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摘要 本文以我国住房公积金制度运行17年的实际状况作为切入点，着重从六个方面分析了我国住房公积金制度存在的主要问题，并根据我国的国情提出了改革建议。
关键词 住房公积金制度 问题分析 改革建议 风险管理
一、我国住房公积金制度的发展状况
在我国，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的义务性的长期住房储金。住房公积金是国家推行住房保障制度下的一种称谓，它实质上是劳动报酬的一部分，是归属职工个人所有的、专项用于解决职工住房问题的保障性资金。一般认为，住房公积金具有保障性、强制性、工资性、互助性、积累性和专用性的特点。
1991年5月，上海市借鉴新加坡实行中央公积金制度的经验，在全国率先建立了住房公积金制度，作为实施城镇住房制度改革的一项核心内容。1994年，国务院在总结包括上海在内的部分城市建立住房公积金制度试点经验的基础上，颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，充分肯定了住房公积金制度在住房分配机制转换和推动住房建设发展的地位和作用，并决定在全国全面推行住房公积金制度。1999年，国务院颁布《住房公积金管理条例》，进一步以国家行政法规的形式，将全国住房公积金制度的运作和管理，纳入统一的法制化轨道。
二、目前我国住房公积金制度存在的问题
1.公积金制建立面不广，公积金实际归集率不高，融资渠道单一
根据建设部提供的数据，截至2007年末，住房公积金实际缴存职工人数为7187.91万人，比上年末增加271.05万人，增幅为3.77%，其中，东、中、西部地区实际缴存职工人数分别为：3567.63万人、1982.24万人、1638.05万人。这说明我国住房公积金制度的覆盖率还不高，尤其是在经济不发达的中西部地区。尽管公积金制度在经济发达地区起到了非常重要的作用，如北京、上海等城市的公积金覆盖率达到90%以上，但全国仍有相当一部分省市的公积金覆盖率不到60%，同时，我国的很多企业只为正式工缴纳住房公积金，而不为临时员工，尤其是农民工缴纳住房公积金，这是非常不公平的。另外，我国住房公积金的来源仅为城镇在职职工，尚未建立自愿式住房储蓄制度作为住房公积金制度的补充，也没有公积金贷款的证券化机制，公积金筹集渠道过于狭窄。
2.住房公积金存款利率低，存贷不挂钩影响居民缴存公积金的积极性
从建设部最新发布的个人住房公积金存贷款利率表可以看出，住房公积金存款和贷款的利率都低于当前银行的存贷款利率，同时，居民虽然缴存了住房公积金，但由于受到缴存时间和额度等条件的限制，不一定能申请到住房贷款，这些因素影响了居民缴纳公积金的积极性和委托办理公积金业务的商业银行发放贷款的积极性，也纵容了公积金管理机构不积极运用公积金而坐享利差收入的态度。
3.住房公积金的使用率不高，投放对象具有倾向性，不能保障低收入者的合法权益
由于受到住房公积金使用渠道的单一性，加之贷款手续繁琐复杂、居民消费意识还未转变等因素的影响，我过住房公积金的使用率偏低，据统计，2007年我国的住房公积金只有62.14%用于了个人住房消费贷款，没有充分发挥住房公积金支持居民购建房的目的。同时，我国的住房公积金贷款倾向于中高收入者，对低收入者的贷款资格审查非常严格，低收入者没有享受到自己常年缴纳的公积金反而承受了利率损失，没有达到保障低收入者住房权益的目的。
4.住房公积金管理机构的地位不明确，监督机制不健全
我国各地的大多数住房公积金管理机构都没有按照《住房公积金管理条例》的要求独立出来，而是挂靠在相关部门的名下，使得它的各项重大决策都要听命于挂靠部门，摆脱不了浓厚的行政色彩，居民缴存的住房公积金也或多或少被相关部门挪用。同时，按照《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的管理应实行住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储蓄、财政监督的原则，但是在实际中公积金的管理很不规范，既没有受到地方财政的监督，内部也没有很好的自我监督机制，管理人员素质不高，运作不透明，缺乏社会监督，让许多腐败官员有机可乘。
5.住房公积金管理机构缺乏风险意识，资金运作风险全部由广大缴纳者承担
住房公积金实质上是居民个人的私有财产，但是住房公积金管理机构作为资金的委托运作机构，把自身定位为“不以赢利为目的的独立的事业单位”，在运作资金缺乏责任意识和风险意识，没有规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制，实际发生损失时也不用承担责任，所有损失都由储户来承担，这是违背现代金融理论的，是我国住房公积金制度存在的一个巨大漏洞。
