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摘要城乡土地一体化是针对城乡结合部,即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围,它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域(地带)。根据实际情况,包头市城乡土地一体化问题涉及了“城中村”、“城边村”和“城郊村”三个部分的规划问题,因此,本文围绕以上三个部分土地规划进行探索研究。
关键词城乡一体化 包头市 研究
中图分类号:F301文献标识码:A
1 包头市城乡土地一体化现状
在“十一五”计划中,包头市依据城市总体规划和战略发展规划,将城市规划区内147个村庄和2个农场在合理整合的基础上,划定了“城中村”、“城边村”、“城郊村”三个区域,并明确了三个区域的范围及规划编制标准。“三村”累计人口达26.39万人,总用地面积为9208.8公顷。村庄人均建设用地359m2,农场人均建设用地277m2。在市城乡土地一体化规划范围覆盖城市规划区885k㎡内,现有乡镇14个、农场2个;涉及145个村庄,其中:“城中村”44个、“城边村”69个、“城郊村”32个。规划调整布局、整合资源后,调整为5镇1苏木1个办事处;“城中村”全部形成城市社区12个;“城边村”规划调整为城市社区2个、中心镇5个、一般镇1个、中心村7个、基层村3个;“城郊村”规划整合后成为中心村3个、基层村`16个。城乡土地一体化规划确定规划期末城市人口规模达28.9万人,规划建设用地32.3km2,村庄人均建设用地由现状的359m2降低到110m2,节约了土地资源。经过规划疏理了城市形态,提高了环境质量,完善了城镇体系结构,明确了职能分工,促进各村镇的优势互补,发挥整体发展的最佳效益;同时,通过城乡土地一体化规划,为城市产业发展提供了空间,为建设资源节约型、环境友好型城市提供了科学依据。
2 包头市城乡土地一体化过程中存在问题
2.1 包头市的城乡“二元”反差十分明显
目前,在包头市城镇体系中,功能齐全、设施完善、配套齐全、园林绿化自成体系的市四区与落后的村镇之间形成了鲜明的反差,城市吸引力的快速增强,导致小城镇的功能难以体现,由于大批外来人口直接由农村涌入城市,而城市的承载力有限,大量外来人口由于就业、居住等问题得不到解决,不得不重新返回农村。同时,由于市四区还处于高速发展期,如再不考虑城镇体系协调发展,城乡差别将会越来越大,直接影响推进城乡一体化进程。
2.2 投入严重不足,导致城乡土地一体化承载力得不到很好的提升
近几年,包头市政府每年筹集大量资金用于城市基础设施建设,包头的城市面貌得以彻底改观,成为自治区乃至全国的典范,但是,由于资金有限,用于城乡土地一体化的基础设施投入严重不足,而大部分小城镇由于受区位、资源、经济等条件的制约,自身无力投入,筹资渠道单一。随着人口的增加和设施的老化,生产、生活环境条件呈现倒退趋势,尤其是“城乡村”、“城郊村”建设多年没有太大起色,房屋随意建,污水到处流,垃圾随处倒,牲畜满街跑的现象随处可见,住宅建设普通存在造型单一、结构不合理、功能不全、质量较差、土地浪费等问题。
2.3 城乡土地一体化村镇规划经费严重不足
根据有关规定,村镇规划编制经费由乡级人民政府列入财政预算,而包头市乡级财政,大部分是“吃饭”财政,根本拿不出钱搞规划。过去市财政每年还拿出15万元规划补助经费和5万元的基础设施建设经费来补贴村镇规划建设工作,在一定程度中缓解了这一矛盾,对村镇规划建设管理工作起到了促进作用。但2001年,该项费用被取消,虽经多方争取,时至今日仍未落实。由于规划经费得不到根本保障,规划编制工作无法正常进行,城乡土地一体化村镇规划编制率极低,特别是2008年随着包头市撤乡并镇工作的完成,行政区划的调整、城镇中心的转移、职能分工的调整,所有规划急需重新编制,否则将会影响城乡一体化建设的进程。
2.4 “城中村”现象严重,阻碍城市建设和农村城镇的发展
根据调查市四区范围内的44个“城中村”,这些村庄有相当一部分已失去了真正意义上的村庄,由于城市建设发展大部分土地已被占用,使得这些村庄经济模式已摆脱了传统农业第一产业为主导的产业格局,农业已不是谋生的主要手段,转变为以房屋出租参与城市二、三产业为村民主要经济来源,但户口性质仍为农业人口,这种城乡双重性阻碍了城市建设和农村城镇化发展。
3 包头市城乡土地一体化实施的建议
