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【摘要】本文从1912年的“暂行报律”事件发生的社会背景入手,对这一事件进行了探讨:第一,从法律的角度看,《民国暂行报律》到底有没有违法,以及其所反映的当时的法制环境;第二,该事件反映出当时新闻界是如何争取新闻自由的,以及当时新闻界的状况。
【关键词】暂行报律 新闻立法 言论自由 法治
1912年南京临时政府内务部鉴于《大清报律》废止后报刊出版无章可循的状况,制定了《民国暂行报律》。但是,《暂行报律》立即遭到了新闻界的一致反对。3月6日,中国报界俱进会和上海《申报》《新闻报》《时报》等报纸联名致电孙中山并通电全国各地,指责“内务部擅定报律,侵夺立法权……欲袭满清专制之故智,钳制舆论,报界全体万难承认。”①3月7日,章太炎发表《却还内务部所定报律议》对《暂行报律》三条逐一加以批驳。3月9日,孙中山发布《大总统令内务部取消暂行报律文》,“民国一切法律,皆当由参议院议决宣布,乃为有效。该部所布暂行报律,既未经参议院议决,自无法律之效力,不得以暂行二字,谓可从权办理。”②《暂行报律》被撤消,风波也随之平息。
一、从清末到袁世凯时期
1、法制环境
百日维新,光绪皇帝发布的诏令明确“允许自由创立报馆、学会”。它标志着中国封建时代第一次正式确认新闻自由。随后,变法失败,慈禧专权,囚禁光绪,封闭报馆。
然而,从1901年起,近代中国报业再次掀起高潮,报刊充分利用境外和租界等有利条件进行宣传。新闻活动越来越频繁,报业与政府、社会、个人及其相互之间的矛盾冲突日益明显,所以在标榜实行“新政”,玩弄立宪骗局时,清政府开始制定专法来控制言论出版自由。从1906年的《大清印刷物专律》到1911年的《钦定报律》,其主要内容表现为钳制报界、控制舆论,而且它对言论、出版自由的控制呈逐步强化的趋势。
因此,清末报律并未真正保障新闻自由:其一,报律自身存在着严重弊病,使之难以贯彻推行;其二,行政、司法不分的体制必然导致人治而非法治的恶果,在此前提下,新闻自由只能是空想。
1911年辛亥革命推翻清王朝,建立资产阶级共和政体后,取得了胜利的革命党人立即在其所控制的地区按照言论出版自由的理念,创建自由新闻体制。但是民国初年的新闻法律制度只是在形式上采用自由新闻体制,它仍带有浓重的半封建半殖民地色彩,为军阀意志是从。
袁世凯上台之初,由于民主共和思想和言论出版自由理念的深入人心,新闻界十分活跃。因此,袁不得不故作尊正新闻自由的姿态,甚至推出一些保护新闻自由的举措。在其统治地位稍稍巩固之后,他又以总统、中央政府及其组成部门、各级地方政府的名义发布具有法律效力的命令,钳制新闻事业。到1913年底,全国继续出版的报纸只剩下139家,较之民国元年的500家锐减。北京的上百家报纸也只剩下20多家,史称“癸丑报灾”。
2、报界不懈的斗争
清末社会危机四伏,报界作为不同利益群体的代表,希望表达各自的呼声,要求法律的承认与保护。清政府钳制言论、摧残报刊、报人的种种措施引起报界的强烈反弹,为了争取言论、出版自由,报界主要采取以下方法,普遍抵制报律的实施,使之形同虚设:托庇于租界和外人,摆脱报律束缚;采用假名注册登记;在刊载内容上,旁敲侧击地抨击弊政,迂回曲折地宣传革命思想;抑制处罚。
总之,尽管清末报律对报馆的限制宽泛,但由于报界的全面抵制,加之清政府自身日趋衰落,报律终于难以生效,报业逐步发展成“舆论之母”,“与军队之势力相辅而行”,直接动摇了满清专制王朝的统治地位。
