论文部分内容阅读
摘要：目前我国政府采购活动监管多以采购活动为对象，较少从政府采购人的主体角度进行考虑，这对于当前政府采购制度的规范化落实有一定障碍。对此，本文结合国家和地方在深化政府采购制度改革要求，重点对其中强化政府采购人主体责任落实策略和强化建议进行分析，以期为政府采购制度完善提供参考。
关键词：政府;采购人;主体责任;落实与监管
中图分类号：D922.2;F812 45 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-0142-01
一、采购人的主体地位及法律责任
我国在2003年发布了《政府采购法》，规定了政府作为采购人主体应承担按需采购、维护国家与公共利益、保持公正廉洁与诚信、节约采购等基本责任，2015年发布的《政府采购发实施条例》中进一步明确了政府在采购活动各阶段的主体责任。2017年财政部为落实国务院“放管服”改革要求出台87号令，进一步还权于采购人，明确赋予采购人应有的自主权，在落实政策功能、加强内部控制、编制采购需求、公开采购信息、开展履约管理等多个环节，在赋予采购单位更多自主权的同时，强化了供应商的知情权和参与权，加大了对政府采购人责任的外部约束。
二、采购人主体责任落实的强化机制
（一）政府采购人责任落实的常见问题
结合个人工作体会及文献研究的总结来看，目前我国各地方政府在采购活动中对自身采购人主体责任的落实存在较多问题，其中比较突出的问题有三类：
其一，采购需求不合规、不明确。采购需求不合规的问题主要表现为量身定制，对供应商实行歧视待遇，导致供应商质疑投诉，降低采购效率;其次还表现为采购目标和计划的研究和论证不科学，实际采购规模、范围可能超出或低于实际需求，导致资源浪费或正常组织活动无法顺利实施，责任落实不规范引发低效采购等。少数情况下采购需求分析不到位，导致采购结果不能完全满足实际需要，主要出现在信息化软硬件采购中等。
其二，履约验收不严格，财政监管缺位。当前，履约验收环节存在有供需双方签订的政府采购合同与采购文件不符，采购人与供应商私下更改或另行订立采购合同，中标供应商以次充好，不按采购合同要求供货等问题，甚至存在验收缺位问题。其次采购项目履约验收，有时会出现谁都不管的问题。在整个采购活动中，采购人参与的较少，没有决定评标专家组成、开标、定标等权力，让他们去验收，动力不足。而对于政府采购代理机构，他们没有法定赋予的职能，也缺乏专业的验收人员。对于财政监管部门，想管却没有政府采购方面的政策支持。
其三，从业人员法规意识不强，缺乏专业水平。有些采购人打政策法规擦边球，规避一些必要的监管，如拆分必须招标的项目谈判以避开公开招标、授意中介代理机构合谋徇私等。目前政府采购活动越发多样化、复杂化，采购人员不够专业、知识结构不够全面，分析市场信息能力不强，对大型、复杂的采购项目经验不足。
（二）强化采购人责任落实的基本机制
针对上述常见问题，采购单位应从自身加强对采购责任的严格落实水平，具体可以通过以下方式进行自主强化：
其一，全面细化采购责任分配，加强采购流程内控管理。首先在政府部门带头人、采购工作负责人、采购相关工作部门领导方面进行国家和政策制度学习，强化对政府采购人主体责任的全面认识。其次要在内部流程职能方面做进一步细分，重视在部门内部对当前环节不同的子工作流程相关责任进行细分，确保责任到人，同时岗位责任不交叉、无缺失。最后要加强采购流程内控管理，对容易出现违规操作、非主观意识驱使的操作失误的环节进行定位，开展重点监督和管理，避免寻租行为、意识涣散等问题。
