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【摘要】我国现行农村宅基地使用权制度导致宅基地使用价值浪费和交换价值丧失，不利于耕地保护和农业产业结构调整，加剧城乡差别，也限制了迁徙自由。最为首要的解决之道，在于开禁宅基地使用权流转，是为提高宅基地使用效率物尽其用、落实农村土地承包经营权流转制度、实现城乡统筹协调发展、保障城乡居民迁徙自由的需要。当然，这一制度的实施，还需结合农村最低生活保障制度、土地税收制度、集体土地所有权制度等的配套改革。
【关键词】宅基地 使用权 流转 配套改革
一、我国农村宅基地使用权制度存在的问题
（一）利用效率低下
与城市用地相比，我国农村宅基地利用效率非常低下，表现在以下两个方面：
第一，宅基地使用价值浪费。宅基地使用价值浪费表现在大量的宅基地闲置。尽管我国《土地管理法》第62条规定了“一户一宅”原则，但另基于对房屋的合法继承关系，农民实际占有多处宅基地的情况并不少见。[1]由于宅基地使用权禁止流转，农民对于多余的宅基地及其房屋无法处分，只能任其闲置，甚至不少地方因此而出现所谓“空心村”。另外，改革开放之后，民工潮兴起，其中不乏“倾巢出动”者，这成了农村宅基地闲置的主要原因。当然，除此之外，众所周知，一些使用权人非法倒卖、管理部门粗放管理、村组干部私批用地等，也是目前宅基地闲置严重的重要原因。
第二，宅基地丧失交换价值。我国要继续推进改革开放，就要在农村也普遍建立起社会主义市场经济秩序。我国宅基地使用权被《物权法》明文规定为一项物权，即可理解为做好了宅基地使用权市场化改革的制度准备。《物权法》也开宗明义地提出了制定该法的目的之一在于“发挥物的效用”，包括交换价值。唯有“首先表现为一种使用价值同另一种使用价值相交换的量的关系或比例”，[2]才可谓之为商品，以物的交换价值为关注重点的债权制度甚至已经在近代以来的法律之中的优越地位。[3]然而，目前关于禁止宅基地使用权流转的政策法规实际上完全剥夺了其交换价值的发挥机会，人为地造成了宅基地利用效率的低下，违背了我国《物权法》物尽其用的立法宗旨，成为了改革开放中后期我国农村经济后劲不足的一个重要原因。
（二）阻碍农业发展
众所周知，我国目前农业的发展进步，至为首要的在于“保护耕地”和调整农业产业结构，然而，在现行宅基地使用权制度下，这两点都难以实现。
第一，我国现行立法强调保护农村集体土地农业用途的立法精神，但禁止宅基地使用权流转的结果却与此相悖。因为农业人口的增加导致对宅基地的需求增加，在无法通过流转利用闲置宅基地的情况下，势必将危及耕地。实际上，我国耕地面积逐年减少，其中相当一部分原因就在于农业用地改作建设用地，应当引起足够的重视。
第二，《农村土地承包法》确定了我国农业朝产业化、规模化、集约化方向发展的规划，这一规划有利于提高农地利用效率，是我国农业现代化的必由之路。然而，宅基地使用权禁止流转导致农村房屋成为农民大规模地将自己承包经营的农地转让给他人耕种自己则另谋职业的后顾之忧。这无疑将阻碍《农村土地承包法》的实施，从而影响农业产业结构的调整和农村经济市场的培育。[4]
（三）加剧城乡差别
现行宅基地权利流转制度，是我国久遭诟病的城乡二元结构的冰山一角。我国在城市住宅基地之上设置可在交易市场上自由流转的建设用地使用权，成为城市经济发展的重要推动力量。城市居民利用手中的建设用地使用权和房屋所有权，可以抵押贷款，换取参与市场竞争的货币资本。然而，在农村，由于宅基地权利禁止流转，房地产交易市场根本无以合法存在。即便有地下市场的秘密交易存在，但因其违法性而成本甚高，也无以形成规模，更不能成为促进经济发展的重要力量。而对于农民而言，即便其在农村有宅基地使用权和房屋，因其不能用来融资，对于其加入市场竞争也无所助益。从这个角度来说，在城市居民和农村村民的初始竞争阶段，农民就被人为地剥夺了获得原始资本的机会，除了自己的劳动力之外，“一无所有”显然对其不公，是我国城乡二元结构之弊的有一个典型。
