研究[J]. 中国管理信息化， 2015（6）：218-219.
作者简介：
陈翠萍，汉族，女，福建三明人，法学学士，中共宁化县委党校助理讲师。