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对“立法者”的法理界定是一个看似简单实则意义深远的问题。在立法学上，它要解决的是立法权的归属问题，在司法实践中，它是探究“立法者原意”时究竟应该探寻谁的意志的深层追问。现在人们对“立法者”的概念使用莫衷一是，或指有权的立法机关，或指参与法案起草的专家，或指重要的立法辅助机构，或指实际起决策作用的立法机关首脑或组织。但实际上他们都没有揭示“立法者”的真实涵义。在民主政治社会中，从最本源和终极意义来讲．人民享有最终的立法决策权．人民是立法者：而在实行代议制的国家．人大代表（议员）才是实际的立法者。