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摘要：文章将日喀则地区扶贫工作划分成五个阶段，通过数据资料探究扶贫工作所取得的成效和现存的问题，并以未来十年扶贫开发的纲领性文件——《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》为指导思想，为日喀则地区的扶贫工作提供新的思路。
关键字：日喀则地区；扶贫成效；扶贫问题
位于青藏高原西南部的日喀则地区，是西部著名的连片贫困地区，也是西藏农牧区贫困发生率最高的地区。恶劣的自然环境、频繁的自然灾害、薄弱的基础设施、高素质人才的欠缺，是经济社会协调发展的突出制约因素。党的十七大明确提出：确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，绝对贫困现象基本消除是一项重要指标。在全面建设小康社会的历史进程中，重点和难点之一在西藏，改变西藏少数民族地区和边境地区的贫困现状，关系到全面建设小康社会的历史进程，关系到全国实现全面的小康。在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和《国务院关于促进牧区又好又快发展的果敢意见》（国发[2011]17号）相继出台的历史时期，日喀则贫困地区必须以新的扶贫开发方针为指导，践行新的扶贫开发战略，全面改善贫困居民的生产生活条件，迅速缓解广泛存在的贫困现象。
一、日喀则地区扶贫概况
日喀则地区的扶贫历史悠久，从解放时期至今已经过了六十多个年头。按时间顺序大体可以分成以下五个阶段：
（一）从和平解放到自治区成立前的扶贫情况
解放时期，十八军带动群众开荒种地发展生产。解放后，为了解决农牧民生产生活困难，主要以贷款贷粮和无偿发放（农作物、牲畜和资金）促进生产。五十年代后，中央无偿赠送生产器具达十万余件，以工代赈修建公路改善交通，固定资产投资不断增大，各地支援不断。兴教育、建医院，调拨医疗器械，促进了日喀则地区经济和社会各项事业的发展。
（二）1966年至改革开放前的扶贫情况
七十年代初向日喀则地区发放办社基金款850万元，继续无偿捐赠先进的大型农机设备。内地省份选派优秀技术人员推广农技，提高兽防水平并控制疫病蔓延。与此同时，科教文卫事业的发展得到推动，内地发达省份选派优秀教师、毕业生以及医疗队援助日喀则。
（三）改革开放后的扶贫情况
改革开放后，除了扶持政策外，农业部在日喀则援建了多个农具厂、拖拉机站和农机供应站，加快了日喀则农业机械化的进程。第二次藏谈会确定了43项工程，涉及到能源、文化、卫生、商业以及旅游等方面。尤其将基础教育作为教育事业的重点，选派优秀毕业生定向对日喀则中学教师进行培训，缓解了师资匮乏的矛盾。
（四）中央第三次西藏工作座谈会后的扶贫情况
座谈会确定上海市和山东省对口支援日喀则地区。通过人才援助，改善干部队伍的结构；免费接收专业技术人员以及党政干部进行岗培或挂职锻炼；专设援藏基金，积极落实援藏项目，包括日喀则地区体育场、日喀则山东大厦以及日喀则市贸易市场等，这些项目的实施一度成为日喀则地区新的增长点。
（五）中央第四次西藏工作座谈会后的扶贫情况
在总结上届座谈会的成功经验的基础之上，确定黑龙江和吉林两省以及宝钢、中化粮集团对口支援，不断加大项目数量和资金支持力度，吉林路、日喀则长白山幼儿园、旅游宾馆以及青稞啤酒厂等项目纷纷落成。在对口支援有力的推动下，日喀则地区经济保持了较快发展。
（六）中央第五次西藏工作座谈会后的扶贫情况
座谈会明确将对口支援政策延长到2020年，并同时完善经济援藏、干部援藏、人才援藏和科技援藏格局，明确了铁路建设、能源工程、产业布局、区域协调和城镇体系等未来的工作方向。
二、扶贫工作的成效分析
（一）人均收入显著提高
六十年前，日喀则98%的农奴和奴隶没有生产资料和人身自由，财税数字几乎等于零，人均GDP只有133元。六十年来，其现代化建设取得巨大成就，国内生产总值高达86.4亿元，常住人口70.33万，人均GDP已达到12285元。
