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我国城镇化建设从规模上讲将是亘古未见的，其总投资将超过200万亿元，从建设的时间跨度讲，将超越30年，历经几代人。
我国城镇化建设所受关注超乎寻常，目前已经至最高决策层面。从多次的政策调整可以看出，我国城镇化发展并非一帆风顺。
必须承认，目前我国城镇化发展的确存在亟待解决的带有全局性的若干原则性问题，这已经成为制约我国城镇化发展的瓶颈。而要实现我国城镇化的健康发展，这些瓶颈显然需要突破。
城镇化不能等同于全民城市化
我国之所以选用“城镇化”而未按国际惯例使用“城市化”一词，其出发点与落脚点均在于解决占我国人口超过半数的广大农民的归宿问题。这就必须从我国国情出发，在“镇”字上下功夫，在“镇”字上寻求突破，在“镇”字上最终求得落点。那种通过在“图上作业”，在全国地图上“圈上几个圈”，再下达指令搞上几个所谓“城市群”，试图以此来“一劳永逸”地解决我国城镇化发展的路径问题，其设计的逻辑起点就存在错误。
目前，全球各发达国家的城市发展，都在“回归自然”，都在强调走“生态保障型”的设计理念与实现路径，普遍持“反大都市化”理念。事实上，欧美城市化发展，即便是在二战后经济与人口高速发展阶段，也始终未脱离人性化的轨迹，其城市化发展脉络清晰：村、镇、中小城市、大城市鳞次栉比，相互衔接，不存在“突兀”的所谓城市群。尤其是德国的城市化发展充分印证，从设计理念到空间结构布局，真正在实践我们今天正在提倡的“城镇化”特征。
之所以不能提倡“城市化”，主要原因是其导向易使人们走向大都市化。而“城镇化”的“镇”，并非是狭义的村镇，而是指广义的非大都市而言，可以将其理解为小城市。不可否认，迈向大都市化是广大百姓之所愿，却不是我国国情所能承载的，更不应成为科学决策的依据。
我国城市承载力持续下降，以水资源为例，目前我国一个东部的小城镇的水消耗量与中部地区中等城市及西部地区大城市持平。这说明，东部地区的人口聚集已经接近极限，空间布局如若再以这种超大方式作为逻辑起点去设计、去推动产生新的城市群，甚至到水资源更为缺乏的中部、西部地区去复制若干个城市群，后果是非常严重的。“城镇化”发展不单纯是理念问题、国情问题、理论路径问题，路要一步步走，饭要一口口吃，城镇化发展也要如此。
城镇化必须涉及土地制度改革
我国城镇化中最突出的矛盾集中在农村土地制度的改革和创新上。农村土地是集体土地所有制，土地数量固定，但集体数量可以变化，这就使得土地衍生出“分配和再分配”的利益问题。我国城镇化的下一步发展，最大难点在于对现有农村土地制度的改革。目前，城镇化在部分地区的运行，事实上已经演变成“赚取土地差价的运动”。国务院发展研究中心研究员吴敬琏指出，近年来政府从征购价格和土地批租价格间所赚取的差价最低估计为30万亿元人民币。
土地制度如何改革？是将土地从农民手中“赎买”后再全面实施土地资源的市场化配置，还是有条件地将集体土地的“使用权”全面国有化，或者在国有体系下继续实施土地“使用权”的“市场化配置”？管理权的选择方式，是向现有地权拥有方倾斜，还是向索取地权的利益方倾斜，抑或是增加自己的“权利地租效益”？目前看，土地制度无论以何种方式设计，最应坚守的原则底线，是要避免城镇化成为新一波掠夺农民土地的全面运动。
土地问题是聚集我国所有问题的核心。由其衍生出的地租，就目前农民个体而言，其全部意义包含农民一生生存的全部成本：房屋、生活费用、工作等。在这轮事关农民生存的土地制度的改革设计中，如果把土地使用权改革作为突破口，在土地进行确权并实施合理补偿之后，对土地使用权进行私有化、家庭化、集约化的改革，同时对土地管理权实施有效改革，调整其谋取地权利益的偏好，那将释放出大量劳动力和产生巨大的农业效益。
城镇化不能再催生第二个四万亿