(1)完善城乡土地一体化规划体系。坚持把编制城乡土地一体化规划放在突出位置,打破行政区划界限,有效整合城乡资源。依据城乡土地一体化规划,加紧编制控制性详细规划和村镇建设规划,修订乡镇域土地利用规划和全镇行政区化的调整,强化规划的集中统一管理,坚决处置各种违反规划的行为,坚持严格依法行政,提高决策的合理性、科学性和可操作性。
(2)坚持和落实科学发展观、统筹城乡发展,把“城中村”和“城边村”作为改造建设的重点,根据市四区的现实情况,统筹城乡政策体系,加快“城郊村”改造建设社会主义新农村,营造有利于城乡共同发展的规划。可从以下几个方面着手:
①精心组织,加强领导。成立城乡土地一体化行动领导小组,建立城乡土地一体化工作制度加强对城乡土地一体化工作的领导指导、协调和监督检查考核,按照工作实绩实行奖惩,促进城乡土地一体化行动的切实开展。②科学规划,合理布局。按照“消化存量、控制增量、整体规划、分步实施”的原则,制定“城中村”改造进度计划,重点增强规划的科学性,按照改造进度和国家有关规定、规范的标准要求,分期分批、科学合理地搞好规划修编。③主动服务、严格审批。对纳入“城中村”、“城边村”、“城郊村”(以下简称“三村”)改造计划的村庄,要提前介入,在全面了解现状情况的基础上,做好相关规划的宣传工作。同时也要依照相关规划要求对申报项目,提出具体要求,并严格审查规划方案,使“三村”改造在保证满足城市发展的需要前提下进行,避免二次改造。④规划公示,群众参与。大力推行“阳光规划”工程,增加规划工作的透明度。广大村民是规划的受益者、监督者、实施者,为了让广大群众及时了解规划情况,积极参与村庄建设,并监督建设活动是否符合规划要求,要对“三村”改造规划在一定范围内进行公示。
(3)加快“城中村”、“城边村”、“城郊村”基础设施建设,增加“三村”承载能力。首先,根据包头市城乡一体化发展总体规划,对各项基础设施和市政公用设施进行科学合理安排,在做好城市的绿化、美化、硬化、亮化工程的基础上,统筹兼顾,按照统一规划、配套建设的要求,做到社会公用事业和基础设施的有序建设。其次,在加快城乡一体化的同时,重视城镇的管理,突出管理思想、管理体制、管理手段和管理方式的创新,形成适应包头市城乡一体化发展要求的现代化城镇管理体系。再次,从规划和用地政策上积极推进住宅园区化、生态化,增大规模效益,提高基础公共设施的有效利用率。按照统一规划、统一建设、统一投入使用、统一管理维护的原则,建立健全住宅小区配套设施规划、建设管理等相关政策、标准,加强对住宅小区配套设施建设的监管力度。最后,加大对城乡结合部基础设施的建设和改造力度,以城市中心区为依托,逐步将城市基础设施建设和管理工作向城乡结合部延伸。进一步加大对“三村”基础设施和公共服务设施的投资力度,逐步完善道路、能源、给排水、供热、垃圾和污水处理、电信等设施,切实改善“三村”的生产条件和居住条件。
(4)加强招、拍、挂工作,推进土地经营管理。首先,要切实落实包头市经营性用地全部一律以招、拍、挂方式向社会供地,实行公开交易。用社会公开政策和操作程序,增加土地使用权招标拍卖的透明度,加大监督制约力度。其次,开展土地收购储备,强化市场通管。包头市要在土地收购储备的基础上,强化市场监管,确保经营性土地招、排、挂不留“死角”。其次,创新管理机制,加强制度建设,完善经营性土地招、拍、挂工作。在机制上将市场和经营理念引入土地供应,确立以土地交易市场为依托,以土地收购储备为载体,规范、灵活高效的“收购、储备、开发、出让”一条龙服务运行机制,逐步形成城市土地的市场化配置机制,实现“三个一”即一个渠道进水(政府统一征用、收购和回收土地),一个池子蓄水(政府统一储备土地),一个龙头放水(政府统一供应土地)。
(5)不断提高“城中村”、“城边村”、“城郊村”环境整治水平。对经济基础和区位条件差,近期无法启动新社区建设的农村,强调内涵或改造,先进行村庄环境整治,改善农村生产生活环境。环境整治的主要内容是完善农村基础设施,重点是整治农村危房,实现进村道路、村内主干道感触化,实行农村垃圾集中收集清运和无害化处理,实现村庄路灯亮化,对村内主干道两侧,公共活动场所、零星空闲地进行绿化。力争使每个村庄都达到道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化的“五化要求”。
参考文献
[1]杨荣南,张雪莲.城乡一体化若干问题初探[J].热带地理,1998(1).
[2]袁政.中国城乡一体化评析及公共政策探讨[J].经济地理,2004(3).
[3]修春亮,许大明,祝翔凌. 东北地区城乡一体化进程评估[J].地理科学,2004(3).