（二）财政收支得到改善
1978年，日喀则地区财政收入仅有0.04亿元，2010年的财政收入达到3.35亿元，短短三十年增长了82倍，年均增长14.8%；地方财政总支出从1978年的0.63亿元增长到2010年的39.87亿元，增长了62倍，年均增长13.9%。
（三）各项产业蓬勃发展
2010年日喀则地区工业总产值是6.9亿元，同比增长1.7%。旅游部门接待游客110.67万人次，旅游总收入高达8.5亿元。邮政业务总量1621.62万元，是1959年的141.99倍，邮路总长度达到2760公里。实际完成固定资产投资61.39亿元，是1958年的1.3万倍。
（四）民生事业得到改善
六十年前，日喀则地区只有不到10%的人口拥有自己的住房。尤其是“十一五”规划以来，该地区稳步推进新农村建设，投入四十多亿人民币建设农牧民安居工程，解决了43万农牧民的住房问题，人均住房面积从原先的10平方米提高了1.5倍。2010年全地区各級各类学校在校学生人数11.57万人，是1958年的196.1倍。全地区医院252家，是1958年的50.4倍；有专业卫生人员1841人，是1958年的25.4倍；病床1889张，是1958年的53.89倍。
三、扶贫工作的问题分析
（一）强化依赖性
办理低保的公共部门，其收支与低保内容不挂钩，这就从制度上强化了责任链条的断裂，甚至会将输血式扶贫资金用于偏离原本政策意图的对象上。这样，中央政府不惜资金代价来对待稳定，以谋求最大政治效益；地方政府没有强有力的动力机制去检查监督申请者的真实性；申请者通过各种渠道“满足条件”并办理相关手续。从某种程度上讲，这种扶贫方式不仅会扭曲扶贫对象，而且会加强扶贫对象自身的依赖性，一旦停止输血，返贫现象立刻发生。
（二）挤出效应
2011年自治区加大了机关事业单位的招就力度，对政治过硬、学业合格以及公务员考分过关的考生实行“零失业”就业政策。但这种就业政策，进一步导致机关事业单位人员臃肿，效率低下，从而只能加强新老交替在养老方面对财政的依赖。大幅扩招公务员的公共政策对私人部门存在严重的替代效应，良好的公务员就业政策导致本来流向其他产业的优秀人才，被公共系统所垄断，进一步打击西藏私营经济。 （三）沉没成本
道路建设无疑对当地资源开发有重要作用，然而这种外部生产生活条件的改善并未能从根本上使农牧民脱贫，还需要水电、通讯等一系列基建项目的连续实施，这无疑是在追加沉没成本；而且滑坡、泥石流、地震等地质灾害的频发对基础设施毁坏异常严重，每年维护费相当可观。许多项目建设不久，重建设轻管理的弊病开始凸显，设施的维修往往需要大量资金，中央政府原有投资已经沉没，难以自拔，只能继续跟进。
（四）规模不经济
上万人的县域工程项目往往需要耗资千万，而惠及的用户不过百人。由于地广人稀居住分散，即便对生产生存条件不断改善，只要规模人口无法形成，就难以形成规模性经营与消费。即使是基建设施自身所形成的行业，其所能吸纳的劳动力也相当有限，加上工程本身的非连续性以及劳动力自身的技术特点，直接决定了基建不能显著拉动就业。
四、扶贫工作的未来方向
（一）扶贫新战略
尽管之前的扶贫事业取得了巨大成就，但不同的是，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的主要任务已经不再是解决“绝对贫困”的基本温饱问题，而是巩固现有成果、重视环境保护、加快脱贫致富、提高发展能力、缩小发展差距等问题，使经济发展惠及所有人，旨在2020年实现扶贫对象不愁吃穿，保障义务教育、医疗和住房为基本工作目标，实现人民更有尊严地生活。
1.新的扶贫对象和目标。改变以往的局限于尚未解决温饱问题的贫困人员，而是授权地方根据实际制定地区扶贫标准，凡标准之下的所有劳动能力的农村人口均为动态扶贫对象，并且更突出义务教育、基本医疗和住房等基本公共服务的保障。
