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摘 要：扼要总结了海南省海岸带土地资源开发利用保护的现状，客观分析了海岸带土地利用存在的主要问题及产生的原因，提出了进一步强化海岸带土地资源开发利用保护的对策建议。
关键词：海岸带土地资源；开发利用保护；问题；对策
一、海南省海岸带土地资源开发利用保护现状
（一）海岸带土地资源定义
海南省2013年颁布实施了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》（简称“规定”），对海岸线自平均大潮高潮线向陆地延伸200米范围内的开发建设实施限制。因此文章所说海岸带土地资源是指自平均大潮高潮线向陆地延伸200米范围内的土地资源。
（二）开发利用现状
海南省海岸线涉及海口、文昌、三亚、乐东等12个市县，长约1822.8公里，其中自然岸线长度约1226.5公里，在785.7公里可开发利用的自然砂质岸线长，已经开发利用岸段达320公里以上。海岸带土地总面积是32985.67公顷，其中规划建设用地12666.36公顷，占土地总面积38.4%；已经供应建设用地6022.14公顷，占土地总面积18.26%，土地开发强度为29.66%。其中，东部海岸带以房地产、酒店、旅游景点、游艇码头、高尔夫球场为主，西部海岸帶除一些房地产、酒店和旅游景点外，主要是开发区、工业企业、大型港口等。
（三）保护现状
2013年，海南省人大制定和颁布了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》。海南省各有关部门认真贯彻实施海岸带保护管理相关法律法规，海岸带土地资源的开发利用保护和各项管理工作趋向规范，海岸带区域开发建设规划多数得到实施，海防林基本实现合拢、多数红树林保护基本完好，100-200米基干林带内高位池基本填塘造林。
二、海南省海岸带土地资源开发利用保护存在问题与原因
（一）存在的问题
1.海岸带规划缺乏有效统筹。一是土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划、林地保护规划以及产业规划等缺乏衔接甚至存在矛盾，影响了海岸带土地资源规范建设和有序发展；二是缺乏全省一盘棋的统一规划定位，海岸带建设同质化情况严重。全省海岸带土地规划为旅游建设用地占规划建设用地面积47.81%，亚龙湾、海棠湾、清水湾等旅游岸线几乎都布局为酒店和住宅。三是养殖区域缺乏规划管控，企业和渔民无序利用海域养殖。
2.部分海岸带资源过度开发。沿海12个市县海岸带土地资源开发程度不一，部分市县海岸带存在无序粗放建设、资源过度开发的问题。比如琼海市海岸带土地开发强度为44%，超过了沿海发达省市水平（上海为34%、天津位32%）。而且这些开发较早、发展较快的市县海岸带土地多为房地产建设项目，占用了大量的优质岸线资源，挤占了旅游基础设施以及优势产业的发展空间，不利于海岸带资源的可持续利用。
3.市县政府贯彻执行法规不力。《规定》第十条规定“沿海区域自平均大潮高潮线起向陆地延伸最少200米范围内、特殊岸段100米范围内，不得新建、扩建、改建建筑物，具体界线由省人民政府确定；因重大建设项目需要新建、扩建、改建建筑物的，应当报省人民政府审批”。但《规定》没有得到有效的贯彻执行，12个沿海市县全部存在违法在海岸带200米范围内批准建设的情况，有的市县违法审批数量和金额触目惊心，影响了海岸带土地资源的有效保护。
（二）原因分析
1.市县政府没有正确处理好保护与发展的关系。部分沿海市县政府为了追求经济增长而忽视了岸线资源的保护，粗放开发利用岸线资源，偏重于本届政府的经济发展的短期效益，而未能长远考虑统筹岸线资源的可持续利用，导致部分海岸带土地资源开发规模、速度要与资源环境的承载力不相适应，部分岸线生态环境遭到破坏。