其二，针对目前政府采购工作流程的中后段环节责任落实不足的特殊问题，要重点对薄弱环节进行强化。首先严格加强履约验收，87号令第七十四条明确采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。采购人应全面推行第三方机构或者其他投标人参与验收，堵住接受端采购质量不过关的缺口。其次财政部门要加强监管，建立政府采购项目评价制度，通过监督约束来提升财政资金使用效率和质量。
其三，全面加强政府采购工作人员法律规范意识及专业能力教育工作，解决部分采购工作人员的守法意识不足、专业能力缺失问题。首先应根据《政府采购法》及配套实施条例规定，明确的政府及工作人员按照在采购活动中出现违规情况的处理责任与处罚标准，对工作人员产生足够的法律约束力。其次要根据采购市场变化、政府采购活动范围及标准变化、采购管理理论等的发展情况，对基层采购人员进行有针对性的采购技能发展性教育，使其更好地完成当前职能内工作，保证采购质量。
三、通过外部监管强化采购人主体责任的建议
（一）行政体系内部横向及纵向监管
上文对于政府采购人主体责任的落实建议是从有采购行为的政府自身出发的，因此相应建议也倾向于内部监管，单一内部监管在单位的组织结构简单、组织成员合谋寻租的情况下仍会出现严重的主体责任落实风险。对此，本文也建议引入外部监管体制，一是构建横向监管机制，即将同级政府部门纳入互为监管小组，互相监管对方采购活动的规范性，互相检举揭发，提升问题发现率;二是强化纵向给监管，直接由上级财政部门、直属上级职能部门对本单位采购预算的执行情况、采购活动规范化实施情况进行监督，形成更有效的多级权力约束机制，规避集体寻租违规行为。
（二）引入供应商监督机制
供应商是政府采购活动中的重要参与主体，由于目前我国政府采购均采用竞标机制，因此供应商之间存在直接利益竞争。在利益驱动下，任意一家供应商、政府部门自身、委托购买机构方面一旦出现违规行为，都很容易被其他参与竞争的供应商发现，落败的竞争者也会因此产生十分积极的违规行为举报意识。可以说供应商监督是政府采购活动的利益相关者体系中最易于发现采购问题、政府责任问题的一方面，因此本文建议在政府采购人主体责任落实当中引入供應商监督机制，强化社会层面上的监督压力，促进政府在采购人主体责任落实时的自制力。
关键词：政府;采购人;主体责任;落实与监管
中图分类号：D922.2;F812 45 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-0142-01
一、采购人的主体地位及法律责任
我国在2003年发布了《政府采购法》，规定了政府作为采购人主体应承担按需采购、维护国家与公共利益、保持公正廉洁与诚信、节约采购等基本责任，2015年发布的《政府采购发实施条例》中进一步明确了政府在采购活动各阶段的主体责任。2017年财政部为落实国务院“放管服”改革要求出台87号令，进一步还权于采购人，明确赋予采购人应有的自主权，在落实政策功能、加强内部控制、编制采购需求、公开采购信息、开展履约管理等多个环节，在赋予采购单位更多自主权的同时，强化了供应商的知情权和参与权，加大了对政府采购人责任的外部约束。
二、采购人主体责任落实的强化机制
（一）政府采购人责任落实的常见问题
结合个人工作体会及文献研究的总结来看，目前我国各地方政府在采购活动中对自身采购人主体责任的落实存在较多问题，其中比较突出的问题有三类：
其一，采购需求不合规、不明确。采购需求不合规的问题主要表现为量身定制，对供应商实行歧视待遇，导致供应商质疑投诉，降低采购效率;其次还表现为采购目标和计划的研究和论证不科学，实际采购规模、范围可能超出或低于实际需求，导致资源浪费或正常组织活动无法顺利实施，责任落实不规范引发低效采购等。少数情况下采购需求分析不到位，导致采购结果不能完全满足实际需要，主要出现在信息化软硬件采购中等。