2.新的战略内容。以往的内容主要围绕发展特色种养殖业，运用科技形成产供销一条龙的产业化经营，基本解决水电路邮等公共服务设施建設等内容。而新《纲要》的主要任务突出了发展特色优势产业、饮水安全、交通、危房改造、公共文化和社会保障等内容，每项内容都有具体的分项目标，可以看出，这是对更高一个需求层次的扶贫。
（二）扶贫新思路
1.健全社会保障相关机制。日喀则地区的社会救助系统比较发达，包括农村最低生活保障制度、五保供养、孤品制度、灾害救助以及各种专项救助制度等。努力完善日喀则地区社会保障制度，避免资源浪费。努力做到资金统一管理、专款专用以及中央与自治区监督，使地方政府有动力去监督检查申请者的真实性。
2.大力发展特色优势产业。公共政策在维稳的同时，应更多关注对民营经济的挤出效应，应当加大对专业人才在民营经济就业的优惠政策。加快提升第一产业的特色优势，壮大民族手工业、藏医药业等西藏特色支柱产业，大力发展旅游业和西藏文化特色产业，转变经济发展方式，强化扶贫对象的自我发展能力，促使特色产业拉动就业。
3.优化造血式扶贫的经济效益。讲求效益的扶贫战略，要求将扶贫责任、资金管理以及部分项目审批权下放，而影响到自治区长远科学总体投资规划的重大项目，应当由部委带领能做出客观科学的投资需求规划的专业人才进驻日喀则地区了解现状和成因，从扶贫开发项目的总体规划与设计上入手对项目进行全面论证后，再制定资本效益最大化的实施路径。
参考文献：
1.国家统计局日喀则调查队.日喀则地区统计年鉴2010年[M].日喀则地区统计局，2002.
2.张亚庆.珠峰脚下谋跨越——西藏日喀则地区60年发展综述[N].西藏日报，2011—07—20.
3.王杜银.日喀则：扶贫农发惠泽万千群众[N].西藏日报，2010—11—09.
4.顾正纲.西藏提前退休政策的影响分析[J].时代经贸，2012（9）.
5.丹增遵珠，李文武.社会救济与西藏社会保障制度变迁[J].西藏研究，2004（4）.
*本文属教育部人文社会科学研究西藏项目青年基金项目，项目编号：11XZJC790001；西藏大学青年科研培育基金项目，项目编号：ZD11PS02；西藏自治区大学生创新性实验训练计划项目，项目编号：2011CX099。
（作者单位：顾正纲、顿珠，西藏大学财经学院；徐爱燕，南京大学、西藏大学经济与管理学院）
关键字：日喀则地区；扶贫成效；扶贫问题
位于青藏高原西南部的日喀则地区，是西部著名的连片贫困地区，也是西藏农牧区贫困发生率最高的地区。恶劣的自然环境、频繁的自然灾害、薄弱的基础设施、高素质人才的欠缺，是经济社会协调发展的突出制约因素。党的十七大明确提出：确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，绝对贫困现象基本消除是一项重要指标。在全面建设小康社会的历史进程中，重点和难点之一在西藏，改变西藏少数民族地区和边境地区的贫困现状，关系到全面建设小康社会的历史进程，关系到全国实现全面的小康。在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和《国务院关于促进牧区又好又快发展的果敢意见》（国发[2011]17号）相继出台的历史时期，日喀则贫困地区必须以新的扶贫开发方针为指导，践行新的扶贫开发战略，全面改善贫困居民的生产生活条件，迅速缓解广泛存在的贫困现象。
一、日喀则地区扶贫概况
日喀则地区的扶贫历史悠久，从解放时期至今已经过了六十多个年头。按时间顺序大体可以分成以下五个阶段：
（一）从和平解放到自治区成立前的扶贫情况
解放时期，十八军带动群众开荒种地发展生产。解放后，为了解决农牧民生产生活困难，主要以贷款贷粮和无偿发放（农作物、牲畜和资金）促进生产。五十年代后，中央无偿赠送生产器具达十万余件，以工代赈修建公路改善交通，固定资产投资不断增大，各地支援不断。兴教育、建医院，调拨医疗器械，促进了日喀则地区经济和社会各项事业的发展。
（二）1966年至改革开放前的扶贫情况
