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【摘 要】随着社会经济的发展和人口老龄化趋势的日益明显，农村留守老人的队伍日益壮大，为了解决留守老人的养老问题，近年来逐步推出了老年人居家生活，由社区提供社会化养老服务的居家养老服务新模式。然而由于法律规范不健全、人员专业化程度不足、养老服务内容不全面、留守老人保障意识不足，农村留守老人居家养老模式还存在诸多问题。针对上述问题，应当进一步完善农村留守老人居家养老相关保障，加大政府机关及其工作人员执法力度，加强农村留守老人权益司法保障，增强农村留守老人保障意识。
【关键词】农村留守老人;居家养老;保障
Abstract： With the socio-economic development and the aging population trend becoming more and more obvious， the ranks of left-behind elderly in rural areas are increasing day by day. New model of home care services. However， due to inadequate legal regulations， inadequate professionalization of personnel， incomplete elderly care services， and inadequate legal awareness of left-behind elderly， there are still many problems with the home-based care model for left-behind elderly in rural areas. In response to the above problems， we should further improve the laws and regulations related to home care for the elderly left-behind in rural areas， strengthen law enforcement by government agencies and their staff， strengthen the judicial protection of the rights and interests of rural left-behind elderly， and enhance the legal awareness of rural left-behind elderly.
Keywords： Left-behind elderly in rural areas; Home care for the elderly; Legal protection
引言
随着社会经济的发展和人口老龄化趋势的日益明显，农村留守老人的队伍日益壮大，留守老人的养老问题也是现阶段我国面临的重要社会问题。农村留守老人代表的是农村60岁以上子女外出务工的老年人群体，由于“养儿防老”、“叶落归根”等传统思想的影响，多数农村留守老人对各类养老机构提供的机构养老服务有较大排斥心理。为了解决这一问题，近年来逐步推出了老年人居家生活，由社区提供社会化养老服务的居家养老服务新模式。居家养老服务方式灵活、富有人情味、成本较低，更容易被农村留守老人接受。然而由于现阶段保障的不完善，农村留守老人居家养老模式还存在诸多问题。
1.农村留守老人居家养老保障的现状
