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所谓和谐行政，是指行政管理者与相对人之间良性互动、共同作用实现管理目标的一种状态。近代西方依托能使“人性尊严具体化”的行政法，创造出行政指导、行政合同等柔性方式并广泛应用，为和谐行政建设做出了巨大努力。
社会主义能做到“公益”与“私益”有机统一，这为人性尊严最大化，实施和谐行政奠定了社会基础。构建和谐社会，需深入发掘行政指导等柔性方式的“和谐”价值，创新相关制度体系，以改变传统行政“刚性”有余之积弊，纠正行政指导被异化之状况，为和谐行政全面实施创造制度条件。
一、行政指导具有和谐行政之独特价值
行政指导制度，就是行政主体适时灵活采取符合法律或政策精神、原则的指导、建议等不具有强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以实现对经济社会有效管理的行为制度的总和。其独特的“和谐”价值表现为：
(一)推进管理民主
行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，体现了政府行为之目的性，兼顾了市场经济之自由性，又体现了现代行政法中合作、协商的民主精神，能对市场调节失灵和政府干预失效双重缺陷进行有效补救，大大地改善了与相对人的关系，变传统行政的单项强制为双方的良性互动。在民主气氛中，行政主体运用其掌握的资源，积极引导和影响相对人参与资源的合理配置，从而达到提高行政质量和效率，促进经济与社会发展的目的。
(二)促进官民和谐
行政指导较大程度地代表了平等、独立、民主、责任和宽容的精神，以其制定时的公民参与、官民协商，以及执行时的灵活、简捷、便利、柔和等特性，大大缩短了双方的感情距离，使相对人感受到主体方的“人文”情怀，减少了在管理中发生摩擦与冲突的机会，便于双方在和谐互动中共同实现管理目标。正因为如此，行政指导是“市场经济条件下政府施政的中心，在现代行政中有着重要地位”。
(三)协调利益冲突
行政指导具有非强制性和自主抉择性，各种利益主体能在行政主体温和理性的指导下，进行分析判断并自主抉择。当矛盾尖锐时，行政主体用行政指导进行协调和斡旋，从而达到缓解与平衡各利益主体间矛盾冲突，促进社会和谐的目的。
(四)引导社会发展
行政主体可发挥在信息获取，技术开发，人力资源培训，产业发展规划，风险预测防范等方面的优势，适时恰当地进行行政指导，辅之必要的行政奖励，引导相对方作出符合市场规律和法律要求的选择，从而引导经济社会健康发展。
(五)抑制违法犯罪
在市场经济活动中，当损害公共利益和他人权益的行为可能出现时，行政机关通过必要及时的劝告打消其不法念头，防患于未然；当处于萌芽状态时，行政机关通过警告等方式使之停止其不法行为，从而防微杜渐。
二、现实中的行政指导存在异化与价值目标的冲突
(一)角色关系“错乱化”
行政指导方与受指导方之间是一种“非拘束性”的指导与受指导的关系。而实际运作中，行政主体为了确保指导的实效，或要求相对人向行政机关作出报告，或公布该相对人不服从指导的事实，或撤回已作出的授意行为，或科以不利的处分，或受理申请的保留，或授意处分的保留等。特别是相对人不接受、不配合时，更容易采取此类做法；而本具有选择权的相对人，出于不正当的利益考虑，或迫于某种压力一味盲从。如此之下“柔性”变成“刚性”，指导者变成了号令者，相对人的“选择”变成了“服从”，从而出现角色关系“错乱化”。
(二)指导目的“扭曲化”