2.配套政策规定滞后导致法规操作性不强。《规定》施行两年多来，由于没有出台相应的监管、审批等配套政策制度，市县政府在执行该规定时对政策界限和适用标准等问题存在争议，一定程度上导致了执行不到位和违法操作。
3.地方政府和部门存在多头管理、执法不严。一是管理标准不一致。根据国家有关政策技术规定，国土部门将“平均潮位的零米线”作为海岸线界定标准，而海洋部门将“平均大潮高潮线”作为海岸线界定标准，造成在部分区域交叉重叠、相互矛盾、管理混乱。二是多头执法和管理。海岸带违法违规建设行为的查处涉及国土、住建、林业、环保、海洋等多个行政部门，各部门条块分割、多头管理，执法存在推诿和扯皮，导致一些违法顽疾长期存在、乱搭滥建屡禁不止。
三、对策建议
（一）利用海南省“多规合一”强化海岸带统筹管理
海南省正在探索和推进省域“多规合一”改革试点，将海岸带土地纳入《海南省总体规划》生态保护红线进行严格管控，对海南带土地、近岸海域、海岸带资源的布局和利用方向进行统筹考虑。
（二）建立完善海岸带保护与开发管理制度
制定完善《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》配套的实施办法，建立海岸带开发审批管理制度，明确审批手续和条件；启动新一轮海岸线修测工作，协调解决海洋部门和国土部门海岸线数据不一致问题，为海岸带的持续有效管理提供准确支持。
（三）切实加强海岸带保护与开发综合管理
一是开展海岸线生态恢复工程。由沿海各市县政府组织对海岸侵蚀、海水入侵、严重污染、生态严重破坏等海岸带受损或者功能退化区域进行综合治理和修复；二是规范养殖用地、用海管理。清理海岸带内的养殖用地，通过退塘还林等措施，加强规划管理；三是建立国土、海洋、环保、林业、交通等部门综合执法机制，联合开展日常巡查和执法监督，建立海岸带控制范围的保护标识、界碑和宣传标语，加强海岸带控制范围管护，确保临海违法建筑的零增长。
（四）强化舆论宣传和公众监督
抓好典型案例与宣传教育相结合，对违法开发利用海岸带土地资源的案例要当作反面典型实施教育；同时要抓好海岸带保护的公民教育，动员全社会的力量关注海岸带、保护海岸带土地资源。
作者简介：周文静，海南省土地储备整理交易中心。
关键词：海岸带土地资源；开发利用保护；问题；对策
一、海南省海岸带土地资源开发利用保护现状
（一）海岸带土地资源定义
海南省2013年颁布实施了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》（简称“规定”），对海岸线自平均大潮高潮线向陆地延伸200米范围内的开发建设实施限制。因此文章所说海岸带土地资源是指自平均大潮高潮线向陆地延伸200米范围内的土地资源。
（二）开发利用现状
海南省海岸线涉及海口、文昌、三亚、乐东等12个市县，长约1822.8公里，其中自然岸线长度约1226.5公里，在785.7公里可开发利用的自然砂质岸线长，已经开发利用岸段达320公里以上。海岸带土地总面积是32985.67公顷，其中规划建设用地12666.36公顷，占土地总面积38.4%；已经供应建设用地6022.14公顷，占土地总面积18.26%，土地开发强度为29.66%。其中，东部海岸带以房地产、酒店、旅游景点、游艇码头、高尔夫球场为主，西部海岸帶除一些房地产、酒店和旅游景点外，主要是开发区、工业企业、大型港口等。
（三）保护现状
2013年，海南省人大制定和颁布了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》。海南省各有关部门认真贯彻实施海岸带保护管理相关法律法规，海岸带土地资源的开发利用保护和各项管理工作趋向规范，海岸带区域开发建设规划多数得到实施，海防林基本实现合拢、多数红树林保护基本完好，100-200米基干林带内高位池基本填塘造林。
二、海南省海岸带土地资源开发利用保护存在问题与原因
（一）存在的问题