[4]高亞芬.新农村问题探析――论“城乡一体化”[J].浙江省国土资源,2006(11).
[5]包头市统计年鉴.
关键词城乡一体化 包头市 研究
中图分类号:F301文献标识码:A
1 包头市城乡土地一体化现状
在“十一五”计划中,包头市依据城市总体规划和战略发展规划,将城市规划区内147个村庄和2个农场在合理整合的基础上,划定了“城中村”、“城边村”、“城郊村”三个区域,并明确了三个区域的范围及规划编制标准。“三村”累计人口达26.39万人,总用地面积为9208.8公顷。村庄人均建设用地359m2,农场人均建设用地277m2。在市城乡土地一体化规划范围覆盖城市规划区885k㎡内,现有乡镇14个、农场2个;涉及145个村庄,其中:“城中村”44个、“城边村”69个、“城郊村”32个。规划调整布局、整合资源后,调整为5镇1苏木1个办事处;“城中村”全部形成城市社区12个;“城边村”规划调整为城市社区2个、中心镇5个、一般镇1个、中心村7个、基层村3个;“城郊村”规划整合后成为中心村3个、基层村`16个。城乡土地一体化规划确定规划期末城市人口规模达28.9万人,规划建设用地32.3km2,村庄人均建设用地由现状的359m2降低到110m2,节约了土地资源。经过规划疏理了城市形态,提高了环境质量,完善了城镇体系结构,明确了职能分工,促进各村镇的优势互补,发挥整体发展的最佳效益;同时,通过城乡土地一体化规划,为城市产业发展提供了空间,为建设资源节约型、环境友好型城市提供了科学依据。
2 包头市城乡土地一体化过程中存在问题
2.1 包头市的城乡“二元”反差十分明显
目前,在包头市城镇体系中,功能齐全、设施完善、配套齐全、园林绿化自成体系的市四区与落后的村镇之间形成了鲜明的反差,城市吸引力的快速增强,导致小城镇的功能难以体现,由于大批外来人口直接由农村涌入城市,而城市的承载力有限,大量外来人口由于就业、居住等问题得不到解决,不得不重新返回农村。同时,由于市四区还处于高速发展期,如再不考虑城镇体系协调发展,城乡差别将会越来越大,直接影响推进城乡一体化进程。
2.2 投入严重不足,导致城乡土地一体化承载力得不到很好的提升
近几年,包头市政府每年筹集大量资金用于城市基础设施建设,包头的城市面貌得以彻底改观,成为自治区乃至全国的典范,但是,由于资金有限,用于城乡土地一体化的基础设施投入严重不足,而大部分小城镇由于受区位、资源、经济等条件的制约,自身无力投入,筹资渠道单一。随着人口的增加和设施的老化,生产、生活环境条件呈现倒退趋势,尤其是“城乡村”、“城郊村”建设多年没有太大起色,房屋随意建,污水到处流,垃圾随处倒,牲畜满街跑的现象随处可见,住宅建设普通存在造型单一、结构不合理、功能不全、质量较差、土地浪费等问题。
2.3 城乡土地一体化村镇规划经费严重不足
根据有关规定,村镇规划编制经费由乡级人民政府列入财政预算,而包头市乡级财政,大部分是“吃饭”财政,根本拿不出钱搞规划。过去市财政每年还拿出15万元规划补助经费和5万元的基础设施建设经费来补贴村镇规划建设工作,在一定程度中缓解了这一矛盾,对村镇规划建设管理工作起到了促进作用。但2001年,该项费用被取消,虽经多方争取,时至今日仍未落实。由于规划经费得不到根本保障,规划编制工作无法正常进行,城乡土地一体化村镇规划编制率极低,特别是2008年随着包头市撤乡并镇工作的完成,行政区划的调整、城镇中心的转移、职能分工的调整,所有规划急需重新编制,否则将会影响城乡一体化建设的进程。
2.4 “城中村”现象严重,阻碍城市建设和农村城镇的发展
根据调查市四区范围内的44个“城中村”,这些村庄有相当一部分已失去了真正意义上的村庄,由于城市建设发展大部分土地已被占用,使得这些村庄经济模式已摆脱了传统农业第一产业为主导的产业格局,农业已不是谋生的主要手段,转变为以房屋出租参与城市二、三产业为村民主要经济来源,但户口性质仍为农业人口,这种城乡双重性阻碍了城市建设和农村城镇化发展。
3 包头市城乡土地一体化实施的建议
(1)完善城乡土地一体化规划体系。坚持把编制城乡土地一体化规划放在突出位置,打破行政区划界限,有效整合城乡资源。依据城乡土地一体化规划,加紧编制控制性详细规划和村镇建设规划,修订乡镇域土地利用规划和全镇行政区化的调整,强化规划的集中统一管理,坚决处置各种违反规划的行为,坚持严格依法行政,提高决策的合理性、科学性和可操作性。