目的正当性是依法行政的基本原则。然而现实中常有人出于个人得失的考虑，在行政指导中掺杂一些不正当因素，使其变味变样。如产业发展指导中，许多指导者不是从市场发展前途和相对人自身利益等角度考虑问题，而是从领导喜好、个人政绩等角度出发，借行政指导之名搞强迫之实，事前又没经过严格科学的论证，作出的“指导”往往严重违背市场规律和相对人意愿，致使出现领导高度满意、个人政绩突出、相对人损失惨重状况。
(三)指导过程“暗箱化”
在涉及利益众多的指导中，往往是“信息公开为例外，不公开为原则”。指导过程“暗箱化”，不执行或不认真执行提供资料、公开说明、听取意见、公开听证等体现透明度的程序规定，使行政指导权力的行使缺乏应有的公信力。
(四)指导程序“随意化”
由支配性与扩张性所决定，行政权力的公正行使必须受到严格控制，而程序控制最为关键。尤其是法律未作出明确而详尽规定时，行政主体只能根据法律或政策的基本精神和具体情况灵活作出。此时惟有完善的程序规定才能有效防止权力的滥用。然而多数行政管理领域未形成比较规范的行政指导程序制度，导致指导过程“随意化”。
(五)救济制度“缺失化”
立法因其周期、费用、知识等方面的局限，其滞后性、抽象性是难以避免的，法律空白始终存在，有时还存在“法律沼泽”。政府对社会管理需求的实施指导产生的依据不足，主体责任不明确等问题，使得相对人很难得到有效的法律救济。因此明确各方的法律责任(特别是指导行为以“红头文件”或“会议纪要”出现时)，完善相应的救济制度，是发挥行政指导的和谐价值，推进管理和谐化的重要举措。
三、创新行政指导制度助推和谐行政
当前应以法治精神为指导，以人本和谐为目标，从实体、程序和法律救济等方面进行行政指导制度创新，是发挥其和谐价值的根本选择。
(一)完善实体制度明确各方权贵
行政指导实体制度应当包括以下方面：
1、行政规划制度
通过立法完善行政规划制度，明确有关机构的法律权限，作出规划的依据和程序，规划的执行监督及违法规划的责任承担等，解决当前行政规划过多过滥，依据不足，权威性不够，可行性差，监督救济缺乏等问题。
2、行政指导决策制度
负有行政指导职能的行政机关，应建立完善专家论证制度，对重大而专业性强的行政指导行为进行必要性、合法性和可行性论证；凡涉及面广、与群众利益密切相关的指导，在作出决定前应通过座谈、听证等方式广泛征求意见。
3、行政建议、劝告、提醒和询访制度
针对不同领域的特殊要求，建立相应的建议、劝告、提醒和询访制度。在服务领域，行政机关利用信息资源和专业优势，帮助相对方明确经济社会发展趋势，合理制定各种发展计划，制定应对各种风险策略等；在监管领域，实行行政劝导制度、提醒制度、预警制度和建议书制度，减少或降低相对方的违法几率；在执法领域，实行刚性执法后的询访制度，强化行政机关与相对方的沟 通。
4、行政调解、协调和斡旋制度
行政相对人之间的利益矛盾和冲突，在进入行政处分和诉讼阶段之前，由行政机关出面进行调解、协调、斡旋，有利于减少冲突损失，降低社会成本。
5、行政表彰、鼓励、奖励制度
市场经济和民主法治需要发挥激励因素的作用，经济主体的行为需要从正面加以引导和影响。行政机关通过正面的表彰、鼓励、奖励等方式(包括非物质激励因素)，引导和影响行政相对人的价值取向和行为选择。
(二)完善程序制度确保指导过程规范公正
行政指导程序制度具体包括：
1、信息公开发布、提示制度
以贯彻信息公开条例为契机，发挥行政机关在信息的收集、整理和运用方面的特殊优势，坚持“公开为原则，不公开为例外”，建立健全各种行政信息发布、提示制度，为相对人提供优良的信息服务。当前尤其要解决地方行政机关信息发布、提示制度建设滞后，特别是公开性不够的问题。
2、回避和听证制度
凡与具体行政指导有直接利害关系的行政机关工作人员，应当回避；凡是重大事项和涉及众多群众利益的行政指导，应当公开举行听证，以确保指导的科学民主。
3、说明理由和风险告知制度