（四）限制迁徙自由
《世界人权宣言》第13条第1款确定，“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。《公民权利和政治权利国际公约》第12条又对之加以重申，并进一步明确“除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制”。然而，建国以来，人们的迁徙自由受到了来自立法与现实的极大限制。就现阶段而言，禁止农村宅基地使用权的流转，导致很多无力承受城市畸高房价而有意到农村购置房产的居民无法迁居农村，而众多有意卖掉房产进城务工的农民也无以实现其愿望，成为了限制人们迁徙自由的极为重要的一个原因。基于维护基本人权的需要，这一状况亟待改变。
二、我国农村宅基地使用权流转的意义
第一，它是提高宅基地使用效率、物尽其用的现实需要。大量存在的宅基地闲置，是对珍贵的国土资源的巨大浪费，在国际竞争日益激烈的时代背景下，那种只追求公平无视效率的分配制度，无疑只会导致我国人为地陷入落后挨打的绝地，这在宅基地使用权问题上也不例外。要改变宅基地使用权使用价值浪费、交换价值丧失的现状，使其尽可能地发挥其应有的效用，就必须允许其流转。可以想见，宅基地使用权放开流转，将会形成自由的农村房地产交易市场，由此所挖掘出来的农村潜在经济活力，不会亚于农村土地承包经营权的流转，将极大地推动我国农村的发展，促成我国城乡发展不均衡状况的转变。
第二，它是实施农村土地承包经营权流转制度运行的配套需要。我国《农村土地承包法》允许农地承包经营权向非集体成员流转，但非集体成员获得该承包权之后，却不能取得当地的宅基地使用权，人为地提高了其行使承包权的成本，不利于搞活农村经济，有待改进。宅基地使用权放开流转，不仅有其独立价值，还能促进农村土地承包经营权流转制度的切实贯彻，鼓励农业向产业化、规模化、集约化的方向发展，实现农村产业结构调整，最终促进农村经济的发展。 第三，它是实现城乡统筹协调发展的需要。我国既已形成的城乡二元结构模式已经成为了我国经济社会全面协调发展的巨大障碍，中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，要求实现“五个统筹”，第一个就是城乡统筹。放开农村宅基地使用权流转，当在城乡统筹措施之列。另外，它也是实现农村村民和城市居民经济地位平等的重要手段。改革开放以来的三十年间，农民由于其名义上为其享有的宅基地使用权、住房所有权不能流转而无法融资，在城市化进程中被人为地沦为劳动力出卖者，与城镇居民以其房屋所有权融资之后成为强势的劳动力购买方相比，存在着起点上的极大不公。解禁宅基地使用权流转，可以在一定程度上缓解和弥补这一结果。
第四，它是实现迁徙自由的政治权利的制度前提。禁止宅基地使用权流转，变相限制乃是剥夺了人们的迁徙自由，不仅造成了农村村民迁居城市的后顾之忧，从客观上形成了对迁徙自由的限制，反过来说，也造成了城市居民迁徙到农村定居的自由。解禁宅基地使用权流转，才能使迁徙自由真正落实。
三、我国农村宅基地使用权流转的配套改革
当然，诚如学者所担忧的那样，放开宅基地使用权的流转，也有可能带来一些弊端，例如导致宅基地既有的社会保障功能丧失、导致大规模的土地兼并发生、与我国现行的集体所有制冲突等。不过，笔者认为，这些问题都可以通过一定的配套制度加以解决。
