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摘 要：整体性治理理论是西方发达国家行政改革的在最新理论成果，其针对政府管理的碎片化管理，提出构建协同、合作、共赢的政府管理模式。这一理论为中国食品安全体制提供了改革思路。首先简述整体性治理分析框架，接着分析当前政府食品安全监管存在的问题，最后提出重构跨部门合作机制、健全食品安全信息网络、增强政府责任感和以目标为导向的绩效激励机制等改进措施，希望借此整合多方面的力量，提升政府食品安全治理能力。
关键词：食品安全；整体性治理；监管体制
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0313-02
一、理论前提
（一）整体性治理理论出现的背景
20世纪90年代，为了化解新公共管理运动的困境：政府部门碎片化以及责任模糊化，西方国家兴起了政府改革的新理论——整体性治理理论。传统官僚制强调科层制、专业分工和按规则运作，新公共管理强调竞争、绩效、分权和公私合作，两种管理模式都导致管理上的碎片化和沟通协调困难。特别是当前社会问题复杂化、多样化，跨部门、跨专业的合作越发重要，整体性治理强调的整合和协调可以有效化解部门主义、各自为政等现象，为解决社会问题提供一个好的思路。整体性治理理论可为探索解决中国食品安全监管体制问题的分析框架提供指导。该框架主要由组织结构、信息网络、政策适应性和激励机制四个维度构成。第一，组织结构。基于整体性治理的组织结构是在不取消部门化专业化分工的前提下，在整合协调各部门间和不同层级政府的资源基础上，以结果和目标为导向进行组织重新设计，提高政府部门的应对问题能力。第二，信息网络。整体性治理强调预防导向，公民需求导向和结果导向，强调整体性整合，强调信息技术、简化网络，提供一站式服务。第三，政策适应性。在整体性治理中，食品安全监管制度要符合人民需要，制度之间要有效衔接，要相互适应，这样整合的政策才有利于解决人民生活问题。第四，激励机制。整体性治理的目标是促进组织之间的合作、协作和网络整体运行，政府的主要任务是进行有效管理，将可预见绩效展现在网络之中，促进以功能分工为基础的网络绩效管理。
二、当前政府食品安全监管：分散性治理模式
（一）大部制背景下的组织结构
在2008年国家启动的“大部制”改革中，政府食品安全监管体系做了一些调整。将国家食品药品监督管理管理局从国务院划入卫生部，在食品生产领域也开始实施了“一证监管”，即取消卫生许可证，仅发放生产许可证；2013年3月，国家食品药品监督管理总局成立，负责食品从加工到消费环节的监管[1]。目前，中国食品安全监管体系是在国务院食品安全委员会的统一领导和协调下，主要由农业、食品药品监督管理和卫生部门参与食品安全监督。
根据《国务院机构改革和职能转变方案》，对照食品产业链（种植养殖、储运、加工、销售和消费），中国的食品控制（食品安全监督管理）体系（分段式多元化管理体系）的监管过程发生了较大的变化，即减少了参与监管的部门，整合了部分监管资源，加强了流通环节的监管，明确和强化了部门职责，向统一的控制体系迈进了一大步。但是还是存在一些诟病。比如“科层治理由于狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性”[2]。
（二）食品安全政策法規的不适应性
中国食品质量标准的现状是国家标准少，标准混乱，行业标准多，不统一。各个行业基于本行业的管理职能制定标准和管理办法，不可避免地出现食品标准遗漏或重复，甚至相互矛盾。比如国标2757-1981关于酒的铅含量标准是20世纪80年代针对不少厂家用铅容器装酒致使铅溶入酒里而制定的，现今已不再使用这种铅容器，但由于该标准仍执行。
（三）公共管理主体之间的信息不对称
信息不对称是指在市场经济活动中，不同人员对有关信息的获得是有差别的，交易双方掌握信息比较多的人员，通常处于信息优势地位，而信息量少的人员，则处于信息劣势地位。在食品安全中，由于人类认知有限性，信息获取成本高以及信息垄断等障碍，可能会出现以下情形：（1）政府与食品加工企业之间的信息不对称。（2）消费者与食品加工企业之间的信息不对称。（3）农户与食品加工企业之间的信息不对称。比如在生产环节，农产品是否有农药残留物，是否激素超标？在利益的诱惑下，农民不会如实相告的。而加工企业如果没有相应的检测仪器，是很难通过肉眼判断的。总之，食品从农田到餐桌，要经过很多环节，每个环节都会出现信息不对称现象。
（四）激励机制不健全