行政机关作出行政指导，不仅要向相对方告知指导的具体内容，还要说明作出指导的根据和理由，以便相对方作出自己的分析判断；针对可能存在各种风险及其防范，应及时向相对人告知，以便其采取防范措施。
4、行政指导公开和终止程序
除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政指导应当予以公开，按照法律规定和情势发展需要终止的，应通过一定程序及时告知相对人。
5、重大行政指导备案制度
凡是重大事项、涉及众多群众利益和无具体法律或政策依据的行政指导，应及时向有权部门或法定机构备案，自觉接受其监督，预防和减少违法指导的发生。
(三)完善救济制度确保损害依法得赔偿
1、行政指导复议制度
通过修改行政复议法或作扩大化解释，明确把行政指导行为(包括抽象行政行为性质的)纳入行政复议的范畴，以保障复议机关对指导行为进行合法性和合理性审查。
2、行政指导司法审查制度
修改行政诉讼法，将行政指导(包括行政行为性质的)纳入行政诉讼；把与行政指导行为有关的人身权、财产权受损事实作为联系因素纳入诉讼范围；如果当实施具体行政行为之前或采取行政指导行为时引起了权益受损的争议，能提出该指导行为具有实际强制力的证据，不服该行政指导行为的相对人也可提起诉讼；把那些违法不当且能够证明其变相具有实际强制力的行政指导行为纳入诉讼范围等等。
3、人大巡察制度
可借鉴国外议会监察专员公署制度，结合人大监督法的实施，建立人大巡察制度，由专门人员相对独立的开展巡察监督，督促行政机关依法行政，保障行政指导的依法进行，维护相对人的合法权益。
4、行政内部救济制度
借鉴国外行政苦情制度，结合信访条例的实施，解决公民、法人和其他组织听从和配合行政机关的行政指导后理应获得行政奖励而未能获得；向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复等难以通过行政复议和诉讼获得救济的问题，使受到行政损害的相对人能首先通过行政内部渠道得到及时有效的救济。
社会主义能做到“公益”与“私益”有机统一，这为人性尊严最大化，实施和谐行政奠定了社会基础。构建和谐社会，需深入发掘行政指导等柔性方式的“和谐”价值，创新相关制度体系，以改变传统行政“刚性”有余之积弊，纠正行政指导被异化之状况，为和谐行政全面实施创造制度条件。
一、行政指导具有和谐行政之独特价值
行政指导制度，就是行政主体适时灵活采取符合法律或政策精神、原则的指导、建议等不具有强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以实现对经济社会有效管理的行为制度的总和。其独特的“和谐”价值表现为：
(一)推进管理民主
行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，体现了政府行为之目的性，兼顾了市场经济之自由性，又体现了现代行政法中合作、协商的民主精神，能对市场调节失灵和政府干预失效双重缺陷进行有效补救，大大地改善了与相对人的关系，变传统行政的单项强制为双方的良性互动。在民主气氛中，行政主体运用其掌握的资源，积极引导和影响相对人参与资源的合理配置，从而达到提高行政质量和效率，促进经济与社会发展的目的。
(二)促进官民和谐
行政指导较大程度地代表了平等、独立、民主、责任和宽容的精神，以其制定时的公民参与、官民协商，以及执行时的灵活、简捷、便利、柔和等特性，大大缩短了双方的感情距离，使相对人感受到主体方的“人文”情怀，减少了在管理中发生摩擦与冲突的机会，便于双方在和谐互动中共同实现管理目标。正因为如此，行政指导是“市场经济条件下政府施政的中心，在现代行政中有着重要地位”。
