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摘要:应用博弈论的方法,建立中央政府和地方政府对耕地保护的博弈模型,分析得出中央监管力度与地方政府是否有效实行耕地保护政策的关系,并提出可行性建议,推动耕地保护政策切实有效实行。
关键词:中央政府;地方政府;耕地保护;博弈
中图分类号:F301.0
文献标识码:A
文章编号:16723198(2009)20005002
由于耕地资源的公共物品属性及耕地保护的外部性,耕地保护制度这一公共产品必须也只能由国家供给,而国家(政府)的利益格局或价值取向会影响到制度供给的质量和数量,且政策执行过程中其他参与方的利益问题也是政策执行成功与否的关键。因此,本文通过对中央政府、地方政府对耕地保护的博弈行为进行分析,从而得出切实有效地实施耕地保护政策的对策建议。
1博弈主体的界定
1.1中央政府
目标:确保粮食安全;保证耕地总量动态平衡。也就是保护耕地资源的可持续利用,以满足我国社会经济发展和人民基本生活需要。另外,国家还可从耕地保护中获取耕地的正的外部性,如生态保育、清洁空气、涵养水源、美化景观等外部效益。
行为:制定一系列耕地保护政策,要求地方政府执行并对其进行监督。具体而言,在维护这一政策上,国家采用了财政补贴、增加农业投资、降低农业税、对农产品价格进行政府补贴、建设农业工程设施或农地保护设施等方法;并用税收政策、土地规划政策与法律手段等进行政策监督,抑制农业用地向非农业用地大量转移的政策法规以及相配套的管理体制,以及耕地保护制度在国家、地方政府和农民三者之间的利益分配中形成的社会摩擦。
1.2地方政府
目标:完成中央政府委托给各级地方政府耕地保护的任务;保证区域粮食安全和生态安全;追求地区经济增长。前二者与中央政府目标一致,后者存在冲突。
行为:积极落实耕地保护政策;怠于落实耕地保护政策。作为具有独立“经济人”的地方政府,在GDP作为主要政绩考核指标的体制下,面对耕地非农化所能带来的巨大的比较经济利益,各级地方政府必然会站在自己的立场追求自身利益(经济利益和政治利益)的最大化。
2中央和地方政府的博弈模型
2.1模型的建立
中央监督地方保护耕地的行为可构造成“监督博弈”模型。把按中央规定进行耕地保护的地方政府称为守规地方政府,a表示守规地方政府的成本(不考虑地方政府的收益),地方政府守规完成耕地保护时,中央获益为A。实行耕地保护,中央对地方的检查成本为J。因此,地方守规进行耕地保护,中央执行检查的收益为A-J。
如果地方出现违法行为,不能达到中央的要求,对社会的损害为S。如果中央监管机构查出地方存在违规行为,将责令其改正并对地方处以数额为C的罚款。因此,若地方违规被检查出来并改正后,地方的支付是a+C,否则为0(不考虑违规所花费的直接成本)。对中央而言,检查出违规并责令其改正后,同样获得收益A及罚款C,其总收益为A+C-J;若违规时监管机构没有进行有效监管,其损失为S,即社会损害。其支付矩阵如表1所示:
从该模型中可以看出,中央与地方的博弈不存在纯策略纳什均衡,任何一种策略组合都有一个博弈方可以通过单独改变策略而得到更好的收益。
设p代表中央监督机构检查的概率,q为地方守规出让土地的概率,求解该博弈的混合战略纳什均衡如下:
(1)给定q,对中央监察机构而言,其预期收益有:
q[A-J]+(1-q)[A+C-J]=qA+(1-q)(-S),解得q=1-JA+C+S。
(2)给定p,对地方而言,其预期收益有:
p(-a)+(1-p)(-a)=p(-a-c),解得p=aa+C。
因此,混合战略纳什均衡为:q=1-JA+C+S,p=aa+C。即中央监察机构检查的概率以及地方守规的概率取决于保护耕地给中央带来的收益A、社会损害S、监管成本J和地方违规的处罚力度C。
2.2模型的分析
在均衡状态下,对模型进一步分析如下:
(1)地方守规的概率q对J偏导,得:
dqdj=-JA+C+S<0
J越大,则q越小,亦即中央进行监管的成本越高,地方守规的概率就越小。目前,国家实行耕地保护政策的监督成本主要在发现、衡量违约和惩罚违约者上。在我国现有的耕地保护政策下,耕地产权不明晰,不能给农民提供有效保护的激励,在经济利益的驱动下,农民、地方政府和开发商存在将耕地非农化的倾向。
(2)地方守规的概率q分别对A和C求偏导,有:
dqdA=-J(A+C+S)2>0
dqds=-J(A+C+S)2>0
如果中央在耕地保护中收益越大,即A越大,或者地方违规造成的社会损害越大,即S越大,则q越大,即地方守规的概率越大。当中央实行耕地保护的收益增大时,就会更有动力去监督。另外, 地方必须实行耕地保护政策,才能减少耕地减少对社会的危害,尤其是大面积的耕地,如果出现违规农转非,则会给社会带来较大的负面影响,影响国家粮食安全,带来较大的负外部效应。所以大面积的耕地保护检查的概率大,违规的概率小。