我国今天城镇化建设，在一些地方已演变为“透支财政”的“大比拼”。从世界范围来看，任何国家的城镇化发展都是工业化演进的结果，大量农村廉价劳动力拥入城市，在给企业创造丰厚利润的同时，也增加了政府收入；历史上的城镇化更是工业化财富滚存的结果。世界上没有任何一个城市，不是通过工业化的财力积累，再经过经年累月的堆积而发展起来的。奢想依靠透支财政来使城镇化实现“乌鸡一夜变成金凤凰”，显然是“背离逻辑”的。
国际社会普遍看好我国城镇化的原因，在于其对释放投资产生的巨大渴求，这对目前普遍低迷的国际市场具有吸引力；国内省市热衷城镇化的原因，在于其觊觎中央政府可能实施的“第二个四万亿”政策，他们对饱食上一次中央政府的美食仍意犹未尽。正是这一逻辑的使然，国内建新城、造大城不绝于耳，各地比、学、赶、帮、超之风甚盛。
以提高广大农民生活质量为主题的城镇化发展，其本意是想通过科学有序的建设，一方面拉动消费和投资，实现带动我国经济可持续发展；另一方面借助经济发展与财力的增加，实现全国农民生活水平质的飞跃。但是现实状况是，地方经济发展主要依靠举债来进行。例如，完善城市交通等公共基础设施，对教育、医疗卫生、养老、低收入群体补贴和失业救济等，都需要耗费大量的财政资金，目前地方政府的财力显然不能承担这巨额开支。
城镇化设计权必须改革
前不久，《人民日报》曾详述当前我国城镇化建设存在的问题：一个年财政收入仅4亿元的县，欲打造成“东方迪拜”；一座年财政收入仅50亿元的城市，要投资千亿元造“古城”；西部一座缺水城市竟爆出要挖26个人工湖，最大的达10平方公里；北部一座新造的“大城”，大街上空空荡荡，花费数十亿元建设的人造景点被拆除……时下，在“拉大城市框架，建设××新城”等口号下，从小县城到省会城市，从欠发达地区到沿海发达地区，造“大城”的冲动正加速上演。文章尖锐指出：“我们究竟需要一条怎样的城镇化道路？”
的确，我国城镇化到了该解决“设计权”这个枢纽性问题的时候了。仅就“设计权”而言，城镇化的设计触及三方利益：中央、地方及宏观指导部门。从战略考虑，我国城镇化的设计权应该分为：战略设计、发展规划、产业指导三个层面。这三个层面的设计，应该由三个主体来执行：中央政府负责战略设计；地方负责发展规划，宏观指导部门负责产业指导。这样，各尽其职，各有侧重，避免交叉，互补互益。
对中央政府而言，今后关注的重点，应是国家在国际战略的定位以及国家在战略层面对大区域的掌控，即“战略发展大纲”，而绝非传统意义上的规划设计问题；地方则应专注于本地区经济社会发展的规划设计，并且要在当地人大的监督之下，按严格程序履行；而像国家发改委这样的宏观指导部门，应将注意力集中在研究国际产业发展的新动态，不断提出新的产业政策指导建议，为地区或行业经济发展提供政策参考依据。从这个意义上讲，宏观指导部门在未来应起到承上启下作用。
城镇化应法制化
我国经济发展到今天，举世公认是最快的，但必须承认未必是最好的。这里有两层含义：其一，是指我国经济发展的效率未必是最高的，例如我国在资源利用率上始终处于低效率的区间；其二，是指我国经济发展的决策效率未必是最好的，例如中央在城镇化上重点讲民生、讲内需、讲拉动，地方的城镇化则重点喊土地财政、喊扩权、喊利益重构。这种矛盾已经反映在经济、金融、财政、行政等各个不同的领域。
因此，必须有法制的概念介入，从设计到决策，再从决策到执行，必须将决策的完整链条都纳入法制化轨道。
为何提出这个问题？因为我国城镇化建设从规模上讲将是亘古未见的，其总投资将超过200万亿元，从建设的时间跨度讲，将超越30年，历经几代人。如果政府力图“镌刻自己的烙印”，那么如此长卷到最后，究竟是一幅构思完整的伟大的不朽画卷，还是一幅巨大的“涂鸦”长廊？甚至若无序发展，最终能否完成这项工程都将难料。