第一，对于宅基地使用权流转将导致其社会保障功能丧失的问题，可以通过建立全民最低生活保障制度来解决。我国著名经济学家吴敬琏先生在2007年召开的经济学50人论坛上指出，我国市场经济框架已经基本建立起来，在这个基础上，‘结果不平等’的问题需要认真对待，因为在经济发展中，因为先天条件造成的公民收入差距，值得政府相关部门高度关注。为此，社会保障系统一定要尽快建立起来，而全民低保作为其中的第一支柱，应该作为“十一五”期间的约束性指标。并且，吴敬琏认为目前我国实行全民低保的条件已经成熟。既然如此，我们应当将土地这一稀缺资源从社会保障体系之中解放出来，代之以全民最低生活保障制度。当然，也只有建立起了这一制度，才能逐渐放开农村宅基地使用权流转。
第二，对于宅基地使用权流转将可能导致大规模土地兼并的问题，可以通过经济行政法律手段加以解决。建国以来我国最大的革命成就就在于废除了封建剥削土地所有制，实现了“耕者有其田”、“居者有其地”。一旦允许宅基地流转，不排除“炒地”、“炒房”现象在农村出现。由于既已存在的贫富差距，土地逐渐向少数人集中，以至出现新的地主，重新引发地主与农民的矛盾，并非没有可能。历史证明对这一问题的忧虑并非空穴来风，但是也不是一个走不出的怪圈。这一问题的其解决之道，即在于通过经济行政手段来适当限制土地的集中。一方面，立法可以考虑在一定的时期内规定一个法律主体购置宅基地总量的数额。另一方面，可以对宅基地买方实行累进税制，即买方每多购买一定面积的宅基地，即可增收一定比例的税收，以用于宅基地使用权改革的配套制度之实施。再者，我们还可以通过立法规定土地经营达到一定规模者应当负担一定的社会责任。
第三，对于宅基地使用权流转将与我国现行集体所有制发生冲突的问题，我们可以通过对后者作适当调整来加以解决。确然，农村宅基地使用权向城镇居民流转，将导致“农民集体将宅基地无偿分配给农民使用”的现行集体土地制度被架空，非集体成员实际享有土地使用权，而真正的集体成员则离开集体，不再享受集体成员权利和履行相应义务。久而久之，农村集体所有制将名存实亡。不过，对此问题，我们也应当借此机会对集体所有制来一番重新审视。早在2004年全国政协十届二次会议上，即有委员提出“集体所有制企业应当进行公司制改革”的议案。实际上，在社会主义市场经济条件下，不止是集体所有制企业，农村集体所有制本身就存在着诸多不合时宜，成为了农村经济社会发展的阻碍之一，很有改革的必要，值得深入反思。
四、结论
总之，我国实行“最严格的土地管理制度”，这一原则要继续坚持，但不应当将之简单地理解为禁止土地流转。实际上，禁止农村宅基地使用权流转，已经成为了“三农问题”滋生的重要原因，也构成了解决“三农问题”的一大障碍。农村宅基地使用权的流转，不仅可以提高宅基地本身的效用，也是充分发挥农村土地承包经营权效用的需要，还是实现城乡统筹协调发展和公民迁徙自由的政治权利的保障。对于放开流转将可能导致的诸如社会保障、土地兼并、集体所有制等问题，我们可以通过配套改革和制度设计未雨绸缪，以确保这一进程能够积极稳妥地获得推进。由此可见，通过农村宅基地使用权的流转解决当前面临的各种问题，不仅是必要的，而且是可行的。
参考文献
[1]张东伟：“农村宅基地使用权立法缺位及冲突问题”，2006年度浙江律师实务与理论研讨会论文。
[2]《马克思恩格斯全集》第23卷，第49页。
[3][日]我妻荣：《债权在近代法中的优越地位》，王书江、张雷译，中国大百科全书出版社1999年版，第6页。
[4]邹敬：“关于农村宅基地发证工作和农房流转、抵押登记的调研报告”，http：//www.qqgt.gov.cn/news_show.asp？id=192， 2013-5-15.