(2)坚持和落实科学发展观、统筹城乡发展,把“城中村”和“城边村”作为改造建设的重点,根据市四区的现实情况,统筹城乡政策体系,加快“城郊村”改造建设社会主义新农村,营造有利于城乡共同发展的规划。可从以下几个方面着手:
①精心组织,加强领导。成立城乡土地一体化行动领导小组,建立城乡土地一体化工作制度加强对城乡土地一体化工作的领导指导、协调和监督检查考核,按照工作实绩实行奖惩,促进城乡土地一体化行动的切实开展。②科学规划,合理布局。按照“消化存量、控制增量、整体规划、分步实施”的原则,制定“城中村”改造进度计划,重点增强规划的科学性,按照改造进度和国家有关规定、规范的标准要求,分期分批、科学合理地搞好规划修编。③主动服务、严格审批。对纳入“城中村”、“城边村”、“城郊村”(以下简称“三村”)改造计划的村庄,要提前介入,在全面了解现状情况的基础上,做好相关规划的宣传工作。同时也要依照相关规划要求对申报项目,提出具体要求,并严格审查规划方案,使“三村”改造在保证满足城市发展的需要前提下进行,避免二次改造。④规划公示,群众参与。大力推行“阳光规划”工程,增加规划工作的透明度。广大村民是规划的受益者、监督者、实施者,为了让广大群众及时了解规划情况,积极参与村庄建设,并监督建设活动是否符合规划要求,要对“三村”改造规划在一定范围内进行公示。
(3)加快“城中村”、“城边村”、“城郊村”基础设施建设,增加“三村”承载能力。首先,根据包头市城乡一体化发展总体规划,对各项基础设施和市政公用设施进行科学合理安排,在做好城市的绿化、美化、硬化、亮化工程的基础上,统筹兼顾,按照统一规划、配套建设的要求,做到社会公用事业和基础设施的有序建设。其次,在加快城乡一体化的同时,重视城镇的管理,突出管理思想、管理体制、管理手段和管理方式的创新,形成适应包头市城乡一体化发展要求的现代化城镇管理体系。再次,从规划和用地政策上积极推进住宅园区化、生态化,增大规模效益,提高基础公共设施的有效利用率。按照统一规划、统一建设、统一投入使用、统一管理维护的原则,建立健全住宅小区配套设施规划、建设管理等相关政策、标准,加强对住宅小区配套设施建设的监管力度。最后,加大对城乡结合部基础设施的建设和改造力度,以城市中心区为依托,逐步将城市基础设施建设和管理工作向城乡结合部延伸。进一步加大对“三村”基础设施和公共服务设施的投资力度,逐步完善道路、能源、给排水、供热、垃圾和污水处理、电信等设施,切实改善“三村”的生产条件和居住条件。
(4)加强招、拍、挂工作,推进土地经营管理。首先,要切实落实包头市经营性用地全部一律以招、拍、挂方式向社会供地,实行公开交易。用社会公开政策和操作程序,增加土地使用权招标拍卖的透明度,加大监督制约力度。其次,开展土地收购储备,强化市场通管。包头市要在土地收购储备的基础上,强化市场监管,确保经营性土地招、排、挂不留“死角”。其次,创新管理机制,加强制度建设,完善经营性土地招、拍、挂工作。在机制上将市场和经营理念引入土地供应,确立以土地交易市场为依托,以土地收购储备为载体,规范、灵活高效的“收购、储备、开发、出让”一条龙服务运行机制,逐步形成城市土地的市场化配置机制,实现“三个一”即一个渠道进水(政府统一征用、收购和回收土地),一个池子蓄水(政府统一储备土地),一个龙头放水(政府统一供应土地)。
(5)不断提高“城中村”、“城边村”、“城郊村”环境整治水平。对经济基础和区位条件差,近期无法启动新社区建设的农村,强调内涵或改造,先进行村庄环境整治,改善农村生产生活环境。环境整治的主要内容是完善农村基础设施,重点是整治农村危房,实现进村道路、村内主干道感触化,实行农村垃圾集中收集清运和无害化处理,实现村庄路灯亮化,对村内主干道两侧,公共活动场所、零星空闲地进行绿化。力争使每个村庄都达到道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化的“五化要求”。
参考文献
[1]杨荣南,张雪莲.城乡一体化若干问题初探[J].热带地理,1998(1).
[2]袁政.中国城乡一体化评析及公共政策探讨[J].经济地理,2004(3).
[3]修春亮,许大明,祝翔凌. 东北地区城乡一体化进程评估[J].地理科学,2004(3).
[4]高亞芬.新农村问题探析――论“城乡一体化”[J].浙江省国土资源,2006(11).
[5]包头市统计年鉴.