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摘要：自2008年实施宏观经济刺激政策以来，政府融资平台承担了城市基础设施建设主力军角色，同时也成为了商业银行贷款投放的主要对象，然而政府融资平台的巨额负债对银行的风险管理提出了巨大挑战，出于种种原因商业银行在对政府融资平台贷款进行风险管理时面对诸多困难。本文旨在通过分析商业银行在政府融资平台风险管理中面临的困境，提出一些针对性的对策建议。
关键词：政府融资平台;困难;对策
一、融资困难原因分析
（一）外部原因
1.债务监管滞后于债务发展需要
当前，我国地方投融资平台债务监管严重滞后于债务发展需求。目前由于缺乏国家统一的规范标准，各级地方政府投融资平台的决策较为分散。监管部门无法有效获得决策者的具体身份，进而难以有效开展事前监管。同时地方政府不规范举债行为无疑会扩大地方政府投融资平台的举债规模。如地方政府会通过行政干预方式为地方政府投融资平台举债进行担保，这种较为隐蔽的举债方式很难得到有效监管，使得转型中地方政府投融资平台债务规模不降反增。
2.商业银行信贷约束严格
2018年3月财政部发布的《规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为》中，要求国有金融机构不得违规为平台提供贷款。在此政策影响下，商业银行针对地方投融资平台的信贷规模呈现出减少的趋势。由于无法获得新融资，部分地方政府投融资平台已经无力偿还贷款。
3.基础设施建设需求大
“十四五”期间我国基础设施建设仍将持续扩大，仍需地方政府投融资平台注入资金，这便极有可能使其形成债务风险。长期以来，基建项目难以在短期内获得盈利，再加上城投建设类地方投融资平台缺乏稳定的收益与经营性收入。在此影响下，地方投融资平台主要是依靠滚动融资维持运作，导致存量债务越积越多。
（二）内部原因
1.资产结构相对单一
地方政府投融资平台现有的资产主要是由城市公共基础设施、办公楼与土地等资产组成，资产结构单一。土地、城市公共基础设施等资产是非经营性资产，只有在特定条件下才能够获得盈利。看似地方投融资平台拥有大量资产，但产生的实际价值却较少，无法提供充足资金偿还已有存量风险。2018年年末-2021年一季度末，盐城市城南新区开发建设投资有限公司的资产规模由326亿元增加至590亿元。但是在资产增加的同时，公司净资产并未随之同比例增加，仅从225亿元增加至280亿元，存量债务越积越多。
2.盈利能力差
在国企改革方向指引下，地方投融资平台积极进行自主经营，实现市场化运营。但是由于长期依附于政府管理，转型中的地方投融资平台市场经营意识薄弱，进而出现资产经营效益差、业务盈利能力较低的现象。另一方面，部分地方投融资平台对于业务经营投资意识不强，普遍存在业务经营效益低下等问题。
二、解决对策
（一）政府层面
1.建立健全平台的财务信息披露制度
及时公开融资平台的财务信息以及重大的内部信息等，使得地方政府融资平台由“隐性债务”转为“显性债务”，内幕信息转为公开信息，提高地方政府融资平台的透明度，使社会大众都可以了解监督融资平台的项目信息、资金流向、经营情况和偿债能力等，以提振社会资本进入的信心。
2.建立政府预警机制，提升债务风险预防能力
地方政府要建立与之对应的预警机制，有效防止转型中的地方政府投融资平台产生更多的债务风险。一方面，政府要建立“谁借谁还”的债务管理机制，严格约束投融资平台的借款行为，督促投融资平台做到现金流及投入产出的双重平衡。针对存量债务较高的投融资平台，政府可利用资产注入方式，及时进行弥合，确保投融資平台负债回落到相对安全的范围内。另一方面，对于平台已有债务，政府应该建立风险预警机制，定期对其收入来源、偿债能力进行量化分析，并制定相应的偿还计划，提高整体防控能力。
3.建立健全偿债保障机制
地方政府相关部门在审批融资平台借债方案时，要以量入为出为基本原则，控制是债务总规模和自身财力相匹配。从行政上建立风险机制，将融资平台领导人考核与债务健康程度挂钩。如出现严重的债务问题，将追究领导人责任。
4.积极推动地方政府融资平台撤并转型
政府负责对国有资产进行战略规划和调整，对融资平台企业进行监管，不得以行政手段干预融资平台企业运营。对于仅有融资职能、无实质经营活动的地方政府融资平台在债务合理处置后撤销;对于既有政府融资同时也有公益性项目建设运营职能的地方政府融资平台，转型为公益性事业领域市场化运作的地方国有企业;对于具有相关专业资质、竞争力较强、规模较大的地方政府融资平台，转型为一般经营性企业。整合相似平台，以集团化运作。提升其资产规模以及资产质量，进而获得更高的信用评级，降低其公开市场融资成本。
（二）融资平台层面
1.完善法人治理机制，加大人才引进力度。
改变现有用人机制，引进专业化管理人才，对管理人员的选拔，尽量避免由政府官员兼任。建立专业的融资团队和经营管理团队提高经营水平和盈利能力，同时有效发挥独特的政企关系优势，为经营能力添砖加瓦。
2.妥善处置存量债务
投融资平台针对自身存量债务，分类寻求处置方式。对于自身经营性项目产生的累积债务，通过扩大经营收入，确保具有稳定还款来源;对于公益性项目产生存量债务，应积极寻求政府帮助，制定详细的还款计划;对于政府性的存量债务，投融资平台要与相关部门积极对接，争取发行政府专项债券，多渠道筹集资金。
3.扩宽融资渠道