七十年代初向日喀则地区发放办社基金款850万元，继续无偿捐赠先进的大型农机设备。内地省份选派优秀技术人员推广农技，提高兽防水平并控制疫病蔓延。与此同时，科教文卫事业的发展得到推动，内地发达省份选派优秀教师、毕业生以及医疗队援助日喀则。
（三）改革开放后的扶贫情况
改革开放后，除了扶持政策外，农业部在日喀则援建了多个农具厂、拖拉机站和农机供应站，加快了日喀则农业机械化的进程。第二次藏谈会确定了43项工程，涉及到能源、文化、卫生、商业以及旅游等方面。尤其将基础教育作为教育事业的重点，选派优秀毕业生定向对日喀则中学教师进行培训，缓解了师资匮乏的矛盾。
（四）中央第三次西藏工作座谈会后的扶贫情况
座谈会确定上海市和山东省对口支援日喀则地区。通过人才援助，改善干部队伍的结构；免费接收专业技术人员以及党政干部进行岗培或挂职锻炼；专设援藏基金，积极落实援藏项目，包括日喀则地区体育场、日喀则山东大厦以及日喀则市贸易市场等，这些项目的实施一度成为日喀则地区新的增长点。
（五）中央第四次西藏工作座谈会后的扶贫情况
在总结上届座谈会的成功经验的基础之上，确定黑龙江和吉林两省以及宝钢、中化粮集团对口支援，不断加大项目数量和资金支持力度，吉林路、日喀则长白山幼儿园、旅游宾馆以及青稞啤酒厂等项目纷纷落成。在对口支援有力的推动下，日喀则地区经济保持了较快发展。
（六）中央第五次西藏工作座谈会后的扶贫情况
座谈会明确将对口支援政策延长到2020年，并同时完善经济援藏、干部援藏、人才援藏和科技援藏格局，明确了铁路建设、能源工程、产业布局、区域协调和城镇体系等未来的工作方向。
二、扶贫工作的成效分析
（一）人均收入显著提高
六十年前，日喀则98%的农奴和奴隶没有生产资料和人身自由，财税数字几乎等于零，人均GDP只有133元。六十年来，其现代化建设取得巨大成就，国内生产总值高达86.4亿元，常住人口70.33万，人均GDP已达到12285元。
（二）财政收支得到改善
1978年，日喀则地区财政收入仅有0.04亿元，2010年的财政收入达到3.35亿元，短短三十年增长了82倍，年均增长14.8%；地方财政总支出从1978年的0.63亿元增长到2010年的39.87亿元，增长了62倍，年均增长13.9%。
（三）各项产业蓬勃发展
2010年日喀则地区工业总产值是6.9亿元，同比增长1.7%。旅游部门接待游客110.67万人次，旅游总收入高达8.5亿元。邮政业务总量1621.62万元，是1959年的141.99倍，邮路总长度达到2760公里。实际完成固定资产投资61.39亿元，是1958年的1.3万倍。
（四）民生事业得到改善
六十年前，日喀则地区只有不到10%的人口拥有自己的住房。尤其是“十一五”规划以来，该地区稳步推进新农村建设，投入四十多亿人民币建设农牧民安居工程，解决了43万农牧民的住房问题，人均住房面积从原先的10平方米提高了1.5倍。2010年全地区各級各类学校在校学生人数11.57万人，是1958年的196.1倍。全地区医院252家，是1958年的50.4倍；有专业卫生人员1841人，是1958年的25.4倍；病床1889张，是1958年的53.89倍。
三、扶贫工作的问题分析
（一）强化依赖性
办理低保的公共部门，其收支与低保内容不挂钩，这就从制度上强化了责任链条的断裂，甚至会将输血式扶贫资金用于偏离原本政策意图的对象上。这样，中央政府不惜资金代价来对待稳定，以谋求最大政治效益；地方政府没有强有力的动力机制去检查监督申请者的真实性；申请者通过各种渠道“满足条件”并办理相关手续。从某种程度上讲，这种扶贫方式不仅会扭曲扶贫对象，而且会加强扶贫对象自身的依赖性，一旦停止输血，返贫现象立刻发生。
（二）挤出效应
2011年自治区加大了机关事业单位的招就力度，对政治过硬、学业合格以及公务员考分过关的考生实行“零失业”就业政策。但这种就业政策，进一步导致机关事业单位人员臃肿，效率低下，从而只能加强新老交替在养老方面对财政的依赖。大幅扩招公务员的公共政策对私人部门存在严重的替代效应，良好的公务员就业政策导致本来流向其他产业的优秀人才，被公共系统所垄断，进一步打击西藏私营经济。 （三）沉没成本