城镇化建设已经成为我国经济升级版母版。对城镇化建设的“系统风险控制”应该关注，莫让经济发展因城镇化建设无谓成本的过高堆砌而最终受到羁绊。
作者系中国城乡一体化建设专家委员会副主任
我国城镇化建设所受关注超乎寻常，目前已经至最高决策层面。从多次的政策调整可以看出，我国城镇化发展并非一帆风顺。
必须承认，目前我国城镇化发展的确存在亟待解决的带有全局性的若干原则性问题，这已经成为制约我国城镇化发展的瓶颈。而要实现我国城镇化的健康发展，这些瓶颈显然需要突破。
城镇化不能等同于全民城市化
我国之所以选用“城镇化”而未按国际惯例使用“城市化”一词，其出发点与落脚点均在于解决占我国人口超过半数的广大农民的归宿问题。这就必须从我国国情出发，在“镇”字上下功夫，在“镇”字上寻求突破，在“镇”字上最终求得落点。那种通过在“图上作业”，在全国地图上“圈上几个圈”，再下达指令搞上几个所谓“城市群”，试图以此来“一劳永逸”地解决我国城镇化发展的路径问题，其设计的逻辑起点就存在错误。
目前，全球各发达国家的城市发展，都在“回归自然”，都在强调走“生态保障型”的设计理念与实现路径，普遍持“反大都市化”理念。事实上，欧美城市化发展，即便是在二战后经济与人口高速发展阶段，也始终未脱离人性化的轨迹，其城市化发展脉络清晰：村、镇、中小城市、大城市鳞次栉比，相互衔接，不存在“突兀”的所谓城市群。尤其是德国的城市化发展充分印证，从设计理念到空间结构布局，真正在实践我们今天正在提倡的“城镇化”特征。
之所以不能提倡“城市化”，主要原因是其导向易使人们走向大都市化。而“城镇化”的“镇”，并非是狭义的村镇，而是指广义的非大都市而言，可以将其理解为小城市。不可否认，迈向大都市化是广大百姓之所愿，却不是我国国情所能承载的，更不应成为科学决策的依据。
我国城市承载力持续下降，以水资源为例，目前我国一个东部的小城镇的水消耗量与中部地区中等城市及西部地区大城市持平。这说明，东部地区的人口聚集已经接近极限，空间布局如若再以这种超大方式作为逻辑起点去设计、去推动产生新的城市群，甚至到水资源更为缺乏的中部、西部地区去复制若干个城市群，后果是非常严重的。“城镇化”发展不单纯是理念问题、国情问题、理论路径问题，路要一步步走，饭要一口口吃，城镇化发展也要如此。
城镇化必须涉及土地制度改革
我国城镇化中最突出的矛盾集中在农村土地制度的改革和创新上。农村土地是集体土地所有制，土地数量固定，但集体数量可以变化，这就使得土地衍生出“分配和再分配”的利益问题。我国城镇化的下一步发展，最大难点在于对现有农村土地制度的改革。目前，城镇化在部分地区的运行，事实上已经演变成“赚取土地差价的运动”。国务院发展研究中心研究员吴敬琏指出，近年来政府从征购价格和土地批租价格间所赚取的差价最低估计为30万亿元人民币。
土地制度如何改革？是将土地从农民手中“赎买”后再全面实施土地资源的市场化配置，还是有条件地将集体土地的“使用权”全面国有化，或者在国有体系下继续实施土地“使用权”的“市场化配置”？管理权的选择方式，是向现有地权拥有方倾斜，还是向索取地权的利益方倾斜，抑或是增加自己的“权利地租效益”？目前看，土地制度无论以何种方式设计，最应坚守的原则底线，是要避免城镇化成为新一波掠夺农民土地的全面运动。
土地问题是聚集我国所有问题的核心。由其衍生出的地租，就目前农民个体而言，其全部意义包含农民一生生存的全部成本：房屋、生活费用、工作等。在这轮事关农民生存的土地制度的改革设计中，如果把土地使用权改革作为突破口，在土地进行确权并实施合理补偿之后，对土地使用权进行私有化、家庭化、集约化的改革，同时对土地管理权实施有效改革，调整其谋取地权利益的偏好，那将释放出大量劳动力和产生巨大的农业效益。
城镇化不能再催生第二个四万亿