1.以职能为基础的资源配置。目前，中国食品安全监管不是根据监管目标来配置，还停留在以部门职能作为资源配置的基础的阶段。以部门为导向的资源配置强调上下级之间以及政府部门之间的层级关系，强调部门之间的专业化分工、职能互粉以及政府中清晰的管理权限，而相关忽视横向部门之间的沟通和合作；食品安全监管体制的环节化设计以及食品链条的认为切割，使得各个环节上的监管部门功能固化，导致各家自扫门前雪的监管居民。“政府激励”制度没有纳入在政府部门间的合作行为中，政府部门间的合作收益并不明显，具有不确定性或难以划分。
2.绩效考核指标体系不健全。现实中的食品安全管理责任是一种立足于部门目标与部门绩效的绩效考核方法，它通过将上级的监管目标蹭蹭分解到各级地方政府，再由各级地方政府的食品安全委员会办公室将本辖区的加官目标进一步细化、分解给各个监管部门，来落实地方政府属地管理责任制。但是多部门分环节监管体制下的食品安全监管，一方面不可避免出现环节间交叉的问题；另一方面具有典型的“团队生产”特点，而团队生产的不可分割性使得独立精确地衡量各部门的监管业绩非常困难，其度量成本很高[3]。
三、重构政府食品安全监管体系 （一）建立跨部门合作机制
希克斯强调“以问题的解决”作为政府一切活动的逻辑起点，必须充分利用包括政府机构在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，才能形成多变的网络结构。为了打破僵硬的、古板的传统组织结构模式，应该建立以解决问题为中心的高层次矩阵式组织结构。比如建立食品安全委员会领导小组，要充分发挥食品安全委员会协调自导作用，制定食品安全政策措施，建立健全跨部门协调联动机制，各部门密切配合，齐抓共管，共同做好食品安全工作。
（二）健全食品安全信息网络
第一，建立和完善食品安全管理的法律、法规和标准。要加快立法，尽快制定有序的新标准，对不适应食品安全需要的法律法规进行修改和完善，改革现行的标准化管理体制，实现食品安全标准与国际先进标准接轨。
第二，建立有效的监督管理和监控检测体系。推行良好农业规范，良好的操作规范，良好的实验室规范等，建立政府与民间的食品安全信用信息库等，形成全方位、立体控制食品质量的体系，确保从田间、车间到餐桌的食品安全；完善食品检测制度，建立健全食品质量安全检测机构，强化食品质量安全标准执行；定期发布全国商品质量报告、食品定性检验报告等信息情况，随时披露不合格企业和食品。
（三）增强政府的责任感
希克斯认为整体性治理最重要的是责任感，整体性的责任感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突并通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任[4]。在实际工作中，要坚持统一协调与分工负责相结合，严格落实监管责任，强化协作配合，形成全程监管合力。
（四）监管的“一站式”服务
整体性治理的最根本目标是对多元功能性组织进行整合，从而能够有效处理涉及公民利益的核心问题，转变过去在不同机构件疲于本命的诟病。通过纵向安排和横向协调，减少政策相互抵触的状态，使得某一具体政策领域内的不同行政主体直接提供无缝隙而非相互割裂的服务。因而，在整体性治理的背景下，食品安全监管体制应该朝着监管的“一站式”方向迈进，避免重复监管、监管错位，降低监管成本。“一站式”监管方式依托于食品安全信息系统的建设，以现代信息技术和网络技术作为信息治理和服务的有效手段，将不同食品安全管制部门的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源进行整合，打造整体性的信息处理机制。目前可分为两个阶段：第一阶段，构建食品链上政府部门间信息传递的统一标准，保证组织间、层级间的信息一致性。第二阶段，食品安全监管部门间信息资源的渐进性整合，通过设置单一政府网络入库打破“”信息孤岛的现状，提升各部门间协调、合作的力度，确保每个步骤相互衔接、步调一致，构成整体性的运作流程而不是每个步骤的简单排序，提供“一站式”监管服务。
（五）以目标为导向的绩效激励
整体性治理理论强调以结果为导向的整体性资源配置，就应以食品监管的目标为配置。要全面落实《国务院关于加强食品安全工作的决定》，将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。也就是说中国应在明确得放政府和各监管部门权责体系的基础上，将目标清晰、责任明确、可行性和可操作性强的专项绩效考核制度，纳入食品安全目标管理责任体系，将食品监管的目标和任务划分或层层分解，由上级政府划分到个地方监管部门，并逐步细化各部门的分工和职责。
参考文獻：
[1] 耿爱生.大部制改革后中国食品安全监管仍需解决的问题[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2014，（4）.