1.海岸带规划缺乏有效统筹。一是土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划、林地保护规划以及产业规划等缺乏衔接甚至存在矛盾，影响了海岸带土地资源规范建设和有序发展；二是缺乏全省一盘棋的统一规划定位，海岸带建设同质化情况严重。全省海岸带土地规划为旅游建设用地占规划建设用地面积47.81%，亚龙湾、海棠湾、清水湾等旅游岸线几乎都布局为酒店和住宅。三是养殖区域缺乏规划管控，企业和渔民无序利用海域养殖。
2.部分海岸带资源过度开发。沿海12个市县海岸带土地资源开发程度不一，部分市县海岸带存在无序粗放建设、资源过度开发的问题。比如琼海市海岸带土地开发强度为44%，超过了沿海发达省市水平（上海为34%、天津位32%）。而且这些开发较早、发展较快的市县海岸带土地多为房地产建设项目，占用了大量的优质岸线资源，挤占了旅游基础设施以及优势产业的发展空间，不利于海岸带资源的可持续利用。
3.市县政府贯彻执行法规不力。《规定》第十条规定“沿海区域自平均大潮高潮线起向陆地延伸最少200米范围内、特殊岸段100米范围内，不得新建、扩建、改建建筑物，具体界线由省人民政府确定；因重大建设项目需要新建、扩建、改建建筑物的，应当报省人民政府审批”。但《规定》没有得到有效的贯彻执行，12个沿海市县全部存在违法在海岸带200米范围内批准建设的情况，有的市县违法审批数量和金额触目惊心，影响了海岸带土地资源的有效保护。
（二）原因分析
1.市县政府没有正确处理好保护与发展的关系。部分沿海市县政府为了追求经济增长而忽视了岸线资源的保护，粗放开发利用岸线资源，偏重于本届政府的经济发展的短期效益，而未能长远考虑统筹岸线资源的可持续利用，导致部分海岸带土地资源开发规模、速度要与资源环境的承载力不相适应，部分岸线生态环境遭到破坏。
2.配套政策规定滞后导致法规操作性不强。《规定》施行两年多来，由于没有出台相应的监管、审批等配套政策制度，市县政府在执行该规定时对政策界限和适用标准等问题存在争议，一定程度上导致了执行不到位和违法操作。
3.地方政府和部门存在多头管理、执法不严。一是管理标准不一致。根据国家有关政策技术规定，国土部门将“平均潮位的零米线”作为海岸线界定标准，而海洋部门将“平均大潮高潮线”作为海岸线界定标准，造成在部分区域交叉重叠、相互矛盾、管理混乱。二是多头执法和管理。海岸带违法违规建设行为的查处涉及国土、住建、林业、环保、海洋等多个行政部门，各部门条块分割、多头管理，执法存在推诿和扯皮，导致一些违法顽疾长期存在、乱搭滥建屡禁不止。
三、对策建议
（一）利用海南省“多规合一”强化海岸带统筹管理
海南省正在探索和推进省域“多规合一”改革试点，将海岸带土地纳入《海南省总体规划》生态保护红线进行严格管控，对海南带土地、近岸海域、海岸带资源的布局和利用方向进行统筹考虑。
（二）建立完善海岸带保护与开发管理制度
制定完善《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》配套的实施办法，建立海岸带开发审批管理制度，明确审批手续和条件；启动新一轮海岸线修测工作，协调解决海洋部门和国土部门海岸线数据不一致问题，为海岸带的持续有效管理提供准确支持。
（三）切实加强海岸带保护与开发综合管理
一是开展海岸线生态恢复工程。由沿海各市县政府组织对海岸侵蚀、海水入侵、严重污染、生态严重破坏等海岸带受损或者功能退化区域进行综合治理和修复；二是规范养殖用地、用海管理。清理海岸带内的养殖用地，通过退塘还林等措施，加强规划管理；三是建立国土、海洋、环保、林业、交通等部门综合执法机制，联合开展日常巡查和执法监督，建立海岸带控制范围的保护标识、界碑和宣传标语，加强海岸带控制范围管护，确保临海违法建筑的零增长。
（四）强化舆论宣传和公众监督
抓好典型案例与宣传教育相结合，对违法开发利用海岸带土地资源的案例要当作反面典型实施教育；同时要抓好海岸带保护的公民教育，动员全社会的力量关注海岸带、保护海岸带土地资源。
作者简介：周文静，海南省土地储备整理交易中心。