我国今天城镇化建设，在一些地方已演变为“透支财政”的“大比拼”。从世界范围来看，任何国家的城镇化发展都是工业化演进的结果，大量农村廉价劳动力拥入城市，在给企业创造丰厚利润的同时，也增加了政府收入；历史上的城镇化更是工业化财富滚存的结果。世界上没有任何一个城市，不是通过工业化的财力积累，再经过经年累月的堆积而发展起来的。奢想依靠透支财政来使城镇化实现“乌鸡一夜变成金凤凰”，显然是“背离逻辑”的。
国际社会普遍看好我国城镇化的原因，在于其对释放投资产生的巨大渴求，这对目前普遍低迷的国际市场具有吸引力；国内省市热衷城镇化的原因，在于其觊觎中央政府可能实施的“第二个四万亿”政策，他们对饱食上一次中央政府的美食仍意犹未尽。正是这一逻辑的使然，国内建新城、造大城不绝于耳，各地比、学、赶、帮、超之风甚盛。
以提高广大农民生活质量为主题的城镇化发展，其本意是想通过科学有序的建设，一方面拉动消费和投资，实现带动我国经济可持续发展；另一方面借助经济发展与财力的增加，实现全国农民生活水平质的飞跃。但是现实状况是，地方经济发展主要依靠举债来进行。例如，完善城市交通等公共基础设施，对教育、医疗卫生、养老、低收入群体补贴和失业救济等，都需要耗费大量的财政资金，目前地方政府的财力显然不能承担这巨额开支。
城镇化设计权必须改革
前不久，《人民日报》曾详述当前我国城镇化建设存在的问题：一个年财政收入仅4亿元的县，欲打造成“东方迪拜”；一座年财政收入仅50亿元的城市，要投资千亿元造“古城”；西部一座缺水城市竟爆出要挖26个人工湖，最大的达10平方公里；北部一座新造的“大城”，大街上空空荡荡，花费数十亿元建设的人造景点被拆除……时下，在“拉大城市框架，建设××新城”等口号下，从小县城到省会城市，从欠发达地区到沿海发达地区，造“大城”的冲动正加速上演。文章尖锐指出：“我们究竟需要一条怎样的城镇化道路？”
的确，我国城镇化到了该解决“设计权”这个枢纽性问题的时候了。仅就“设计权”而言，城镇化的设计触及三方利益：中央、地方及宏观指导部门。从战略考虑，我国城镇化的设计权应该分为：战略设计、发展规划、产业指导三个层面。这三个层面的设计，应该由三个主体来执行：中央政府负责战略设计；地方负责发展规划，宏观指导部门负责产业指导。这样，各尽其职，各有侧重，避免交叉，互补互益。
对中央政府而言，今后关注的重点，应是国家在国际战略的定位以及国家在战略层面对大区域的掌控，即“战略发展大纲”，而绝非传统意义上的规划设计问题；地方则应专注于本地区经济社会发展的规划设计，并且要在当地人大的监督之下，按严格程序履行；而像国家发改委这样的宏观指导部门，应将注意力集中在研究国际产业发展的新动态，不断提出新的产业政策指导建议，为地区或行业经济发展提供政策参考依据。从这个意义上讲，宏观指导部门在未来应起到承上启下作用。
城镇化应法制化
我国经济发展到今天，举世公认是最快的，但必须承认未必是最好的。这里有两层含义：其一，是指我国经济发展的效率未必是最高的，例如我国在资源利用率上始终处于低效率的区间；其二，是指我国经济发展的决策效率未必是最好的，例如中央在城镇化上重点讲民生、讲内需、讲拉动，地方的城镇化则重点喊土地财政、喊扩权、喊利益重构。这种矛盾已经反映在经济、金融、财政、行政等各个不同的领域。
因此，必须有法制的概念介入，从设计到决策，再从决策到执行，必须将决策的完整链条都纳入法制化轨道。
为何提出这个问题？因为我国城镇化建设从规模上讲将是亘古未见的，其总投资将超过200万亿元，从建设的时间跨度讲，将超越30年，历经几代人。如果政府力图“镌刻自己的烙印”，那么如此长卷到最后，究竟是一幅构思完整的伟大的不朽画卷，还是一幅巨大的“涂鸦”长廊？甚至若无序发展，最终能否完成这项工程都将难料。
城镇化建设已经成为我国经济升级版母版。对城镇化建设的“系统风险控制”应该关注，莫让经济发展因城镇化建设无谓成本的过高堆砌而最终受到羁绊。
作者系中国城乡一体化建设专家委员会副主任