6.住房公积金的缴存比率和额度相差巨大，成为一部分企业和个人的“合理避税渠道”
由于《住房公积金管理条例》只规定了最低缴存比例5%，而没有设上限，同时由于不同行业、不同企业的收入差距非常大，因此很多企业采用30%以上的缴存比率，把员工的正常工资转化成公积金，使得员工每月都能缴纳巨额的公积金，从而达到“逃避”缴纳个人所得税的目的。
三、改革建议
1．提高公积金的覆盖率，把广大农民工也纳入住房保障体系，提高住房公积金使用率
新的《中华人民共和国劳动合同法》已于2008年1月1日正式施行，其中第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，使用本法。”这就在法律上消除了以往的正式工和临时工的区别，也就要求所有企业必须按《住房公积金管理条例》的要求给农民工办理住房公积金。因此，相关部门和住房公积金管理机构应该加大执法力度，严查严惩，提高住房公积金的覆盖率，切实维护广大农民工的利益。同时，公积金管理机构应该更新观念，简化住房公积金支取手续和贷款手续，提高住房公积金的使用率。
2．把市场机制引入住房公积金制度，实现公积金管理机构的金融化
我国的房地产产业正在飞速发展中，住房公积金制度作为政府解决居民住房问题的核心政策，必须要引入市场机制，要以法律的形式确定住房公积金管理机构是一个独立的金融机构，建立住房储蓄银行，让其参与市场竞争，承担市场风险，当然，还可以采用保险和再保险等方案来分担住房公积金运营的市场风险。
3．拓宽公积金使用范围，充分发挥住房公积金的作用
《住房公积金管理条例》规定，公积金只能用于职工购买、建造、大修住房和退休养老，公积金使用范围非常有限。相比之下，新加坡和德国的住房公积金的用途就很广，可以用来支付保险费、医疗费、教育费用等。因此，我国的住房公积金可以在保证资金安全的前提下，适当拓宽使用范围，与养老保险、医疗保险等进行结合，互相补充，使我国的法定福利制度发挥更大的作用。
4．加强各方面的监督管理，使住房公积金管理机构透明化
建立有效的监督体系，实行由上级部门决策监督、职能部门的专业监督、管理机构内部监督和人民群众的社会民主监督组成的四重监督体系。相关职能部门要加强决策监督，保证住房公积金归集使用政策的统一性、运作的规范性。要赋予人民群众充分的监督权利，促使公积金管理机构成为服务性的部门，保证住房公积金归集、使用的公平性、有效性。同时，要采取先进的计算机网络技术，对住房公积金进行联网统一管理，保证公积金管理机构的数据和银行的数据的一致性，从技术上加强对公积金使用的监督。
5．根据实际情况调整住房贷款限额，降低贷款利率
由于我国的经济发展非常快，物价上涨的问题也随之而来，尤其是房地产行业的涨价幅度令人惊叹，各地的住房公积金管理机构应根据实际情况适当提高住房贷款限额。同时，公积金住房贷款的利率应该与商业银行的房贷利率保持一定的差距，尤其是要对低收入者实行优惠利率，真正体现住房公积金的互助性。
6．采用针对性的公积金缴存比率
所谓针对性的公积金缴纳比率，就是与征收个人所得税一样，对不同的收入人群采用不同的比率。可以把居民的收入水平分为几个段，对不同收入段的居民采取不同的个人缴纳比率和企业缴纳比率。对低收入者采取“个人低企业高”的政策，满足低收入者的房租支出需要；在我国，中等收入者占了大部分，因此要采取个人、单位“双高”的缴存比率政策，满足这部分人群的购房需求；鉴于高收入者的经济基础非常好，完全可以自己承担购建房支出，所以应采取“双低”的缴存比率政策。
四、结束语
住房公积金制度是我国借鉴新加坡等国家的成功经验而实施的一项重要的社会保障制度，是深化住房体制改革，推进城市化进程，建设社会主义和谐社会的一个重要手段。尽管住房公积金制度在实施的过程中还存在较多的问题，但我们不能否认它所起到的巨大作用，我们应该以改革的意识来不断完善它，要以法律的形式规范住房公积金的缴存和管理。同时，广大储户也应该主动维护自己的权益，履行好监督的义务，让公积金制度越来越健康。
参考文献：
[1]郑丽,王涛.对我国住房公积金制度的探讨.产权导刊，2005,03.
[2]钱凯.改革和完善我国住房公积金制度的观点综述.经济研究参考，2007，（24）.
[3]于文航.当前我国住房公积金制度缺陷及对策建议.新浪网财经频道,2006,9.
[4]蔡力,冯向华.完善住房公积金制度.中国统计,2002,05.
[5]中华人民共和国建设部.2007年全国住房公积金缴存使用情况统计.新浪网,2008-3-14.