基金项目：本文系上海市哲学社会科学规划青年课题“城乡统筹背景下小产权房问题的实证调查与法律对策研究”（2010EFX003）的阶段性研究成果。
【关键词】宅基地 使用权 流转 配套改革
一、我国农村宅基地使用权制度存在的问题
（一）利用效率低下
与城市用地相比，我国农村宅基地利用效率非常低下，表现在以下两个方面：
第一，宅基地使用价值浪费。宅基地使用价值浪费表现在大量的宅基地闲置。尽管我国《土地管理法》第62条规定了“一户一宅”原则，但另基于对房屋的合法继承关系，农民实际占有多处宅基地的情况并不少见。[1]由于宅基地使用权禁止流转，农民对于多余的宅基地及其房屋无法处分，只能任其闲置，甚至不少地方因此而出现所谓“空心村”。另外，改革开放之后，民工潮兴起，其中不乏“倾巢出动”者，这成了农村宅基地闲置的主要原因。当然，除此之外，众所周知，一些使用权人非法倒卖、管理部门粗放管理、村组干部私批用地等，也是目前宅基地闲置严重的重要原因。
第二，宅基地丧失交换价值。我国要继续推进改革开放，就要在农村也普遍建立起社会主义市场经济秩序。我国宅基地使用权被《物权法》明文规定为一项物权，即可理解为做好了宅基地使用权市场化改革的制度准备。《物权法》也开宗明义地提出了制定该法的目的之一在于“发挥物的效用”，包括交换价值。唯有“首先表现为一种使用价值同另一种使用价值相交换的量的关系或比例”，[2]才可谓之为商品，以物的交换价值为关注重点的债权制度甚至已经在近代以来的法律之中的优越地位。[3]然而，目前关于禁止宅基地使用权流转的政策法规实际上完全剥夺了其交换价值的发挥机会，人为地造成了宅基地利用效率的低下，违背了我国《物权法》物尽其用的立法宗旨，成为了改革开放中后期我国农村经济后劲不足的一个重要原因。
（二）阻碍农业发展
众所周知，我国目前农业的发展进步，至为首要的在于“保护耕地”和调整农业产业结构，然而，在现行宅基地使用权制度下，这两点都难以实现。
第一，我国现行立法强调保护农村集体土地农业用途的立法精神，但禁止宅基地使用权流转的结果却与此相悖。因为农业人口的增加导致对宅基地的需求增加，在无法通过流转利用闲置宅基地的情况下，势必将危及耕地。实际上，我国耕地面积逐年减少，其中相当一部分原因就在于农业用地改作建设用地，应当引起足够的重视。
第二，《农村土地承包法》确定了我国农业朝产业化、规模化、集约化方向发展的规划，这一规划有利于提高农地利用效率，是我国农业现代化的必由之路。然而，宅基地使用权禁止流转导致农村房屋成为农民大规模地将自己承包经营的农地转让给他人耕种自己则另谋职业的后顾之忧。这无疑将阻碍《农村土地承包法》的实施，从而影响农业产业结构的调整和农村经济市场的培育。[4]
（三）加剧城乡差别
现行宅基地权利流转制度，是我国久遭诟病的城乡二元结构的冰山一角。我国在城市住宅基地之上设置可在交易市场上自由流转的建设用地使用权，成为城市经济发展的重要推动力量。城市居民利用手中的建设用地使用权和房屋所有权，可以抵押贷款，换取参与市场竞争的货币资本。然而，在农村，由于宅基地权利禁止流转，房地产交易市场根本无以合法存在。即便有地下市场的秘密交易存在，但因其违法性而成本甚高，也无以形成规模，更不能成为促进经济发展的重要力量。而对于农民而言，即便其在农村有宅基地使用权和房屋，因其不能用来融资，对于其加入市场竞争也无所助益。从这个角度来说，在城市居民和农村村民的初始竞争阶段，农民就被人为地剥夺了获得原始资本的机会，除了自己的劳动力之外，“一无所有”显然对其不公，是我国城乡二元结构之弊的有一个典型。
（四）限制迁徙自由
