党的十六届三中全会明确提出了“建立预算绩效评价体系”的任务，标志着我国已经开始了政府绩效预算改革的步伐。军队是向公众提供国家安全公共产品的政府部门，军队预算向“公共性”的方向迈进，是大势之所趋。军队预算由“投入型”向“绩效型”改革，不仅仅是单纯意义上预算方法的改革，而是一种全面的管理转型，涉及到预算活动的整个流程。因此，以绩效为导向，对军队预算编制、审批、执行、决算的整个流程进行重塑，是推行改革的必要途径。
　　
　　一、以绩效为核心改进军队预算编制方法
　　
　　首先，依据军事战略规划与计划确定预算绩效目标。军队要取得高的绩效，首先必须在预算环节确定合理的绩效目标，作为军队预算的出发点和根本点。确定一个合理的绩效目标，对军队预算有效配置资源职能的发挥，将起着很强的导向和规范作用。确定预算绩效目标，必须依据军事战略规划与计划。例如，美军通过它的联合军事计划与执行系统（JOPES）将它的军事战略规划与计划转化成为它的军事作战目标，进而转化成为军队预算绩效目标，根据这些绩效指标，进而确定需要发展的军事能力。我军也应借鉴这一做法，按照可信性、可操作性、可替代性和结合性的原则，考虑到资源的限制情况，依据一些可测量的国防中间产品的产出来设定预算绩效目标，使之既符合军队发展的客观规律，又便于军事活动绩效的评估。
　　其次，进行科学的绩效分析。建立一个科学合理的绩效分析机制，是推行军队绩效预算改革的关键。在这一点上，美国国防科技政策专家保罗尼采提出了一个“尼采三原则”的分析框架，也就是“战斗—技术—费用”的综合平衡原则框架。也就是说，所选择的国防项目，尤其是武器装备，必须是军事上有效、生存能力强和费效比低的。例如，对于一个敌军目标的摧毁，可以使用常规轰炸的方式，也可以使用精确炸弹的方式，如果使用精确炸弹，则成本更加低廉，对于民用目标的误伤要小得多，并且自身的安全性也相对要高，于是大力发展精确炸弹便是符合绩效原则的。我军在制订军队预算的过程中，也必须要充分考虑这些项目的绩效因素，使决策更加科学。
　　第三，完善以绩效为标准的项目排序选优过程。一个良好的排序选优过程是保证预算编制绩效的重要环节。世界各国零基预算都是由上级对下级的预算方案进行严格的审查和评估，并依托专家咨询机构，最终实现对项目的排序选优。从当前军队预算决策的现状看，要完善当前的军队预算项目决策过程，就必须保持其程序的规范——必须加强数据的统计，提高预测水平，科学确定项目的绩效标准和排序标准，依靠专业的咨询机构，并在民主排序委员会的讨论下，确定排序结果与预算项目。
　　
　　二、以绩效为目标完善军队预算审批过程
　　
　　绩效的核心就是“民主”，就是要“为人民服务”，如果一个部门预算不经过公民的审查和讨论，它的绩效性也就无从说起。军队预算也是如此，它要实现绩效目标，就是要实现公民所认可的国家安全和战斗力的最大化，否则推行军队绩效预算只能是一句空话。西方发达国家的军队预算都要经过严格的议会辩论和审查才能得以通过，并以此保证民权在国防事务中的实施，这一点应值得我们借鉴。
　　一方面，军队应当主动提高预算的透明度，为人大监督创造条件。西方国家在军队预算的审批过程中，立法机构拥有很大权力，享有很高程度的知情权。美国的军事预算的详细程度是很高的，包括一些武器装备的发展项目都会详细地列在预算中供议会讨论，从而保证军队预算的决策是符合民主意愿的。虽然我国在短时间内虽然不可能做到这一点，但是可以适当地放开部分军队预算信息，逐步提高军队预算的透明度，主动接受人大监督。另一方面，应赋予人大相应的职权，加大人大对军队预算的审查力度。在我国，军队预算主要依靠总后勤部财务部和解放军审计署进行监督，属于内部监督，监督的效力比外部监督显得相对薄弱。而在西方国家，军队预算大多要接受议会的严格审查，议会可以利用自己的权力对预算的项目产生质疑，可以通过辩论来实现对军队预算项目的削减和增加，甚至还可以通过立法手段来对军队的违规预算进行限制。在这一点上，我们可以适当学习西方国家的做法，提前编制预算，延长预算审查时间，并广泛通过多方决策咨询机构进行调研论证，以减少决策失误，防止军队虚报预算、浪费资金、盲目决策等机会主义行为，保护纳税人的权益。