从20世纪初到辛亥革命,新闻从业者把发源于19世纪中叶的新闻观念启蒙推向高潮,使新闻业走向现代化。1911年的辛亥革命更是一块历史界碑,从此,媒介环境开始悄悄发生改变,首先是言论出版自由由理想转变为一种实践。但以孙中山为首的南京临时政府当政时间过短,因而无暇建立一个完整的以言论出版自由为本的新闻法制制度。因此,其形式上的意义大于其实质上的意义。
这就陷入了矛盾之地:一方面,当时提倡新闻自由舆论呼声颇高,但是环境又注定了这种幻想的必然破灭。《暂行报律》的出台及其引发争议,则可以说是这种矛盾的产物。
二、法制视角下的《暂行报律》风波
《暂行报律》的出台引发争议,综合中国报界俱进会的电文,可以发现争议的焦点主要有以下两点:
1、立法主体和制定程序合法不合法
中国报界俱进会电文指出:“今统一政府未立,民国国会未开,内务部拟定报律,侵夺立法之权。”③临时政府内务部只有行政权力,它可以根据临时参议院颁布的法律制定行政规章,而没有制定法律的权力。临时政府内务部在没有经临时参议院授权的情况下,擅自制定并颁布《暂行报律》确实属于侵权僭越行为。内务部行政权对立法权的侵夺是使它自己陷入被动境地的主要原因。
也有人认为,不合程序本是情有可原的事,因为正是“民选国会未开”,内务部作为临时政府管理新闻活动的职能部门,才会“擅定报律”。④
2、“暂行报律”本身的法律漏洞
针对报律的第二条,章太炎讽刺《暂行报律》立法技术漏洞百出,内务部简直就是外行。《暂行报律》不是出自法律专家的手笔,在法律规范上确实存在很大问题。
针对报律的第二条、第三条,章太炎认为内务部在制定法律时有故意模糊之嫌。《暂行报律》没有使用精确的法律术语,而是使用了“弊害”、“名誉”之类模糊的语言,给反对者留下了攻击的口实。
但是,最根本的原因还在于报界反对新闻立法。章太炎认为,“民主国本无报律。观美法诸国,对于杂志新闻,只以条件从事,无所谓报律者。”⑤中国报界俱进会也是反对报律的。所以报界抓住该律令的法律漏洞进行猛烈抨击。
客观上说,一方面由于报界对清政府时期制定的钳制新闻事业的新闻法仍然心有余悸,另一方面当时中国的社会精英对西方的自由主义报业只知其一,不知其二,所以只是空有满腔热情、一味反对新闻立法。并且,当时“不得制定钳制新闻事业发展的专门法律”已在新闻界内外形成共识。
三、新闻视角下的《暂行报律》风波
1912年3月,饱受封建压迫的报界刚刚获得解放,正在忘情地享受着民主共和所带来的无拘无束的新闻自由,而《暂行报律》则犹如一声惊雷,激起了报界的一种本能的抵触。从某种程度上讲,“报律风波的关键是言论自由问题。”⑥
1、《暂行报律》中的言论自由问题
从中国报界俱进会的电文和章太炎的驳论可以看出,他们认为:
第一、民国有许多重要的法律还没有制定,而且内务部有许多比制定报律更重要的事情要做,但是内务部单单关注报界,并颁行《暂行报律》。他们认为临时政府是为了钳制舆论,是重蹈专制的覆辙,不能接受。
第二、针对报律的第一条,认为《暂行报律》比《大清报律》处罚更严重,是不合理的,民国既然已经是共和国体,而且标榜民主,当然在言论自由上应更为宽松。
2、言论自由视角下的《暂行报律》风波
在近代中国,向西方学习以救民族危亡,这是有志之士自然的选择。“言论自由”就是有志之士从西方借来的救国“法宝”之一,他们以为有了言论自由,中国的许多问题都可以迎刃而解,中国也就可以成为强盛的国家。因此,从一开始他们对西方言论自由的理解就带有理想化和幻想色彩,对革命条件下集中统一的舆论控制之必要性却认识不足。