《世界人权宣言》第13条第1款确定，“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。《公民权利和政治权利国际公约》第12条又对之加以重申，并进一步明确“除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制”。然而，建国以来，人们的迁徙自由受到了来自立法与现实的极大限制。就现阶段而言，禁止农村宅基地使用权的流转，导致很多无力承受城市畸高房价而有意到农村购置房产的居民无法迁居农村，而众多有意卖掉房产进城务工的农民也无以实现其愿望，成为了限制人们迁徙自由的极为重要的一个原因。基于维护基本人权的需要，这一状况亟待改变。
二、我国农村宅基地使用权流转的意义
第一，它是提高宅基地使用效率、物尽其用的现实需要。大量存在的宅基地闲置，是对珍贵的国土资源的巨大浪费，在国际竞争日益激烈的时代背景下，那种只追求公平无视效率的分配制度，无疑只会导致我国人为地陷入落后挨打的绝地，这在宅基地使用权问题上也不例外。要改变宅基地使用权使用价值浪费、交换价值丧失的现状，使其尽可能地发挥其应有的效用，就必须允许其流转。可以想见，宅基地使用权放开流转，将会形成自由的农村房地产交易市场，由此所挖掘出来的农村潜在经济活力，不会亚于农村土地承包经营权的流转，将极大地推动我国农村的发展，促成我国城乡发展不均衡状况的转变。
第二，它是实施农村土地承包经营权流转制度运行的配套需要。我国《农村土地承包法》允许农地承包经营权向非集体成员流转，但非集体成员获得该承包权之后，却不能取得当地的宅基地使用权，人为地提高了其行使承包权的成本，不利于搞活农村经济，有待改进。宅基地使用权放开流转，不仅有其独立价值，还能促进农村土地承包经营权流转制度的切实贯彻，鼓励农业向产业化、规模化、集约化的方向发展，实现农村产业结构调整，最终促进农村经济的发展。 第三，它是实现城乡统筹协调发展的需要。我国既已形成的城乡二元结构模式已经成为了我国经济社会全面协调发展的巨大障碍，中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，要求实现“五个统筹”，第一个就是城乡统筹。放开农村宅基地使用权流转，当在城乡统筹措施之列。另外，它也是实现农村村民和城市居民经济地位平等的重要手段。改革开放以来的三十年间，农民由于其名义上为其享有的宅基地使用权、住房所有权不能流转而无法融资，在城市化进程中被人为地沦为劳动力出卖者，与城镇居民以其房屋所有权融资之后成为强势的劳动力购买方相比，存在着起点上的极大不公。解禁宅基地使用权流转，可以在一定程度上缓解和弥补这一结果。
第四，它是实现迁徙自由的政治权利的制度前提。禁止宅基地使用权流转，变相限制乃是剥夺了人们的迁徙自由，不仅造成了农村村民迁居城市的后顾之忧，从客观上形成了对迁徙自由的限制，反过来说，也造成了城市居民迁徙到农村定居的自由。解禁宅基地使用权流转，才能使迁徙自由真正落实。
三、我国农村宅基地使用权流转的配套改革
当然，诚如学者所担忧的那样，放开宅基地使用权的流转，也有可能带来一些弊端，例如导致宅基地既有的社会保障功能丧失、导致大规模的土地兼并发生、与我国现行的集体所有制冲突等。不过，笔者认为，这些问题都可以通过一定的配套制度加以解决。