(3)由混合策略纳什均衡(q,p)分别对C求偏导,可得:
dqdC=-J(A+C+S)2>0
dqdC=-J(a+C)2<0
上式中,如果C减小,q将减小,p就增大。表示中央的处罚力度降低,对地方的威慑力就越小,地方违规的可能性越大,此时中央的检查概率必须大大提高。
当C增大,q将增大,p就减小,即可以降低检查的必要性,同时提高地方的守规概率。可理解为:如果C增大,可以节约中央用于检查的人力、物力,提高社会的福利。但是如果C过大,会打压地方耕地保护的积极性,影响地方的经济建设。
(4)根据混合策略纳什均衡,中央检查的概率对地方的守规成本a求导,得:
dpda=C(a+C)2>0
上式中,如果a越大,p也就越大,即地方的守规成本越高,越需要中央的检查。由于耕地资源的有限性以及耕地非农化后的巨大收益(据调查,在一般情况下,耕地非农化以后用于工业其小姨为农业耕作的10倍以上,用于商业其效益为农业耕作的20倍以上),地方从中谋利的动力越来越大,即守规成本变大,所以需要中央加大检查的概率。
3结论和建议
3.1结论
根据以上分析,我们可以看出,中央政府从耕地保护中得到的收益越大,地方政府把耕地转成非农用地给地方造成的社会损害越大、中央的处罚力度越大,则地方政府选择有效保护耕地的概率就越高;而当地方政府遵守耕地保护政策的成本越高,地方政府会更倾向于选择违规,即把耕地转成工业用地或商业用地,此时,中央政府选择监督的可能性就越高,监管成本也越高。
3.2建议
第一,中央政府应该加大对地方政府消极或抵制执行耕地保护政策的惩罚,即加大“确定性的威胁”,当对于违规行为的惩罚大于其行为的收益时,不执行中央政府的政策已经无利可图了,地方政府选择的博弈策略只能是“执行”。第二,进行干部考核制度改革,逐步减弱GDP和招商引资指标在考核体系中的权重,落实耕地保护责任制和追究制,尽快将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容,树立科学的发展观和正确的政绩观。第三,进行财政税制改革,逐步转变土地收入成为地方政府重要收入来源的局面,建立财权与事权相匹配的财政体制。通过国家的财税体制改革,地方政府的财权与事权相符,地方政府才不会再打土地的主意,不会再依靠“卖地”收入作为财政资金不足的补充。
关键词:中央政府;地方政府;耕地保护;博弈
中图分类号:F301.0
文献标识码:A
文章编号:16723198(2009)20005002
由于耕地资源的公共物品属性及耕地保护的外部性,耕地保护制度这一公共产品必须也只能由国家供给,而国家(政府)的利益格局或价值取向会影响到制度供给的质量和数量,且政策执行过程中其他参与方的利益问题也是政策执行成功与否的关键。因此,本文通过对中央政府、地方政府对耕地保护的博弈行为进行分析,从而得出切实有效地实施耕地保护政策的对策建议。
1博弈主体的界定
1.1中央政府
目标:确保粮食安全;保证耕地总量动态平衡。也就是保护耕地资源的可持续利用,以满足我国社会经济发展和人民基本生活需要。另外,国家还可从耕地保护中获取耕地的正的外部性,如生态保育、清洁空气、涵养水源、美化景观等外部效益。
行为:制定一系列耕地保护政策,要求地方政府执行并对其进行监督。具体而言,在维护这一政策上,国家采用了财政补贴、增加农业投资、降低农业税、对农产品价格进行政府补贴、建设农业工程设施或农地保护设施等方法;并用税收政策、土地规划政策与法律手段等进行政策监督,抑制农业用地向非农业用地大量转移的政策法规以及相配套的管理体制,以及耕地保护制度在国家、地方政府和农民三者之间的利益分配中形成的社会摩擦。
1.2地方政府
目标:完成中央政府委托给各级地方政府耕地保护的任务;保证区域粮食安全和生态安全;追求地区经济增长。前二者与中央政府目标一致,后者存在冲突。
行为:积极落实耕地保护政策;怠于落实耕地保护政策。作为具有独立“经济人”的地方政府,在GDP作为主要政绩考核指标的体制下,面对耕地非农化所能带来的巨大的比较经济利益,各级地方政府必然会站在自己的立场追求自身利益(经济利益和政治利益)的最大化。
2中央和地方政府的博弈模型
2.1模型的建立
中央监督地方保护耕地的行为可构造成“监督博弈”模型。把按中央规定进行耕地保护的地方政府称为守规地方政府,a表示守规地方政府的成本(不考虑地方政府的收益),地方政府守规完成耕地保护时,中央获益为A。实行耕地保护,中央对地方的检查成本为J。因此,地方守规进行耕地保护,中央执行检查的收益为A-J。