因此,在这种情况下,报律风波的发生及其结果就具有必然性。
四、新闻法治——必由之路
1、《暂行报律》风波的历史影响
从短期来看,《暂行报律》被废直接推动了当时的新闻事业快速发展,使报界呈现出畸形的繁荣景象。它积极的一面是加深了人们对言论出版自由权利不得滥用法律限制的认识,不得制定钳制新闻事业发展的专门法律已在新闻界内外形成共识。但是,它也为袁世凯干预媒体、制造媒体灾难提供了机会。从而使报界自由空间逐步遭受压缩,最终对新闻界造成了致命的戕害——“癸丑报灾”。
2、《暂行报律》风波的启示:新闻法治
“法治”的一个必要条件就是要有法可依,没有报律怎么谈得上依法办事呢?没有报律,报界权益是根本没有保障的,因为没有法律保障的权利是随时可能被人以各种名义剥夺的。当时 《暂行报律》被废,民国政府迫于现实,又未能及时制定出新闻专律,新闻界无法可循,报刊相互攻讦,问题丛生,并且经常触怒当权者,诱使政治权力、尤其是后上台的政治强权对新闻界进行打压,最终致使新闻界遭受了人为的深重灾难。
正当的新闻自由,需要新闻法加以保护;滥用新闻自由,也需要新闻法加以限制予以惩罚。报刊只有在法律范围内活动,才能真正实现新闻自由,使新闻界长久的繁荣。■
参考文献
①《上海报界上孙大总统电》,《申报》[N].1912-03-06
②《令内务部取消暂行报律文》,《孙中山全集》[C].北京:中华书局:1982:198—199
③张静庐:《中国出版史补编》[M].上海:上海杂志出版社:1953:185
④闵伟峰,《民初暂行报律事件透视》,《绵阳师范学院学报》[N].2007(6)
⑤章太炎,《却还内务部所定报律议》,《申报》[N].1912-03-07
⑥李乐,《民国元年的报律风波透视》,《武汉大学研究生学报》[N].2005-04
(作者:安徽大学新闻传播学院2007级研究生)
责编:周蕾
【关键词】暂行报律 新闻立法 言论自由 法治
1912年南京临时政府内务部鉴于《大清报律》废止后报刊出版无章可循的状况,制定了《民国暂行报律》。但是,《暂行报律》立即遭到了新闻界的一致反对。3月6日,中国报界俱进会和上海《申报》《新闻报》《时报》等报纸联名致电孙中山并通电全国各地,指责“内务部擅定报律,侵夺立法权……欲袭满清专制之故智,钳制舆论,报界全体万难承认。”①3月7日,章太炎发表《却还内务部所定报律议》对《暂行报律》三条逐一加以批驳。3月9日,孙中山发布《大总统令内务部取消暂行报律文》,“民国一切法律,皆当由参议院议决宣布,乃为有效。该部所布暂行报律,既未经参议院议决,自无法律之效力,不得以暂行二字,谓可从权办理。”②《暂行报律》被撤消,风波也随之平息。
一、从清末到袁世凯时期
1、法制环境
百日维新,光绪皇帝发布的诏令明确“允许自由创立报馆、学会”。它标志着中国封建时代第一次正式确认新闻自由。随后,变法失败,慈禧专权,囚禁光绪,封闭报馆。
然而,从1901年起,近代中国报业再次掀起高潮,报刊充分利用境外和租界等有利条件进行宣传。新闻活动越来越频繁,报业与政府、社会、个人及其相互之间的矛盾冲突日益明显,所以在标榜实行“新政”,玩弄立宪骗局时,清政府开始制定专法来控制言论出版自由。从1906年的《大清印刷物专律》到1911年的《钦定报律》,其主要内容表现为钳制报界、控制舆论,而且它对言论、出版自由的控制呈逐步强化的趋势。