(三)协调利益冲突
行政指导具有非强制性和自主抉择性，各种利益主体能在行政主体温和理性的指导下，进行分析判断并自主抉择。当矛盾尖锐时，行政主体用行政指导进行协调和斡旋，从而达到缓解与平衡各利益主体间矛盾冲突，促进社会和谐的目的。
(四)引导社会发展
行政主体可发挥在信息获取，技术开发，人力资源培训，产业发展规划，风险预测防范等方面的优势，适时恰当地进行行政指导，辅之必要的行政奖励，引导相对方作出符合市场规律和法律要求的选择，从而引导经济社会健康发展。
(五)抑制违法犯罪
在市场经济活动中，当损害公共利益和他人权益的行为可能出现时，行政机关通过必要及时的劝告打消其不法念头，防患于未然；当处于萌芽状态时，行政机关通过警告等方式使之停止其不法行为，从而防微杜渐。
二、现实中的行政指导存在异化与价值目标的冲突
(一)角色关系“错乱化”
行政指导方与受指导方之间是一种“非拘束性”的指导与受指导的关系。而实际运作中，行政主体为了确保指导的实效，或要求相对人向行政机关作出报告，或公布该相对人不服从指导的事实，或撤回已作出的授意行为，或科以不利的处分，或受理申请的保留，或授意处分的保留等。特别是相对人不接受、不配合时，更容易采取此类做法；而本具有选择权的相对人，出于不正当的利益考虑，或迫于某种压力一味盲从。如此之下“柔性”变成“刚性”，指导者变成了号令者，相对人的“选择”变成了“服从”，从而出现角色关系“错乱化”。
(二)指导目的“扭曲化”
目的正当性是依法行政的基本原则。然而现实中常有人出于个人得失的考虑，在行政指导中掺杂一些不正当因素，使其变味变样。如产业发展指导中，许多指导者不是从市场发展前途和相对人自身利益等角度考虑问题，而是从领导喜好、个人政绩等角度出发，借行政指导之名搞强迫之实，事前又没经过严格科学的论证，作出的“指导”往往严重违背市场规律和相对人意愿，致使出现领导高度满意、个人政绩突出、相对人损失惨重状况。
(三)指导过程“暗箱化”
在涉及利益众多的指导中，往往是“信息公开为例外，不公开为原则”。指导过程“暗箱化”，不执行或不认真执行提供资料、公开说明、听取意见、公开听证等体现透明度的程序规定，使行政指导权力的行使缺乏应有的公信力。
(四)指导程序“随意化”
由支配性与扩张性所决定，行政权力的公正行使必须受到严格控制，而程序控制最为关键。尤其是法律未作出明确而详尽规定时，行政主体只能根据法律或政策的基本精神和具体情况灵活作出。此时惟有完善的程序规定才能有效防止权力的滥用。然而多数行政管理领域未形成比较规范的行政指导程序制度，导致指导过程“随意化”。
(五)救济制度“缺失化”
立法因其周期、费用、知识等方面的局限，其滞后性、抽象性是难以避免的，法律空白始终存在，有时还存在“法律沼泽”。政府对社会管理需求的实施指导产生的依据不足，主体责任不明确等问题，使得相对人很难得到有效的法律救济。因此明确各方的法律责任(特别是指导行为以“红头文件”或“会议纪要”出现时)，完善相应的救济制度，是发挥行政指导的和谐价值，推进管理和谐化的重要举措。
三、创新行政指导制度助推和谐行政
当前应以法治精神为指导，以人本和谐为目标，从实体、程序和法律救济等方面进行行政指导制度创新，是发挥其和谐价值的根本选择。
(一)完善实体制度明确各方权贵
行政指导实体制度应当包括以下方面：
1、行政规划制度
通过立法完善行政规划制度，明确有关机构的法律权限，作出规划的依据和程序，规划的执行监督及违法规划的责任承担等，解决当前行政规划过多过滥，依据不足，权威性不够，可行性差，监督救济缺乏等问题。
2、行政指导决策制度
负有行政指导职能的行政机关，应建立完善专家论证制度，对重大而专业性强的行政指导行为进行必要性、合法性和可行性论证；凡涉及面广、与群众利益密切相关的指导，在作出决定前应通过座谈、听证等方式广泛征求意见。