其二，履约验收不严格，财政监管缺位。当前，履约验收环节存在有供需双方签订的政府采购合同与采购文件不符，采购人与供应商私下更改或另行订立采购合同，中标供应商以次充好，不按采购合同要求供货等问题，甚至存在验收缺位问题。其次采购项目履约验收，有时会出现谁都不管的问题。在整个采购活动中，采购人参与的较少，没有决定评标专家组成、开标、定标等权力，让他们去验收，动力不足。而对于政府采购代理机构，他们没有法定赋予的职能，也缺乏专业的验收人员。对于财政监管部门，想管却没有政府采购方面的政策支持。
其三，从业人员法规意识不强，缺乏专业水平。有些采购人打政策法规擦边球，规避一些必要的监管，如拆分必须招标的项目谈判以避开公开招标、授意中介代理机构合谋徇私等。目前政府采购活动越发多样化、复杂化，采购人员不够专业、知识结构不够全面，分析市场信息能力不强，对大型、复杂的采购项目经验不足。
（二）强化采购人责任落实的基本机制
针对上述常见问题，采购单位应从自身加强对采购责任的严格落实水平，具体可以通过以下方式进行自主强化：
其一，全面细化采购责任分配，加强采购流程内控管理。首先在政府部门带头人、采购工作负责人、采购相关工作部门领导方面进行国家和政策制度学习，强化对政府采购人主体责任的全面认识。其次要在内部流程职能方面做进一步细分，重视在部门内部对当前环节不同的子工作流程相关责任进行细分，确保责任到人，同时岗位责任不交叉、无缺失。最后要加强采购流程内控管理，对容易出现违规操作、非主观意识驱使的操作失误的环节进行定位，开展重点监督和管理，避免寻租行为、意识涣散等问题。
其二，针对目前政府采购工作流程的中后段环节责任落实不足的特殊问题，要重点对薄弱环节进行强化。首先严格加强履约验收，87号令第七十四条明确采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。采购人应全面推行第三方机构或者其他投标人参与验收，堵住接受端采购质量不过关的缺口。其次财政部门要加强监管，建立政府采购项目评价制度，通过监督约束来提升财政资金使用效率和质量。
其三，全面加强政府采购工作人员法律规范意识及专业能力教育工作，解决部分采购工作人员的守法意识不足、专业能力缺失问题。首先应根据《政府采购法》及配套实施条例规定，明确的政府及工作人员按照在采购活动中出现违规情况的处理责任与处罚标准，对工作人员产生足够的法律约束力。其次要根据采购市场变化、政府采购活动范围及标准变化、采购管理理论等的发展情况，对基层采购人员进行有针对性的采购技能发展性教育，使其更好地完成当前职能内工作，保证采购质量。
三、通过外部监管强化采购人主体责任的建议
（一）行政体系内部横向及纵向监管
上文对于政府采购人主体责任的落实建议是从有采购行为的政府自身出发的，因此相应建议也倾向于内部监管，单一内部监管在单位的组织结构简单、组织成员合谋寻租的情况下仍会出现严重的主体责任落实风险。对此，本文也建议引入外部监管体制，一是构建横向监管机制，即将同级政府部门纳入互为监管小组，互相监管对方采购活动的规范性，互相检举揭发，提升问题发现率;二是强化纵向给监管，直接由上级财政部门、直属上级职能部门对本单位采购预算的执行情况、采购活动规范化实施情况进行监督，形成更有效的多级权力约束机制，规避集体寻租违规行为。
（二）引入供应商监督机制
供应商是政府采购活动中的重要参与主体，由于目前我国政府采购均采用竞标机制，因此供应商之间存在直接利益竞争。在利益驱动下，任意一家供应商、政府部门自身、委托购买机构方面一旦出现违规行为，都很容易被其他参与竞争的供应商发现，落败的竞争者也会因此产生十分积极的违规行为举报意识。可以说供应商监督是政府采购活动的利益相关者体系中最易于发现采购问题、政府责任问题的一方面，因此本文建议在政府采购人主体责任落实当中引入供應商监督机制，强化社会层面上的监督压力，促进政府在采购人主体责任落实时的自制力。