（作者单位：河南永城煤电集团城郊煤矿劳资科）
关键词 住房公积金制度 问题分析 改革建议 风险管理
一、我国住房公积金制度的发展状况
在我国，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的义务性的长期住房储金。住房公积金是国家推行住房保障制度下的一种称谓，它实质上是劳动报酬的一部分，是归属职工个人所有的、专项用于解决职工住房问题的保障性资金。一般认为，住房公积金具有保障性、强制性、工资性、互助性、积累性和专用性的特点。
1991年5月，上海市借鉴新加坡实行中央公积金制度的经验，在全国率先建立了住房公积金制度，作为实施城镇住房制度改革的一项核心内容。1994年，国务院在总结包括上海在内的部分城市建立住房公积金制度试点经验的基础上，颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，充分肯定了住房公积金制度在住房分配机制转换和推动住房建设发展的地位和作用，并决定在全国全面推行住房公积金制度。1999年，国务院颁布《住房公积金管理条例》，进一步以国家行政法规的形式，将全国住房公积金制度的运作和管理，纳入统一的法制化轨道。
二、目前我国住房公积金制度存在的问题
1.公积金制建立面不广，公积金实际归集率不高，融资渠道单一
根据建设部提供的数据，截至2007年末，住房公积金实际缴存职工人数为7187.91万人，比上年末增加271.05万人，增幅为3.77%，其中，东、中、西部地区实际缴存职工人数分别为：3567.63万人、1982.24万人、1638.05万人。这说明我国住房公积金制度的覆盖率还不高，尤其是在经济不发达的中西部地区。尽管公积金制度在经济发达地区起到了非常重要的作用，如北京、上海等城市的公积金覆盖率达到90%以上，但全国仍有相当一部分省市的公积金覆盖率不到60%，同时，我国的很多企业只为正式工缴纳住房公积金，而不为临时员工，尤其是农民工缴纳住房公积金，这是非常不公平的。另外，我国住房公积金的来源仅为城镇在职职工，尚未建立自愿式住房储蓄制度作为住房公积金制度的补充，也没有公积金贷款的证券化机制，公积金筹集渠道过于狭窄。
2.住房公积金存款利率低，存贷不挂钩影响居民缴存公积金的积极性
从建设部最新发布的个人住房公积金存贷款利率表可以看出，住房公积金存款和贷款的利率都低于当前银行的存贷款利率，同时，居民虽然缴存了住房公积金，但由于受到缴存时间和额度等条件的限制，不一定能申请到住房贷款，这些因素影响了居民缴纳公积金的积极性和委托办理公积金业务的商业银行发放贷款的积极性，也纵容了公积金管理机构不积极运用公积金而坐享利差收入的态度。
3.住房公积金的使用率不高，投放对象具有倾向性，不能保障低收入者的合法权益
由于受到住房公积金使用渠道的单一性，加之贷款手续繁琐复杂、居民消费意识还未转变等因素的影响，我过住房公积金的使用率偏低，据统计，2007年我国的住房公积金只有62.14%用于了个人住房消费贷款，没有充分发挥住房公积金支持居民购建房的目的。同时，我国的住房公积金贷款倾向于中高收入者，对低收入者的贷款资格审查非常严格，低收入者没有享受到自己常年缴纳的公积金反而承受了利率损失，没有达到保障低收入者住房权益的目的。
4.住房公积金管理机构的地位不明确，监督机制不健全
我国各地的大多数住房公积金管理机构都没有按照《住房公积金管理条例》的要求独立出来，而是挂靠在相关部门的名下，使得它的各项重大决策都要听命于挂靠部门，摆脱不了浓厚的行政色彩，居民缴存的住房公积金也或多或少被相关部门挪用。同时，按照《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的管理应实行住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储蓄、财政监督的原则，但是在实际中公积金的管理很不规范，既没有受到地方财政的监督，内部也没有很好的自我监督机制，管理人员素质不高，运作不透明，缺乏社会监督，让许多腐败官员有机可乘。
5.住房公积金管理机构缺乏风险意识，资金运作风险全部由广大缴纳者承担
住房公积金实质上是居民个人的私有财产，但是住房公积金管理机构作为资金的委托运作机构，把自身定位为“不以赢利为目的的独立的事业单位”，在运作资金缺乏责任意识和风险意识，没有规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制，实际发生损失时也不用承担责任，所有损失都由储户来承担，这是违背现代金融理论的，是我国住房公积金制度存在的一个巨大漏洞。