所谓居家养老，指的是以家庭为基础，社区或者养老机构为支撑，为居家生活的老年人提供包括生活照料在内的一系列社会化养老服务。农村留守老人居家养老主要有两种模式，一是由专业养老机构服务人员上门为农村留守老人提供各类照料服务，二是由农村社区集中组织居家养老，就近提供各类服务。对于农村留守老人来说，相较于集中生活的机构养老模式，居家养老顺应了传统的家庭养老思想，更符合他们的心理预期，易被留守老人接受;相较于“养儿防老”的家庭养老模式，居家养老能够弥补子女外出务工带来的家庭赡养人缺位，保障留守老人的基本生活。居家养老的服务内容是针对老年人的需求确定的，对于农村留守老人来说，不仅应当包括衣食住行等生活上的日常照料、疾病时的医疗救助，还应当包括精神上的慰藉例如文化娱乐活动和情感交流等等。为了关爱农村留守老人，各地农村社区和各类养老机构陆续推出了很多形式的居家养老服务，例如老年餐厅、送餐服务、洗衣服务、老年人活动中心、农村书屋等。然而现阶段，无论是机构养老还是居家养老模式，农村留守老人的养老服务大多局限于生活照料和医疗救助，很少涉及其精神需求的满足和精神慰藉。
近年来，国家高度重视老年人的基本养老，在2019年发布的《关于推进养老服务发展的意见》中，强调通过提升养老服务质量、整治养老服务消费侵权、拓宽养老服务融资渠道、降低税费负担等措施进一步完善养老服务体系，这也侧面反映出现阶段我国养老服务体系在服务质量、老年人消费维权、资金筹集渠道、税费负担等方面存在的诸多矛盾和问题。而由于相关保障不完善，居家养老服务尤其是农村留守老人的居家养老各方面工作缺乏保障，各类民事、刑事案件屡屡发生，严重损害农村留守老人的各项权益。
2.农村留守老人居家养老保障存在的问题
2.1保障规范不健全，政策落实不到位
随着老龄化趋势的日益明显，政府逐渐将养老作为顶层设计的重要内容，为加快养老服务业的发展，中央进行了一系列政策部署。例如2013年在《关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出建立以居家为基础的、城乡全面覆盖的养老服务体系;2014年在《关于做好政府购买养老服务工作的通知》中强调立足各地实际，发挥政府财政支持作用;2015年鼓励民间资本建立社区老年人活动中心或日间照料中心，2017年进一步推动PPP模式发展养老服务业等等。这些通知和意见是中央決策层面的，有利于规范各地居家养老服务业，虽然更加灵活，但适用的稳定性不足，频繁变动的各项政策难以给当事人合理的心理预期。同时，各类规范性文件和政策规定具有顶层设计的普遍适用性，一方面未体现地域差异，导致各地在据以颁布地方性法规和规章时侧重点不同，有的侧重老年人自助互助，例如安徽省对农村老年人的登记和联系走访制度;有的侧重资金投入，例如江苏省鼓励信贷和社会资金投入;有的侧重居家养老服务的行为规范，例如北京市出台的专门规范居家养老服务行业的条例。另一方面未体现城乡差异，尤其是农村留守老人这一特殊弱势群体文化水平低、经济收入少等重要特征，没有专门面向农村留守老人的政策规定，城乡之间缺乏衔接机制，给基层政府以及农村村委会的工作带来了很大难度，均导致各项政策落实不到位。现阶段政府对民间资本介入养老服务市场采取了很多激励措施，包括财政补贴、税收优惠、水电气等价格优惠、资金支持等等，但未明确针对居家养老服务主体的政府激励措施。 2.2人员专业化程度不足，服务质量缺乏统一标准
2000年中国进入老龄化社会，但养老服务产业的快速发展是随着2011年《社会养老服务体系建设规划》的正式实施开始的，截至目前，养老服务仍然处于早期发展阶段，整体行业散乱、低弱，缺乏规范性标准。现阶段主要由《养老机构的管理办法》对社会养老机构的服务内容和工作人员进行规范，虽规定了社会养老机构工作人员的专业培训制度，但未明确规范居家养老的服务人员和服务内容标准。对农村留守老人来说，由于经济收入较低，难以购买专业养老机构提供的居家养老服务，而很多农村地区鼓励互助养老，提供的各类服务人员以农村当地中老年为主，很少接受专业培训，提供的服务质量较低。
2.3精神慰藉不足，养老服务内容不全面
最新《老年人权益保障法》对老年人获得精神慰藉的权益加以明确，强调家庭赡养人对老年人的精神赡养义务，但缺少责任条款，对于家庭赡养人违背精神赡养义务的责任并未加以明确，同时仅点出家庭责任，未明确国家和社会在保障老年人精神需求方面的责任。老年人养老服务需求的不断增长，给行业带来了巨大机遇，围绕老年人的各项需求，各类养老服务机构应运而生，如提供上门服务的“清濛养老”“二手照护”，提供远程监护服务的“颐养通”“安康通”，提供日间照料和社区服务的“手老汇”“有幸之家”等等。这些机构提供的养老服务内容较全面，服务质量较高，但各项服务的价格相对较高，农村留守老人及其家庭赡养人很少会购买服务尤其是精神慰藉方面的服务。而对于农村社区提供的低价或免费居家养老服务，服务内容限于洗衣、做饭、送药、送餐等日常生活照料，很少涉及留守老人精神需求的满足。