道路建设无疑对当地资源开发有重要作用，然而这种外部生产生活条件的改善并未能从根本上使农牧民脱贫，还需要水电、通讯等一系列基建项目的连续实施，这无疑是在追加沉没成本；而且滑坡、泥石流、地震等地质灾害的频发对基础设施毁坏异常严重，每年维护费相当可观。许多项目建设不久，重建设轻管理的弊病开始凸显，设施的维修往往需要大量资金，中央政府原有投资已经沉没，难以自拔，只能继续跟进。
（四）规模不经济
上万人的县域工程项目往往需要耗资千万，而惠及的用户不过百人。由于地广人稀居住分散，即便对生产生存条件不断改善，只要规模人口无法形成，就难以形成规模性经营与消费。即使是基建设施自身所形成的行业，其所能吸纳的劳动力也相当有限，加上工程本身的非连续性以及劳动力自身的技术特点，直接决定了基建不能显著拉动就业。
四、扶贫工作的未来方向
（一）扶贫新战略
尽管之前的扶贫事业取得了巨大成就，但不同的是，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的主要任务已经不再是解决“绝对贫困”的基本温饱问题，而是巩固现有成果、重视环境保护、加快脱贫致富、提高发展能力、缩小发展差距等问题，使经济发展惠及所有人，旨在2020年实现扶贫对象不愁吃穿，保障义务教育、医疗和住房为基本工作目标，实现人民更有尊严地生活。
1.新的扶贫对象和目标。改变以往的局限于尚未解决温饱问题的贫困人员，而是授权地方根据实际制定地区扶贫标准，凡标准之下的所有劳动能力的农村人口均为动态扶贫对象，并且更突出义务教育、基本医疗和住房等基本公共服务的保障。
2.新的战略内容。以往的内容主要围绕发展特色种养殖业，运用科技形成产供销一条龙的产业化经营，基本解决水电路邮等公共服务设施建設等内容。而新《纲要》的主要任务突出了发展特色优势产业、饮水安全、交通、危房改造、公共文化和社会保障等内容，每项内容都有具体的分项目标，可以看出，这是对更高一个需求层次的扶贫。
（二）扶贫新思路
1.健全社会保障相关机制。日喀则地区的社会救助系统比较发达，包括农村最低生活保障制度、五保供养、孤品制度、灾害救助以及各种专项救助制度等。努力完善日喀则地区社会保障制度，避免资源浪费。努力做到资金统一管理、专款专用以及中央与自治区监督，使地方政府有动力去监督检查申请者的真实性。
2.大力发展特色优势产业。公共政策在维稳的同时，应更多关注对民营经济的挤出效应，应当加大对专业人才在民营经济就业的优惠政策。加快提升第一产业的特色优势，壮大民族手工业、藏医药业等西藏特色支柱产业，大力发展旅游业和西藏文化特色产业，转变经济发展方式，强化扶贫对象的自我发展能力，促使特色产业拉动就业。
3.优化造血式扶贫的经济效益。讲求效益的扶贫战略，要求将扶贫责任、资金管理以及部分项目审批权下放，而影响到自治区长远科学总体投资规划的重大项目，应当由部委带领能做出客观科学的投资需求规划的专业人才进驻日喀则地区了解现状和成因，从扶贫开发项目的总体规划与设计上入手对项目进行全面论证后，再制定资本效益最大化的实施路径。
参考文献：
1.国家统计局日喀则调查队.日喀则地区统计年鉴2010年[M].日喀则地区统计局，2002.
2.张亚庆.珠峰脚下谋跨越——西藏日喀则地区60年发展综述[N].西藏日报，2011—07—20.
3.王杜银.日喀则：扶贫农发惠泽万千群众[N].西藏日报，2010—11—09.
4.顾正纲.西藏提前退休政策的影响分析[J].时代经贸，2012（9）.
5.丹增遵珠，李文武.社会救济与西藏社会保障制度变迁[J].西藏研究，2004（4）.
*本文属教育部人文社会科学研究西藏项目青年基金项目，项目编号：11XZJC790001；西藏大学青年科研培育基金项目，项目编号：ZD11PS02；西藏自治区大学生创新性实验训练计划项目，项目编号：2011CX099。
（作者单位：顾正纲、顿珠，西藏大学财经学院；徐爱燕，南京大学、西藏大学经济与管理学院）