地方政府投融资平台可利用多层次、多类型资本市场直接扩大融资比重，推进资产证券化，有序推进隐性债务化解与存量债务按期偿还。
4.加强绩效管理
将激励机制与绩效评价结合起来，促进工作人员提高工作效率，以完善项目融资使用效率，提高资金利用率，以降低债务风险。
关键词：政府融资平台;困难;对策
一、融资困难原因分析
（一）外部原因
1.债务监管滞后于债务发展需要
当前，我国地方投融资平台债务监管严重滞后于债务发展需求。目前由于缺乏国家统一的规范标准，各级地方政府投融资平台的决策较为分散。监管部门无法有效获得决策者的具体身份，进而难以有效开展事前监管。同时地方政府不规范举债行为无疑会扩大地方政府投融资平台的举债规模。如地方政府会通过行政干预方式为地方政府投融资平台举债进行担保，这种较为隐蔽的举债方式很难得到有效监管，使得转型中地方政府投融资平台债务规模不降反增。
2.商业银行信贷约束严格
2018年3月财政部发布的《规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为》中，要求国有金融机构不得违规为平台提供贷款。在此政策影响下，商业银行针对地方投融资平台的信贷规模呈现出减少的趋势。由于无法获得新融资，部分地方政府投融资平台已经无力偿还贷款。
3.基础设施建设需求大
“十四五”期间我国基础设施建设仍将持续扩大，仍需地方政府投融资平台注入资金，这便极有可能使其形成债务风险。长期以来，基建项目难以在短期内获得盈利，再加上城投建设类地方投融资平台缺乏稳定的收益与经营性收入。在此影响下，地方投融资平台主要是依靠滚动融资维持运作，导致存量债务越积越多。
（二）内部原因
1.资产结构相对单一
地方政府投融资平台现有的资产主要是由城市公共基础设施、办公楼与土地等资产组成，资产结构单一。土地、城市公共基础设施等资产是非经营性资产，只有在特定条件下才能够获得盈利。看似地方投融资平台拥有大量资产，但产生的实际价值却较少，无法提供充足资金偿还已有存量风险。2018年年末-2021年一季度末，盐城市城南新区开发建设投资有限公司的资产规模由326亿元增加至590亿元。但是在资产增加的同时，公司净资产并未随之同比例增加，仅从225亿元增加至280亿元，存量债务越积越多。
2.盈利能力差
在国企改革方向指引下，地方投融资平台积极进行自主经营，实现市场化运营。但是由于长期依附于政府管理，转型中的地方投融资平台市场经营意识薄弱，进而出现资产经营效益差、业务盈利能力较低的现象。另一方面，部分地方投融资平台对于业务经营投资意识不强，普遍存在业务经营效益低下等问题。
二、解决对策
（一）政府层面
1.建立健全平台的财务信息披露制度
及时公开融资平台的财务信息以及重大的内部信息等，使得地方政府融资平台由“隐性债务”转为“显性债务”，内幕信息转为公开信息，提高地方政府融资平台的透明度，使社会大众都可以了解监督融资平台的项目信息、资金流向、经营情况和偿债能力等，以提振社会资本进入的信心。
2.建立政府预警机制，提升债务风险预防能力
地方政府要建立与之对应的预警机制，有效防止转型中的地方政府投融资平台产生更多的债务风险。一方面，政府要建立“谁借谁还”的债务管理机制，严格约束投融资平台的借款行为，督促投融资平台做到现金流及投入产出的双重平衡。针对存量债务较高的投融资平台，政府可利用资产注入方式，及时进行弥合，确保投融資平台负债回落到相对安全的范围内。另一方面，对于平台已有债务，政府应该建立风险预警机制，定期对其收入来源、偿债能力进行量化分析，并制定相应的偿还计划，提高整体防控能力。
3.建立健全偿债保障机制
地方政府相关部门在审批融资平台借债方案时，要以量入为出为基本原则，控制是债务总规模和自身财力相匹配。从行政上建立风险机制，将融资平台领导人考核与债务健康程度挂钩。如出现严重的债务问题，将追究领导人责任。
4.积极推动地方政府融资平台撤并转型
政府负责对国有资产进行战略规划和调整，对融资平台企业进行监管，不得以行政手段干预融资平台企业运营。对于仅有融资职能、无实质经营活动的地方政府融资平台在债务合理处置后撤销;对于既有政府融资同时也有公益性项目建设运营职能的地方政府融资平台，转型为公益性事业领域市场化运作的地方国有企业;对于具有相关专业资质、竞争力较强、规模较大的地方政府融资平台，转型为一般经营性企业。整合相似平台，以集团化运作。提升其资产规模以及资产质量，进而获得更高的信用评级，降低其公开市场融资成本。
（二）融资平台层面
1.完善法人治理机制，加大人才引进力度。
改变现有用人机制，引进专业化管理人才，对管理人员的选拔，尽量避免由政府官员兼任。建立专业的融资团队和经营管理团队提高经营水平和盈利能力，同时有效发挥独特的政企关系优势，为经营能力添砖加瓦。
2.妥善处置存量债务
投融资平台针对自身存量债务，分类寻求处置方式。对于自身经营性项目产生的累积债务，通过扩大经营收入，确保具有稳定还款来源;对于公益性项目产生存量债务，应积极寻求政府帮助，制定详细的还款计划;对于政府性的存量债务，投融资平台要与相关部门积极对接，争取发行政府专项债券，多渠道筹集资金。
3.扩宽融资渠道
地方政府投融资平台可利用多层次、多类型资本市场直接扩大融资比重，推进资产证券化，有序推进隐性债务化解与存量债务按期偿还。
4.加强绩效管理
将激励机制与绩效评价结合起来，促进工作人员提高工作效率，以完善项目融资使用效率，提高资金利用率，以降低债务风险。