2.4保障意识不足，留守老人权益易受侵害
由于文化程度的限制和法制宣传不到位，部分农村留守老人法律意识不足，在接受居家养老服务时各项权益易受侵害。例如以健康宣讲、免费体检等为代表的新型欺诈活动逐渐向农村留守老人转移，电信诈骗也日益猖獗，农村留守老人的甄别力不强，容易遭受欺骗，还容易购买到假冒伪劣或不合格产品。同时，由于维权意识薄弱，农村留守老人在权益受到侵害时很难寻求司法救济和法律援助进行维权。
3.农村留守老人居家养老法律保障的对策和建议
居家养老作为农村留守老人的主要养老模式，其重要性不言而喻，针对上述问题，加强法律保障尤为重要。
3.1完善农村留守老人居家养老相关法律法规
首先，在《老年人权益保障法》基础上制定具体实施细则，对老年人的各项权益进一步加以规范，明确家庭赡养人不履行赡养义务时的责任制度，尤其要细化精神赡养义务的责任承担主体和程序。实施细则要体现城乡之间的现实差异性，对城镇“空巢老人”和农村留守老人设定不同的居家养老服务政策，便于各地据以制定具体办法。
其次，完善《养老机构的管理办法》等相关法律法规，对居家养老服务提供机构的设立条件、工作人员的要求、服务标准、服务项目价格等加以规范，建立养老服务人员培训制度和服务质量标准制度。
最后，完善农村居家养老服务的相关法律规范，尤其要明确农村居家养老服务主体在财政补贴、税收优惠、水电气等价格优惠、资金支持等方面的政府激励政策，规范社区养老服务内容和标准。同时，对农村留守老人进行分类，对于“低保户”“五保户”等低收入群体，由政府为其购买“免费”或“低价”居家养老服务;对于其他留守老人，则由其个人负担，明确政府购买服务的对象和补贴金额。
3.2加大政府机关及其工作人员执法力度
一方面，保证农村留守老人居家养老服务的相关规范性文件在农村地区顺利实施，确保各项补贴、优惠到位，构建“省政府统一领导、市县指导、乡镇负责、村委落实”的责任机制，严格规范农村留守老人居家养老的服务主体、内容、质量和标准，同时，乡镇政府要严格执法，对农村社区提供的各项养老服务进行监督，及时纠正不符标准的服务行为。另一方面，加强农村老年活动室、社区养老院、村卫生室等基础设施建设，注意遵循农村留守老人的自身特征，保障农村居家养老服务各项活动的顺利开展。
3.3加强农村留守老人权益司法保障
对于侵害农村留守老人权益的各类违法犯罪活动，应加大打击力度，公安机关应当大力打击各类诈骗犯罪，净化电信网络环境，加强社会治安管理;司法机关应当加大对农村留守老人权益受损案件的保障援助和救济，保证农村留守老人在接受居家养老服务时各项权益得以保障。对于家庭赡养人不依法履行赡养义务的，要及时了解情况，由村委会进行调解，规范庭前调解制度，必要时提供相关帮助支持留守老人提起民事诉讼。
3.4增强农村留守老人保障意识
加大对居家养老相关保障和政策的宣传力度，不断提高农村留守老人保障意识。通过村委会通知、政策咨询、子女告知等方式宣传居家养老服务的相关保障和政策制度，提高留守老人对涉及自身权益的政策的理解和认识，学会用法律手段维护自己的权益。与此同时，针对留守老人的文化水平和接受能力，采取喜闻乐见又浅显易懂的形式宣传各类诈骗活动的表现形式，提高留守老人防范意识和能力。
参考文献
[1]张国平.农村老年人居家养老服务的需求及其影響因素分析——基于江苏省的社会调查[J].人口与发展，2014（2）：95-101.
[2]安婧.老龄化背景下我国社区居家养老服务的发展探析[J].劳动保障世界，2017（8）：14-15.
[3]李芳.我国养老服务组织的分类管理[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2015（6）：88-93.
[4]刘淑波，王嘉琦.关于我国老年人精神赡养法律制度完善之思考[J].长春理工大学学报（社会科学版），2018（3）：37-41.