　　
　　三、以绩效为牵引加强军队预算执行力度
　　
　　在军队预算执行上，必须要从制度的完善出发，保证绩效的实现。首先，重点是完善预算专项支出管理制度。专项支出是保证部队建设的经费支出。管好专项支出，对于提高项目绩效，进而提高整个军队预算的绩效有着重大意义。应从项目的启动阶段开始，对涉及项目的各主体进行审核，确保公开、公平、高效、廉洁；充分利用中介机构，建立、完善各经济主体的监督制衡机制，杜绝违规现象的发生；在资金支付环节要严格执行预算核销制度，根据项目的进度对用款进行严格审核。另外，财务部门要对项目的实施过程进行追踪问效，以保证专项经费支出的绩效。其次，要完善预算绩效的动态监控分析制度。动态监控分析制度是指在预算执行过程中，运用一定的技术方法，对收支活动进行分析，以监督预算收支活动及其平衡动态、发现预算执行中存在的问题以及原因，为预算管理决策提供信息的一种管理制度。从方法上看，可以采用定性和定量相结合的方法。定性分析一般适用于对军队预算执行中贯彻有关政策法规的情况和其他难以量化的预算执行效果及其影响因素进行分析；定量分析则适用于对能够加以量化的预算执行进度、预算执行效果以及影响因素进行分析。通过实行预算绩效动态监控分析制度，可以加强对预算执行过程的监督，及时掌握预算执行制度，发现预算执行中出现的问题，并且有助于分析问题的成因，及时采取应对措施，保障预算目标的实现。再次，要严格落实预算调整制度。军队预算一经批准，就意味着绩效合同的成立，无论经费超支与该开支的经费没有开支都属于违法。因此，如果确因战略形势或军队政策变化，需要增加某项目的预算，则必须召开预算调整会议，对预算超支做出追加安排。而如果某项开支不再符合形势的需要，则也要根据法定程序，对预算进行追减。这样，才能尽可能避免经费的浪费，严格支出管理，提高军费使用效益。
　　
　　四、以绩效为依据做好军队决算分析
　　
　　军费决算全面反映预算的执行情况，对下年度做好预算编制和预算执行，有着重要的意义。在决算编制工作完成后，应做好审查与分析工作。其中，绩效评价应该是其中的重要组成部分。世界上一些发达国家在预算执行结束后一年的很长时间都在进行绩效评估或绩效审计，以便于为以后年度的预算决策提供依据，对于绩效好的单位部门给予奖励或更多的资金鼓励，而对于绩效不佳的项目予以削减甚至取消。在以绩效为依据对军队决算分析过程中，应做好以下工作：
　　一是健全军队预算绩效评价的技术方法。评价组织机构必须严格把握统一的技术规范，综合运用检查书面资料的方法、调查技术方法和分析判断方法等技术方法，及时协调解决评价工作中的技术性问题。在评价技术方法的运用中，必须保证数据的真实性与口径一致、标准值选取适当、专家评议过程规范，从而得出真实的评价结论。二是做好军队预算绩效评价标准的选择。军队预算绩效评价标准，是指以一定量的有效样本数据为基础，利用数理统计的原理进行预测和分析而得出的标准样本数据。根据标准样本数据能够具体地将评价对象的好坏、优劣、强弱等特征通过量化的方式进行量度。军队预算绩效评价标准是评价工作的基本准绳，它的客观与否决定了评价结果是否公平、公正和真实、准确以及评价目标能否实现。大体来说，可以从业务标准、计划标准、历史标准和经验标准四个方面，科学地制订军队预算绩效评价的标准体系。三是做好军队预算绩效评价指标体系的设计。军队预算绩效的形态是多种多样的，从不同的角度可以对军队预算绩效评价指标作不同的分类。军队预算绩效表现为多种绩效的综合，主要划分为经济绩效、军事绩效和社会绩效。结合我军具体情况，可考虑将军队预算绩效评价指标体系设为两大类。从定性的角度，可以设计评议指标，例如战斗力提高程度评价、保障力评价、综合社会贡献及公众满意程度等，依靠模糊评价对军队绩效进行评估。从定量的角度，可以设置单位绩效指标、部门绩效指标和项目绩效指标，也可以根据事业经费支出设立绩效指标，如卫生、科研、教育训练等。通过设置正确的军队预算绩效评价指标体系，保证绩效评价的顺利开展和评价结果的真实、准确、有效。
　　（作者单位：1.解放军军事经济学院；2.解放军军事经济学院襄樊分院；3.61541部队管理处）