因此,清末报律并未真正保障新闻自由:其一,报律自身存在着严重弊病,使之难以贯彻推行;其二,行政、司法不分的体制必然导致人治而非法治的恶果,在此前提下,新闻自由只能是空想。
1911年辛亥革命推翻清王朝,建立资产阶级共和政体后,取得了胜利的革命党人立即在其所控制的地区按照言论出版自由的理念,创建自由新闻体制。但是民国初年的新闻法律制度只是在形式上采用自由新闻体制,它仍带有浓重的半封建半殖民地色彩,为军阀意志是从。
袁世凯上台之初,由于民主共和思想和言论出版自由理念的深入人心,新闻界十分活跃。因此,袁不得不故作尊正新闻自由的姿态,甚至推出一些保护新闻自由的举措。在其统治地位稍稍巩固之后,他又以总统、中央政府及其组成部门、各级地方政府的名义发布具有法律效力的命令,钳制新闻事业。到1913年底,全国继续出版的报纸只剩下139家,较之民国元年的500家锐减。北京的上百家报纸也只剩下20多家,史称“癸丑报灾”。
2、报界不懈的斗争
清末社会危机四伏,报界作为不同利益群体的代表,希望表达各自的呼声,要求法律的承认与保护。清政府钳制言论、摧残报刊、报人的种种措施引起报界的强烈反弹,为了争取言论、出版自由,报界主要采取以下方法,普遍抵制报律的实施,使之形同虚设:托庇于租界和外人,摆脱报律束缚;采用假名注册登记;在刊载内容上,旁敲侧击地抨击弊政,迂回曲折地宣传革命思想;抑制处罚。
总之,尽管清末报律对报馆的限制宽泛,但由于报界的全面抵制,加之清政府自身日趋衰落,报律终于难以生效,报业逐步发展成“舆论之母”,“与军队之势力相辅而行”,直接动摇了满清专制王朝的统治地位。
从20世纪初到辛亥革命,新闻从业者把发源于19世纪中叶的新闻观念启蒙推向高潮,使新闻业走向现代化。1911年的辛亥革命更是一块历史界碑,从此,媒介环境开始悄悄发生改变,首先是言论出版自由由理想转变为一种实践。但以孙中山为首的南京临时政府当政时间过短,因而无暇建立一个完整的以言论出版自由为本的新闻法制制度。因此,其形式上的意义大于其实质上的意义。
这就陷入了矛盾之地:一方面,当时提倡新闻自由舆论呼声颇高,但是环境又注定了这种幻想的必然破灭。《暂行报律》的出台及其引发争议,则可以说是这种矛盾的产物。
二、法制视角下的《暂行报律》风波
《暂行报律》的出台引发争议,综合中国报界俱进会的电文,可以发现争议的焦点主要有以下两点:
1、立法主体和制定程序合法不合法
中国报界俱进会电文指出:“今统一政府未立,民国国会未开,内务部拟定报律,侵夺立法之权。”③临时政府内务部只有行政权力,它可以根据临时参议院颁布的法律制定行政规章,而没有制定法律的权力。临时政府内务部在没有经临时参议院授权的情况下,擅自制定并颁布《暂行报律》确实属于侵权僭越行为。内务部行政权对立法权的侵夺是使它自己陷入被动境地的主要原因。
也有人认为,不合程序本是情有可原的事,因为正是“民选国会未开”,内务部作为临时政府管理新闻活动的职能部门,才会“擅定报律”。④
2、“暂行报律”本身的法律漏洞
针对报律的第二条,章太炎讽刺《暂行报律》立法技术漏洞百出,内务部简直就是外行。《暂行报律》不是出自法律专家的手笔,在法律规范上确实存在很大问题。
针对报律的第二条、第三条,章太炎认为内务部在制定法律时有故意模糊之嫌。《暂行报律》没有使用精确的法律术语,而是使用了“弊害”、“名誉”之类模糊的语言,给反对者留下了攻击的口实。
但是,最根本的原因还在于报界反对新闻立法。章太炎认为,“民主国本无报律。观美法诸国,对于杂志新闻,只以条件从事,无所谓报律者。”⑤中国报界俱进会也是反对报律的。所以报界抓住该律令的法律漏洞进行猛烈抨击。