基金项目：安徽省农民工研究中心阜阳师范大学校级委托一般项目（项目编号：2018NMG04）
作者简介：项亚萍（1991-），女，安徽合肥人，阜阳师范大学政法学院助教，硕士，主要从事经济法研究。
【关键词】农村留守老人;居家养老;保障
Abstract： With the socio-economic development and the aging population trend becoming more and more obvious， the ranks of left-behind elderly in rural areas are increasing day by day. New model of home care services. However， due to inadequate legal regulations， inadequate professionalization of personnel， incomplete elderly care services， and inadequate legal awareness of left-behind elderly， there are still many problems with the home-based care model for left-behind elderly in rural areas. In response to the above problems， we should further improve the laws and regulations related to home care for the elderly left-behind in rural areas， strengthen law enforcement by government agencies and their staff， strengthen the judicial protection of the rights and interests of rural left-behind elderly， and enhance the legal awareness of rural left-behind elderly.
Keywords： Left-behind elderly in rural areas; Home care for the elderly; Legal protection
引言
随着社会经济的发展和人口老龄化趋势的日益明显，农村留守老人的队伍日益壮大，留守老人的养老问题也是现阶段我国面临的重要社会问题。农村留守老人代表的是农村60岁以上子女外出务工的老年人群体，由于“养儿防老”、“叶落归根”等传统思想的影响，多数农村留守老人对各类养老机构提供的机构养老服务有较大排斥心理。为了解决这一问题，近年来逐步推出了老年人居家生活，由社区提供社会化养老服务的居家养老服务新模式。居家养老服务方式灵活、富有人情味、成本较低，更容易被农村留守老人接受。然而由于现阶段保障的不完善，农村留守老人居家养老模式还存在诸多问题。
1.农村留守老人居家养老保障的现状
所谓居家养老，指的是以家庭为基础，社区或者养老机构为支撑，为居家生活的老年人提供包括生活照料在内的一系列社会化养老服务。农村留守老人居家养老主要有两种模式，一是由专业养老机构服务人员上门为农村留守老人提供各类照料服务，二是由农村社区集中组织居家养老，就近提供各类服务。对于农村留守老人来说，相较于集中生活的机构养老模式，居家养老顺应了传统的家庭养老思想，更符合他们的心理预期，易被留守老人接受;相较于“养儿防老”的家庭养老模式，居家养老能够弥补子女外出务工带来的家庭赡养人缺位，保障留守老人的基本生活。居家养老的服务内容是针对老年人的需求确定的，对于农村留守老人来说，不仅应当包括衣食住行等生活上的日常照料、疾病时的医疗救助，还应当包括精神上的慰藉例如文化娱乐活动和情感交流等等。为了关爱农村留守老人，各地农村社区和各类养老机构陆续推出了很多形式的居家养老服务，例如老年餐厅、送餐服务、洗衣服务、老年人活动中心、农村书屋等。然而现阶段，无论是机构养老还是居家养老模式，农村留守老人的养老服务大多局限于生活照料和医疗救助，很少涉及其精神需求的满足和精神慰藉。