[2] 曾凡军.由竞争治理迈向整体治理[J].学术论坛，2009，（9）.
[3] 汪普庆，周德翼.中国食品安全监管体制改革：一种产权经济学视角的分析[J].生态经济，2008，（4）.
[4] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008，（10）.
[责任编辑 陈 鹤]
关键词：食品安全；整体性治理；监管体制
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0313-02
一、理论前提
（一）整体性治理理论出现的背景
20世纪90年代，为了化解新公共管理运动的困境：政府部门碎片化以及责任模糊化，西方国家兴起了政府改革的新理论——整体性治理理论。传统官僚制强调科层制、专业分工和按规则运作，新公共管理强调竞争、绩效、分权和公私合作，两种管理模式都导致管理上的碎片化和沟通协调困难。特别是当前社会问题复杂化、多样化，跨部门、跨专业的合作越发重要，整体性治理强调的整合和协调可以有效化解部门主义、各自为政等现象，为解决社会问题提供一个好的思路。整体性治理理论可为探索解决中国食品安全监管体制问题的分析框架提供指导。该框架主要由组织结构、信息网络、政策适应性和激励机制四个维度构成。第一，组织结构。基于整体性治理的组织结构是在不取消部门化专业化分工的前提下，在整合协调各部门间和不同层级政府的资源基础上，以结果和目标为导向进行组织重新设计，提高政府部门的应对问题能力。第二，信息网络。整体性治理强调预防导向，公民需求导向和结果导向，强调整体性整合，强调信息技术、简化网络，提供一站式服务。第三，政策适应性。在整体性治理中，食品安全监管制度要符合人民需要，制度之间要有效衔接，要相互适应，这样整合的政策才有利于解决人民生活问题。第四，激励机制。整体性治理的目标是促进组织之间的合作、协作和网络整体运行，政府的主要任务是进行有效管理，将可预见绩效展现在网络之中，促进以功能分工为基础的网络绩效管理。
二、当前政府食品安全监管：分散性治理模式
（一）大部制背景下的组织结构
在2008年国家启动的“大部制”改革中，政府食品安全监管体系做了一些调整。将国家食品药品监督管理管理局从国务院划入卫生部，在食品生产领域也开始实施了“一证监管”，即取消卫生许可证，仅发放生产许可证；2013年3月，国家食品药品监督管理总局成立，负责食品从加工到消费环节的监管[1]。目前，中国食品安全监管体系是在国务院食品安全委员会的统一领导和协调下，主要由农业、食品药品监督管理和卫生部门参与食品安全监督。
根据《国务院机构改革和职能转变方案》，对照食品产业链（种植养殖、储运、加工、销售和消费），中国的食品控制（食品安全监督管理）体系（分段式多元化管理体系）的监管过程发生了较大的变化，即减少了参与监管的部门，整合了部分监管资源，加强了流通环节的监管，明确和强化了部门职责，向统一的控制体系迈进了一大步。但是还是存在一些诟病。比如“科层治理由于狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性”[2]。
（二）食品安全政策法規的不适应性
中国食品质量标准的现状是国家标准少，标准混乱，行业标准多，不统一。各个行业基于本行业的管理职能制定标准和管理办法，不可避免地出现食品标准遗漏或重复，甚至相互矛盾。比如国标2757-1981关于酒的铅含量标准是20世纪80年代针对不少厂家用铅容器装酒致使铅溶入酒里而制定的，现今已不再使用这种铅容器，但由于该标准仍执行。
（三）公共管理主体之间的信息不对称
信息不对称是指在市场经济活动中，不同人员对有关信息的获得是有差别的，交易双方掌握信息比较多的人员，通常处于信息优势地位，而信息量少的人员，则处于信息劣势地位。在食品安全中，由于人类认知有限性，信息获取成本高以及信息垄断等障碍，可能会出现以下情形：（1）政府与食品加工企业之间的信息不对称。（2）消费者与食品加工企业之间的信息不对称。（3）农户与食品加工企业之间的信息不对称。比如在生产环节，农产品是否有农药残留物，是否激素超标？在利益的诱惑下，农民不会如实相告的。而加工企业如果没有相应的检测仪器，是很难通过肉眼判断的。总之，食品从农田到餐桌，要经过很多环节，每个环节都会出现信息不对称现象。
（四）激励机制不健全
1.以职能为基础的资源配置。目前，中国食品安全监管不是根据监管目标来配置，还停留在以部门职能作为资源配置的基础的阶段。以部门为导向的资源配置强调上下级之间以及政府部门之间的层级关系，强调部门之间的专业化分工、职能互粉以及政府中清晰的管理权限，而相关忽视横向部门之间的沟通和合作；食品安全监管体制的环节化设计以及食品链条的认为切割，使得各个环节上的监管部门功能固化，导致各家自扫门前雪的监管居民。“政府激励”制度没有纳入在政府部门间的合作行为中，政府部门间的合作收益并不明显，具有不确定性或难以划分。