3、行政建议、劝告、提醒和询访制度
针对不同领域的特殊要求，建立相应的建议、劝告、提醒和询访制度。在服务领域，行政机关利用信息资源和专业优势，帮助相对方明确经济社会发展趋势，合理制定各种发展计划，制定应对各种风险策略等；在监管领域，实行行政劝导制度、提醒制度、预警制度和建议书制度，减少或降低相对方的违法几率；在执法领域，实行刚性执法后的询访制度，强化行政机关与相对方的沟 通。
4、行政调解、协调和斡旋制度
行政相对人之间的利益矛盾和冲突，在进入行政处分和诉讼阶段之前，由行政机关出面进行调解、协调、斡旋，有利于减少冲突损失，降低社会成本。
5、行政表彰、鼓励、奖励制度
市场经济和民主法治需要发挥激励因素的作用，经济主体的行为需要从正面加以引导和影响。行政机关通过正面的表彰、鼓励、奖励等方式(包括非物质激励因素)，引导和影响行政相对人的价值取向和行为选择。
(二)完善程序制度确保指导过程规范公正
行政指导程序制度具体包括：
1、信息公开发布、提示制度
以贯彻信息公开条例为契机，发挥行政机关在信息的收集、整理和运用方面的特殊优势，坚持“公开为原则，不公开为例外”，建立健全各种行政信息发布、提示制度，为相对人提供优良的信息服务。当前尤其要解决地方行政机关信息发布、提示制度建设滞后，特别是公开性不够的问题。
2、回避和听证制度
凡与具体行政指导有直接利害关系的行政机关工作人员，应当回避；凡是重大事项和涉及众多群众利益的行政指导，应当公开举行听证，以确保指导的科学民主。
3、说明理由和风险告知制度
行政机关作出行政指导，不仅要向相对方告知指导的具体内容，还要说明作出指导的根据和理由，以便相对方作出自己的分析判断；针对可能存在各种风险及其防范，应及时向相对人告知，以便其采取防范措施。
4、行政指导公开和终止程序
除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政指导应当予以公开，按照法律规定和情势发展需要终止的，应通过一定程序及时告知相对人。
5、重大行政指导备案制度
凡是重大事项、涉及众多群众利益和无具体法律或政策依据的行政指导，应及时向有权部门或法定机构备案，自觉接受其监督，预防和减少违法指导的发生。
(三)完善救济制度确保损害依法得赔偿
1、行政指导复议制度
通过修改行政复议法或作扩大化解释，明确把行政指导行为(包括抽象行政行为性质的)纳入行政复议的范畴，以保障复议机关对指导行为进行合法性和合理性审查。
2、行政指导司法审查制度
修改行政诉讼法，将行政指导(包括行政行为性质的)纳入行政诉讼；把与行政指导行为有关的人身权、财产权受损事实作为联系因素纳入诉讼范围；如果当实施具体行政行为之前或采取行政指导行为时引起了权益受损的争议，能提出该指导行为具有实际强制力的证据，不服该行政指导行为的相对人也可提起诉讼；把那些违法不当且能够证明其变相具有实际强制力的行政指导行为纳入诉讼范围等等。
3、人大巡察制度
可借鉴国外议会监察专员公署制度，结合人大监督法的实施，建立人大巡察制度，由专门人员相对独立的开展巡察监督，督促行政机关依法行政，保障行政指导的依法进行，维护相对人的合法权益。
4、行政内部救济制度
借鉴国外行政苦情制度，结合信访条例的实施，解决公民、法人和其他组织听从和配合行政机关的行政指导后理应获得行政奖励而未能获得；向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复等难以通过行政复议和诉讼获得救济的问题，使受到行政损害的相对人能首先通过行政内部渠道得到及时有效的救济。