近年来，国家高度重视老年人的基本养老，在2019年发布的《关于推进养老服务发展的意见》中，强调通过提升养老服务质量、整治养老服务消费侵权、拓宽养老服务融资渠道、降低税费负担等措施进一步完善养老服务体系，这也侧面反映出现阶段我国养老服务体系在服务质量、老年人消费维权、资金筹集渠道、税费负担等方面存在的诸多矛盾和问题。而由于相关保障不完善，居家养老服务尤其是农村留守老人的居家养老各方面工作缺乏保障，各类民事、刑事案件屡屡发生，严重损害农村留守老人的各项权益。
2.农村留守老人居家养老保障存在的问题
2.1保障规范不健全，政策落实不到位
随着老龄化趋势的日益明显，政府逐渐将养老作为顶层设计的重要内容，为加快养老服务业的发展，中央进行了一系列政策部署。例如2013年在《关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出建立以居家为基础的、城乡全面覆盖的养老服务体系;2014年在《关于做好政府购买养老服务工作的通知》中强调立足各地实际，发挥政府财政支持作用;2015年鼓励民间资本建立社区老年人活动中心或日间照料中心，2017年进一步推动PPP模式发展养老服务业等等。这些通知和意见是中央決策层面的，有利于规范各地居家养老服务业，虽然更加灵活，但适用的稳定性不足，频繁变动的各项政策难以给当事人合理的心理预期。同时，各类规范性文件和政策规定具有顶层设计的普遍适用性，一方面未体现地域差异，导致各地在据以颁布地方性法规和规章时侧重点不同，有的侧重老年人自助互助，例如安徽省对农村老年人的登记和联系走访制度;有的侧重资金投入，例如江苏省鼓励信贷和社会资金投入;有的侧重居家养老服务的行为规范，例如北京市出台的专门规范居家养老服务行业的条例。另一方面未体现城乡差异，尤其是农村留守老人这一特殊弱势群体文化水平低、经济收入少等重要特征，没有专门面向农村留守老人的政策规定，城乡之间缺乏衔接机制，给基层政府以及农村村委会的工作带来了很大难度，均导致各项政策落实不到位。现阶段政府对民间资本介入养老服务市场采取了很多激励措施，包括财政补贴、税收优惠、水电气等价格优惠、资金支持等等，但未明确针对居家养老服务主体的政府激励措施。 2.2人员专业化程度不足，服务质量缺乏统一标准
2000年中国进入老龄化社会，但养老服务产业的快速发展是随着2011年《社会养老服务体系建设规划》的正式实施开始的，截至目前，养老服务仍然处于早期发展阶段，整体行业散乱、低弱，缺乏规范性标准。现阶段主要由《养老机构的管理办法》对社会养老机构的服务内容和工作人员进行规范，虽规定了社会养老机构工作人员的专业培训制度，但未明确规范居家养老的服务人员和服务内容标准。对农村留守老人来说，由于经济收入较低，难以购买专业养老机构提供的居家养老服务，而很多农村地区鼓励互助养老，提供的各类服务人员以农村当地中老年为主，很少接受专业培训，提供的服务质量较低。
2.3精神慰藉不足，养老服务内容不全面
最新《老年人权益保障法》对老年人获得精神慰藉的权益加以明确，强调家庭赡养人对老年人的精神赡养义务，但缺少责任条款，对于家庭赡养人违背精神赡养义务的责任并未加以明确，同时仅点出家庭责任，未明确国家和社会在保障老年人精神需求方面的责任。老年人养老服务需求的不断增长，给行业带来了巨大机遇，围绕老年人的各项需求，各类养老服务机构应运而生，如提供上门服务的“清濛养老”“二手照护”，提供远程监护服务的“颐养通”“安康通”，提供日间照料和社区服务的“手老汇”“有幸之家”等等。这些机构提供的养老服务内容较全面，服务质量较高，但各项服务的价格相对较高，农村留守老人及其家庭赡养人很少会购买服务尤其是精神慰藉方面的服务。而对于农村社区提供的低价或免费居家养老服务，服务内容限于洗衣、做饭、送药、送餐等日常生活照料，很少涉及留守老人精神需求的满足。