客观上说,一方面由于报界对清政府时期制定的钳制新闻事业的新闻法仍然心有余悸,另一方面当时中国的社会精英对西方的自由主义报业只知其一,不知其二,所以只是空有满腔热情、一味反对新闻立法。并且,当时“不得制定钳制新闻事业发展的专门法律”已在新闻界内外形成共识。
三、新闻视角下的《暂行报律》风波
1912年3月,饱受封建压迫的报界刚刚获得解放,正在忘情地享受着民主共和所带来的无拘无束的新闻自由,而《暂行报律》则犹如一声惊雷,激起了报界的一种本能的抵触。从某种程度上讲,“报律风波的关键是言论自由问题。”⑥
1、《暂行报律》中的言论自由问题
从中国报界俱进会的电文和章太炎的驳论可以看出,他们认为:
第一、民国有许多重要的法律还没有制定,而且内务部有许多比制定报律更重要的事情要做,但是内务部单单关注报界,并颁行《暂行报律》。他们认为临时政府是为了钳制舆论,是重蹈专制的覆辙,不能接受。
第二、针对报律的第一条,认为《暂行报律》比《大清报律》处罚更严重,是不合理的,民国既然已经是共和国体,而且标榜民主,当然在言论自由上应更为宽松。
2、言论自由视角下的《暂行报律》风波
在近代中国,向西方学习以救民族危亡,这是有志之士自然的选择。“言论自由”就是有志之士从西方借来的救国“法宝”之一,他们以为有了言论自由,中国的许多问题都可以迎刃而解,中国也就可以成为强盛的国家。因此,从一开始他们对西方言论自由的理解就带有理想化和幻想色彩,对革命条件下集中统一的舆论控制之必要性却认识不足。
因此,在这种情况下,报律风波的发生及其结果就具有必然性。
四、新闻法治——必由之路
1、《暂行报律》风波的历史影响
从短期来看,《暂行报律》被废直接推动了当时的新闻事业快速发展,使报界呈现出畸形的繁荣景象。它积极的一面是加深了人们对言论出版自由权利不得滥用法律限制的认识,不得制定钳制新闻事业发展的专门法律已在新闻界内外形成共识。但是,它也为袁世凯干预媒体、制造媒体灾难提供了机会。从而使报界自由空间逐步遭受压缩,最终对新闻界造成了致命的戕害——“癸丑报灾”。
2、《暂行报律》风波的启示:新闻法治
“法治”的一个必要条件就是要有法可依,没有报律怎么谈得上依法办事呢?没有报律,报界权益是根本没有保障的,因为没有法律保障的权利是随时可能被人以各种名义剥夺的。当时 《暂行报律》被废,民国政府迫于现实,又未能及时制定出新闻专律,新闻界无法可循,报刊相互攻讦,问题丛生,并且经常触怒当权者,诱使政治权力、尤其是后上台的政治强权对新闻界进行打压,最终致使新闻界遭受了人为的深重灾难。
正当的新闻自由,需要新闻法加以保护;滥用新闻自由,也需要新闻法加以限制予以惩罚。报刊只有在法律范围内活动,才能真正实现新闻自由,使新闻界长久的繁荣。■
参考文献
①《上海报界上孙大总统电》,《申报》[N].1912-03-06
②《令内务部取消暂行报律文》,《孙中山全集》[C].北京:中华书局:1982:198—199
③张静庐:《中国出版史补编》[M].上海:上海杂志出版社:1953:185
④闵伟峰,《民初暂行报律事件透视》,《绵阳师范学院学报》[N].2007(6)
⑤章太炎,《却还内务部所定报律议》,《申报》[N].1912-03-07
⑥李乐,《民国元年的报律风波透视》,《武汉大学研究生学报》[N].2005-04
(作者:安徽大学新闻传播学院2007级研究生)
责编:周蕾