2.绩效考核指标体系不健全。现实中的食品安全管理责任是一种立足于部门目标与部门绩效的绩效考核方法，它通过将上级的监管目标蹭蹭分解到各级地方政府，再由各级地方政府的食品安全委员会办公室将本辖区的加官目标进一步细化、分解给各个监管部门，来落实地方政府属地管理责任制。但是多部门分环节监管体制下的食品安全监管，一方面不可避免出现环节间交叉的问题；另一方面具有典型的“团队生产”特点，而团队生产的不可分割性使得独立精确地衡量各部门的监管业绩非常困难，其度量成本很高[3]。
三、重构政府食品安全监管体系 （一）建立跨部门合作机制
希克斯强调“以问题的解决”作为政府一切活动的逻辑起点，必须充分利用包括政府机构在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，才能形成多变的网络结构。为了打破僵硬的、古板的传统组织结构模式，应该建立以解决问题为中心的高层次矩阵式组织结构。比如建立食品安全委员会领导小组，要充分发挥食品安全委员会协调自导作用，制定食品安全政策措施，建立健全跨部门协调联动机制，各部门密切配合，齐抓共管，共同做好食品安全工作。
（二）健全食品安全信息网络
第一，建立和完善食品安全管理的法律、法规和标准。要加快立法，尽快制定有序的新标准，对不适应食品安全需要的法律法规进行修改和完善，改革现行的标准化管理体制，实现食品安全标准与国际先进标准接轨。
第二，建立有效的监督管理和监控检测体系。推行良好农业规范，良好的操作规范，良好的实验室规范等，建立政府与民间的食品安全信用信息库等，形成全方位、立体控制食品质量的体系，确保从田间、车间到餐桌的食品安全；完善食品检测制度，建立健全食品质量安全检测机构，强化食品质量安全标准执行；定期发布全国商品质量报告、食品定性检验报告等信息情况，随时披露不合格企业和食品。
（三）增强政府的责任感
希克斯认为整体性治理最重要的是责任感，整体性的责任感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突并通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任[4]。在实际工作中，要坚持统一协调与分工负责相结合，严格落实监管责任，强化协作配合，形成全程监管合力。
（四）监管的“一站式”服务
整体性治理的最根本目标是对多元功能性组织进行整合，从而能够有效处理涉及公民利益的核心问题，转变过去在不同机构件疲于本命的诟病。通过纵向安排和横向协调，减少政策相互抵触的状态，使得某一具体政策领域内的不同行政主体直接提供无缝隙而非相互割裂的服务。因而，在整体性治理的背景下，食品安全监管体制应该朝着监管的“一站式”方向迈进，避免重复监管、监管错位，降低监管成本。“一站式”监管方式依托于食品安全信息系统的建设，以现代信息技术和网络技术作为信息治理和服务的有效手段，将不同食品安全管制部门的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源进行整合，打造整体性的信息处理机制。目前可分为两个阶段：第一阶段，构建食品链上政府部门间信息传递的统一标准，保证组织间、层级间的信息一致性。第二阶段，食品安全监管部门间信息资源的渐进性整合，通过设置单一政府网络入库打破“”信息孤岛的现状，提升各部门间协调、合作的力度，确保每个步骤相互衔接、步调一致，构成整体性的运作流程而不是每个步骤的简单排序，提供“一站式”监管服务。
（五）以目标为导向的绩效激励
整体性治理理论强调以结果为导向的整体性资源配置，就应以食品监管的目标为配置。要全面落实《国务院关于加强食品安全工作的决定》，将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。也就是说中国应在明确得放政府和各监管部门权责体系的基础上，将目标清晰、责任明确、可行性和可操作性强的专项绩效考核制度，纳入食品安全目标管理责任体系，将食品监管的目标和任务划分或层层分解，由上级政府划分到个地方监管部门，并逐步细化各部门的分工和职责。
参考文獻：
[1] 耿爱生.大部制改革后中国食品安全监管仍需解决的问题[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2014，（4）.
[2] 曾凡军.由竞争治理迈向整体治理[J].学术论坛，2009，（9）.
[3] 汪普庆，周德翼.中国食品安全监管体制改革：一种产权经济学视角的分析[J].生态经济，2008，（4）.
[4] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008，（10）.
[责任编辑 陈 鹤]