如果地方出现违法行为,不能达到中央的要求,对社会的损害为S。如果中央监管机构查出地方存在违规行为,将责令其改正并对地方处以数额为C的罚款。因此,若地方违规被检查出来并改正后,地方的支付是a+C,否则为0(不考虑违规所花费的直接成本)。对中央而言,检查出违规并责令其改正后,同样获得收益A及罚款C,其总收益为A+C-J;若违规时监管机构没有进行有效监管,其损失为S,即社会损害。其支付矩阵如表1所示:
从该模型中可以看出,中央与地方的博弈不存在纯策略纳什均衡,任何一种策略组合都有一个博弈方可以通过单独改变策略而得到更好的收益。
设p代表中央监督机构检查的概率,q为地方守规出让土地的概率,求解该博弈的混合战略纳什均衡如下:
(1)给定q,对中央监察机构而言,其预期收益有:
q[A-J]+(1-q)[A+C-J]=qA+(1-q)(-S),解得q=1-JA+C+S。
(2)给定p,对地方而言,其预期收益有:
p(-a)+(1-p)(-a)=p(-a-c),解得p=aa+C。
因此,混合战略纳什均衡为:q=1-JA+C+S,p=aa+C。即中央监察机构检查的概率以及地方守规的概率取决于保护耕地给中央带来的收益A、社会损害S、监管成本J和地方违规的处罚力度C。
2.2模型的分析
在均衡状态下,对模型进一步分析如下:
(1)地方守规的概率q对J偏导,得:
dqdj=-JA+C+S<0
J越大,则q越小,亦即中央进行监管的成本越高,地方守规的概率就越小。目前,国家实行耕地保护政策的监督成本主要在发现、衡量违约和惩罚违约者上。在我国现有的耕地保护政策下,耕地产权不明晰,不能给农民提供有效保护的激励,在经济利益的驱动下,农民、地方政府和开发商存在将耕地非农化的倾向。
(2)地方守规的概率q分别对A和C求偏导,有:
dqdA=-J(A+C+S)2>0
dqds=-J(A+C+S)2>0
如果中央在耕地保护中收益越大,即A越大,或者地方违规造成的社会损害越大,即S越大,则q越大,即地方守规的概率越大。当中央实行耕地保护的收益增大时,就会更有动力去监督。另外, 地方必须实行耕地保护政策,才能减少耕地减少对社会的危害,尤其是大面积的耕地,如果出现违规农转非,则会给社会带来较大的负面影响,影响国家粮食安全,带来较大的负外部效应。所以大面积的耕地保护检查的概率大,违规的概率小。
(3)由混合策略纳什均衡(q,p)分别对C求偏导,可得:
dqdC=-J(A+C+S)2>0
dqdC=-J(a+C)2<0
上式中,如果C减小,q将减小,p就增大。表示中央的处罚力度降低,对地方的威慑力就越小,地方违规的可能性越大,此时中央的检查概率必须大大提高。
当C增大,q将增大,p就减小,即可以降低检查的必要性,同时提高地方的守规概率。可理解为:如果C增大,可以节约中央用于检查的人力、物力,提高社会的福利。但是如果C过大,会打压地方耕地保护的积极性,影响地方的经济建设。
(4)根据混合策略纳什均衡,中央检查的概率对地方的守规成本a求导,得:
dpda=C(a+C)2>0
上式中,如果a越大,p也就越大,即地方的守规成本越高,越需要中央的检查。由于耕地资源的有限性以及耕地非农化后的巨大收益(据调查,在一般情况下,耕地非农化以后用于工业其小姨为农业耕作的10倍以上,用于商业其效益为农业耕作的20倍以上),地方从中谋利的动力越来越大,即守规成本变大,所以需要中央加大检查的概率。
3结论和建议
3.1结论
根据以上分析,我们可以看出,中央政府从耕地保护中得到的收益越大,地方政府把耕地转成非农用地给地方造成的社会损害越大、中央的处罚力度越大,则地方政府选择有效保护耕地的概率就越高;而当地方政府遵守耕地保护政策的成本越高,地方政府会更倾向于选择违规,即把耕地转成工业用地或商业用地,此时,中央政府选择监督的可能性就越高,监管成本也越高。
3.2建议
第一,中央政府应该加大对地方政府消极或抵制执行耕地保护政策的惩罚,即加大“确定性的威胁”,当对于违规行为的惩罚大于其行为的收益时,不执行中央政府的政策已经无利可图了,地方政府选择的博弈策略只能是“执行”。第二,进行干部考核制度改革,逐步减弱GDP和招商引资指标在考核体系中的权重,落实耕地保护责任制和追究制,尽快将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容,树立科学的发展观和正确的政绩观。第三,进行财政税制改革,逐步转变土地收入成为地方政府重要收入来源的局面,建立财权与事权相匹配的财政体制。通过国家的财税体制改革,地方政府的财权与事权相符,地方政府才不会再打土地的主意,不会再依靠“卖地”收入作为财政资金不足的补充。