2.4保障意识不足，留守老人权益易受侵害
由于文化程度的限制和法制宣传不到位，部分农村留守老人法律意识不足，在接受居家养老服务时各项权益易受侵害。例如以健康宣讲、免费体检等为代表的新型欺诈活动逐渐向农村留守老人转移，电信诈骗也日益猖獗，农村留守老人的甄别力不强，容易遭受欺骗，还容易购买到假冒伪劣或不合格产品。同时，由于维权意识薄弱，农村留守老人在权益受到侵害时很难寻求司法救济和法律援助进行维权。
3.农村留守老人居家养老法律保障的对策和建议
居家养老作为农村留守老人的主要养老模式，其重要性不言而喻，针对上述问题，加强法律保障尤为重要。
3.1完善农村留守老人居家养老相关法律法规
首先，在《老年人权益保障法》基础上制定具体实施细则，对老年人的各项权益进一步加以规范，明确家庭赡养人不履行赡养义务时的责任制度，尤其要细化精神赡养义务的责任承担主体和程序。实施细则要体现城乡之间的现实差异性，对城镇“空巢老人”和农村留守老人设定不同的居家养老服务政策，便于各地据以制定具体办法。
其次，完善《养老机构的管理办法》等相关法律法规，对居家养老服务提供机构的设立条件、工作人员的要求、服务标准、服务项目价格等加以规范，建立养老服务人员培训制度和服务质量标准制度。
最后，完善农村居家养老服务的相关法律规范，尤其要明确农村居家养老服务主体在财政补贴、税收优惠、水电气等价格优惠、资金支持等方面的政府激励政策，规范社区养老服务内容和标准。同时，对农村留守老人进行分类，对于“低保户”“五保户”等低收入群体，由政府为其购买“免费”或“低价”居家养老服务;对于其他留守老人，则由其个人负担，明确政府购买服务的对象和补贴金额。
3.2加大政府机关及其工作人员执法力度
一方面，保证农村留守老人居家养老服务的相关规范性文件在农村地区顺利实施，确保各项补贴、优惠到位，构建“省政府统一领导、市县指导、乡镇负责、村委落实”的责任机制，严格规范农村留守老人居家养老的服务主体、内容、质量和标准，同时，乡镇政府要严格执法，对农村社区提供的各项养老服务进行监督，及时纠正不符标准的服务行为。另一方面，加强农村老年活动室、社区养老院、村卫生室等基础设施建设，注意遵循农村留守老人的自身特征，保障农村居家养老服务各项活动的顺利开展。
3.3加强农村留守老人权益司法保障
对于侵害农村留守老人权益的各类违法犯罪活动，应加大打击力度，公安机关应当大力打击各类诈骗犯罪，净化电信网络环境，加强社会治安管理;司法机关应当加大对农村留守老人权益受损案件的保障援助和救济，保证农村留守老人在接受居家养老服务时各项权益得以保障。对于家庭赡养人不依法履行赡养义务的，要及时了解情况，由村委会进行调解，规范庭前调解制度，必要时提供相关帮助支持留守老人提起民事诉讼。
3.4增强农村留守老人保障意识
加大对居家养老相关保障和政策的宣传力度，不断提高农村留守老人保障意识。通过村委会通知、政策咨询、子女告知等方式宣传居家养老服务的相关保障和政策制度，提高留守老人对涉及自身权益的政策的理解和认识，学会用法律手段维护自己的权益。与此同时，针对留守老人的文化水平和接受能力，采取喜闻乐见又浅显易懂的形式宣传各类诈骗活动的表现形式，提高留守老人防范意识和能力。
参考文献
[1]张国平.农村老年人居家养老服务的需求及其影響因素分析——基于江苏省的社会调查[J].人口与发展，2014（2）：95-101.
[2]安婧.老龄化背景下我国社区居家养老服务的发展探析[J].劳动保障世界，2017（8）：14-15.
[3]李芳.我国养老服务组织的分类管理[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2015（6）：88-93.
[4]刘淑波，王嘉琦.关于我国老年人精神赡养法律制度完善之思考[J].长春理工大学学报（社会科学版），2018（3）：37-41.
基金项目：安徽省农民工研究中心阜阳师范大学校级委托一般项目（项目编号：2018NMG04）
作者简介：项亚萍（1991-），女，安徽合肥人，阜阳师范大学政法学院助教，硕士，主要从事经济法研究。