6.住房公积金的缴存比率和额度相差巨大，成为一部分企业和个人的“合理避税渠道”
由于《住房公积金管理条例》只规定了最低缴存比例5%，而没有设上限，同时由于不同行业、不同企业的收入差距非常大，因此很多企业采用30%以上的缴存比率，把员工的正常工资转化成公积金，使得员工每月都能缴纳巨额的公积金，从而达到“逃避”缴纳个人所得税的目的。
三、改革建议
1．提高公积金的覆盖率，把广大农民工也纳入住房保障体系，提高住房公积金使用率
新的《中华人民共和国劳动合同法》已于2008年1月1日正式施行，其中第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，使用本法。”这就在法律上消除了以往的正式工和临时工的区别，也就要求所有企业必须按《住房公积金管理条例》的要求给农民工办理住房公积金。因此，相关部门和住房公积金管理机构应该加大执法力度，严查严惩，提高住房公积金的覆盖率，切实维护广大农民工的利益。同时，公积金管理机构应该更新观念，简化住房公积金支取手续和贷款手续，提高住房公积金的使用率。
2．把市场机制引入住房公积金制度，实现公积金管理机构的金融化
我国的房地产产业正在飞速发展中，住房公积金制度作为政府解决居民住房问题的核心政策，必须要引入市场机制，要以法律的形式确定住房公积金管理机构是一个独立的金融机构，建立住房储蓄银行，让其参与市场竞争，承担市场风险，当然，还可以采用保险和再保险等方案来分担住房公积金运营的市场风险。
3．拓宽公积金使用范围，充分发挥住房公积金的作用
《住房公积金管理条例》规定，公积金只能用于职工购买、建造、大修住房和退休养老，公积金使用范围非常有限。相比之下，新加坡和德国的住房公积金的用途就很广，可以用来支付保险费、医疗费、教育费用等。因此，我国的住房公积金可以在保证资金安全的前提下，适当拓宽使用范围，与养老保险、医疗保险等进行结合，互相补充，使我国的法定福利制度发挥更大的作用。
4．加强各方面的监督管理，使住房公积金管理机构透明化
建立有效的监督体系，实行由上级部门决策监督、职能部门的专业监督、管理机构内部监督和人民群众的社会民主监督组成的四重监督体系。相关职能部门要加强决策监督，保证住房公积金归集使用政策的统一性、运作的规范性。要赋予人民群众充分的监督权利，促使公积金管理机构成为服务性的部门，保证住房公积金归集、使用的公平性、有效性。同时，要采取先进的计算机网络技术，对住房公积金进行联网统一管理，保证公积金管理机构的数据和银行的数据的一致性，从技术上加强对公积金使用的监督。
5．根据实际情况调整住房贷款限额，降低贷款利率
由于我国的经济发展非常快，物价上涨的问题也随之而来，尤其是房地产行业的涨价幅度令人惊叹，各地的住房公积金管理机构应根据实际情况适当提高住房贷款限额。同时，公积金住房贷款的利率应该与商业银行的房贷利率保持一定的差距，尤其是要对低收入者实行优惠利率，真正体现住房公积金的互助性。
6．采用针对性的公积金缴存比率
所谓针对性的公积金缴纳比率，就是与征收个人所得税一样，对不同的收入人群采用不同的比率。可以把居民的收入水平分为几个段，对不同收入段的居民采取不同的个人缴纳比率和企业缴纳比率。对低收入者采取“个人低企业高”的政策，满足低收入者的房租支出需要；在我国，中等收入者占了大部分，因此要采取个人、单位“双高”的缴存比率政策，满足这部分人群的购房需求；鉴于高收入者的经济基础非常好，完全可以自己承担购建房支出，所以应采取“双低”的缴存比率政策。
四、结束语
住房公积金制度是我国借鉴新加坡等国家的成功经验而实施的一项重要的社会保障制度，是深化住房体制改革，推进城市化进程，建设社会主义和谐社会的一个重要手段。尽管住房公积金制度在实施的过程中还存在较多的问题，但我们不能否认它所起到的巨大作用，我们应该以改革的意识来不断完善它，要以法律的形式规范住房公积金的缴存和管理。同时，广大储户也应该主动维护自己的权益，履行好监督的义务，让公积金制度越来越健康。
参考文献：
[1]郑丽,王涛.对我国住房公积金制度的探讨.产权导刊，2005,03.
[2]钱凯.改革和完善我国住房公积金制度的观点综述.经济研究参考，2007，（24）.
[3]于文航.当前我国住房公积金制度缺陷及对策建议.新浪网财经频道,2006,9.
[4]蔡力,冯向华.完善住房公积金制度.中国统计,2002,05.
[5]中华人民共和国建设部.2007年全国住房公积金缴存使用情况统计.新浪网,2008-3-14.
（作者单位：河南永城煤电集团城郊煤矿劳资科）