第一，对于宅基地使用权流转将导致其社会保障功能丧失的问题，可以通过建立全民最低生活保障制度来解决。我国著名经济学家吴敬琏先生在2007年召开的经济学50人论坛上指出，我国市场经济框架已经基本建立起来，在这个基础上，‘结果不平等’的问题需要认真对待，因为在经济发展中，因为先天条件造成的公民收入差距，值得政府相关部门高度关注。为此，社会保障系统一定要尽快建立起来，而全民低保作为其中的第一支柱，应该作为“十一五”期间的约束性指标。并且，吴敬琏认为目前我国实行全民低保的条件已经成熟。既然如此，我们应当将土地这一稀缺资源从社会保障体系之中解放出来，代之以全民最低生活保障制度。当然，也只有建立起了这一制度，才能逐渐放开农村宅基地使用权流转。
第二，对于宅基地使用权流转将可能导致大规模土地兼并的问题，可以通过经济行政法律手段加以解决。建国以来我国最大的革命成就就在于废除了封建剥削土地所有制，实现了“耕者有其田”、“居者有其地”。一旦允许宅基地流转，不排除“炒地”、“炒房”现象在农村出现。由于既已存在的贫富差距，土地逐渐向少数人集中，以至出现新的地主，重新引发地主与农民的矛盾，并非没有可能。历史证明对这一问题的忧虑并非空穴来风，但是也不是一个走不出的怪圈。这一问题的其解决之道，即在于通过经济行政手段来适当限制土地的集中。一方面，立法可以考虑在一定的时期内规定一个法律主体购置宅基地总量的数额。另一方面，可以对宅基地买方实行累进税制，即买方每多购买一定面积的宅基地，即可增收一定比例的税收，以用于宅基地使用权改革的配套制度之实施。再者，我们还可以通过立法规定土地经营达到一定规模者应当负担一定的社会责任。
第三，对于宅基地使用权流转将与我国现行集体所有制发生冲突的问题，我们可以通过对后者作适当调整来加以解决。确然，农村宅基地使用权向城镇居民流转，将导致“农民集体将宅基地无偿分配给农民使用”的现行集体土地制度被架空，非集体成员实际享有土地使用权，而真正的集体成员则离开集体，不再享受集体成员权利和履行相应义务。久而久之，农村集体所有制将名存实亡。不过，对此问题，我们也应当借此机会对集体所有制来一番重新审视。早在2004年全国政协十届二次会议上，即有委员提出“集体所有制企业应当进行公司制改革”的议案。实际上，在社会主义市场经济条件下，不止是集体所有制企业，农村集体所有制本身就存在着诸多不合时宜，成为了农村经济社会发展的阻碍之一，很有改革的必要，值得深入反思。
四、结论
总之，我国实行“最严格的土地管理制度”，这一原则要继续坚持，但不应当将之简单地理解为禁止土地流转。实际上，禁止农村宅基地使用权流转，已经成为了“三农问题”滋生的重要原因，也构成了解决“三农问题”的一大障碍。农村宅基地使用权的流转，不仅可以提高宅基地本身的效用，也是充分发挥农村土地承包经营权效用的需要，还是实现城乡统筹协调发展和公民迁徙自由的政治权利的保障。对于放开流转将可能导致的诸如社会保障、土地兼并、集体所有制等问题，我们可以通过配套改革和制度设计未雨绸缪，以确保这一进程能够积极稳妥地获得推进。由此可见，通过农村宅基地使用权的流转解决当前面临的各种问题，不仅是必要的，而且是可行的。
参考文献
[1]张东伟：“农村宅基地使用权立法缺位及冲突问题”，2006年度浙江律师实务与理论研讨会论文。
[2]《马克思恩格斯全集》第23卷，第49页。
[3][日]我妻荣：《债权在近代法中的优越地位》，王书江、张雷译，中国大百科全书出版社1999年版，第6页。
[4]邹敬：“关于农村宅基地发证工作和农房流转、抵押登记的调研报告”，http：//www.qqgt.gov.cn/news_show.asp？id=192， 2013-5-15.
基金项目：本文系上海市哲学社会科学规划青年课题“城乡统筹背景下小产权房问题的实证调查与法律对策研究”（2010EFX003）的阶段性研究成果。