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摘 要：公共利益是很难具体准确界定的概念，在关于公共利益的具体司法实践中也出现了一些棘手问题。文章从公共利益的界定，我国目前公共利益条款的适用情况，界定公共利益的建议三个方面进行论述，提出了一些观点和看法，希望对我国的公共利益条款规定和适用有所帮助。
关键词：公共利益;界定;适用;建议
一、公共利益的界定
张千帆认为，“公共利益不是别的，其实就是私人利益的总和”。①
刘莉认为，“公共利益是指超越个人范围，为社会之全体或多数所享有的利益”在我国行政征用制度中把公共利益规定为“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。②
另有学者认为，公共利益是“反映在个人利益之中的最一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。”③
而美国政治学家亨廷顿认为，“部分的解决这个问题的办法就是从统治机构的具体方面着眼给其下定义。……公共利益既非先天存在于自然法规之中或存在于人民意志之中的某种东西，也非政治过程所产生的任何一种结果，相反，它是一种增强统治机构的东西，公共利益就是公共机构的利益”。④
《公共政策词典》规定为：“它是指社会或国家占统治地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。”⑤
以上从各种角度做出的不同概括都具有一定意义，但是，笔者认为公共利益是指相对范围内不同私人利益共同作用的合力。换言之，不同的利益主体都追求自身利益，它们之间经过斗争、讨价还价，会在相互制约和妥协的基础上达到一时的平衡，这种平衡就是这种或那种问题的公共利益。正如古典经济学家亚当•斯密所认为的，市场主体是自利的，但自利的市场主体在进行市场交换过程中，会自动地有利于社会利益，并实现社会的和谐。这样，公共利益的实现是作为追求个体利益的副产品而产生的。美国政治学家戴维•杜鲁门继承了斯密的理论并把它运用到政治学领域，他指出：“如果撇开形形色色个人和团体利益，就没有什么抽象的公共利益。利益团体在人民和政府之间提供了必要的联系纽带，无数集团追求它们自身利益的过程就是公共利益得以确定的过程。” ⑥
二、 我国公共利益条款适用过程中的问题
公共利益作为公法概念被引入到私法中，不仅符合法治原则，而且是现代法治原则的必然要求。只有引入公共利益概念，才能更好解决现代社会个人权利、自由与国家、社会利益经常发生的矛盾和冲突；才能防止个人权利、自由不适当膨胀和滥用，损害国家、社会利益和他人权利与自由；才能在国家、社会因安全、秩序、发展等需要而必须适度限制或损害个人权利、自由时，个人在国家给予适当补偿后能够容忍这种适度的限制或损害。
但随着公共权力的日益膨胀，借助公共利益旗号，在城市房屋拆迁过程中出现了很多的矛盾和冲突，致使个人财产、人身权利等受到侵害。例如，最近两年许多地方发生的违法征地、占地事件和违法关闭民营企业、民办学校事件等。
因此，在私法中规定公共利益条款的同时，也要认识到公共权力造成个人权利侵害的危险性，应该用一种将此危险性降到最低水平的方式去实现公共利益，促进个人利益和国家利益的共同实现与和谐发展。
三、 关于公共利益界定的若干建议
（一）确立公共利益的界定主体
从某种角度上说，如何界定该概念这个问题也可以转化为由谁来界定问题。在美国，代表和界定公共利益的是人民代表，即议会。当然，今天的美国在很多情况下也是将征收权委托给行政部门或对开发具有利益动机的私人，不再由议会直接行使，此状况下，法院显然不能盲目的对征收权的行使赋予同样的高度重视，法院应该通过审查征收手段和目的之间的合理关系，为征收行为的“公共性”提供最低程度的保证。
在我国，作为人民代表的全国和地方人大以及常务委员会也应当成为界定公共利益的主体。从某种意义上说，它相当于一个“公益机器”：在通常情况下，它所产生的法律或决定被认为自动符合公共利益。虽然有时因为可能侵犯少数人的利益而未必是理想的“公平机器”，它至少可以作为相当理想的“公益机器”，因为相对于行政官员和法官来说，由民主选举产生的代表是社会多数人利益的最可靠代表。所以，全国和地方人大以及常务委员会应当成为界定公共利益的主体。
但不可否认的是，人大以及常务委员会的职能繁多，不可能很好的完成此重要职能，因此也要适当发挥法院的司法职能，即对于政府的征收行为从是否符合公共利益的角度予以审查。
（二）监督制约公共利益的代表主体
公共利益需求往往无法通过市场自身的选择机制得到满足，需要通过统一行动有组织地实现。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者，它运用公共权力为全社会提供普遍的公共利益服务，故在某种程度上也可以说，公共权力是公共利益的典型代表。作为公共利益的主要代表者，政府以公共利益为由来强制克减、限制公民权利，极易造成政府与人民之间紧张关系，尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力，故须对公共权力进行有效的监督制约，以保障公共利益的实现。
法律程序是约束适用法律者权力的重要机制，正当的法律程序是法律权威的保障。因此，正当的法律程序是公共权力行使者公正的贯彻、执行法律规定的重要保障，为了防止公共权力对公共利益的侵害，有必要进一步加强行政执法的透明度，杜绝秘密进行或暗箱操作，坚守现代法治的基本理念——程序公正和参与民主的要求。
（三）界定公共利益应坚守的原则
1、必需程度原则
必需程度是指“并不是所有的公共利益都可以必然成为征收或者征用土地、公民私人财产的前提，必须是达到一定‘必需程度’的公共利益才可以成为牺牲公民个人利益的理由，这主要是针对目前存在假借公共利益而‘绕道’实现商业或个人利益，损害国家和人民利益的现象。”⑦例如以“教育名义”征地，却建成别墅、度假村、美食街一应俱全的“大学城”；以“体育名义”征地，大量建设高尔夫球场等。这就要求政府在决定是否运用征收、征用权以实现公共利益目的时，必须首先对公共利益及私人利益进行权衡，然后再作出选择，唯有如此才能真正实现对人权的尊重和保障。
2、公共受益原则
虽然公共利益的受益对象是不特定的多数人，受益范围也不能确定，但以公共利益名义进行征收或者征用等的行为，必须能使特定范围内不特定的多数人受益，即行为的最终结果能够为一定范围内不特定的大多数人所接受，与不同私人利益共同作用之后的合力相吻合。同时，该征收或者征用私人财产的行为结果所产生的整体利益应该绝对大于私人财产原应带来的利益。也就是说要符合行政法上的比例原则，才能够以公共利益的名义进行征收或者征用私人的财产。
3、公平补偿原则
对补偿必要性的开创性分析是波斯纳法官首先作出的。他认为：“如果没有补偿，政府就有动力用土地来替代其它对社会而言更便宜，但对政府而言更贵的要素。”⑧在美国衡量“公正补偿”的一贯标准是财产原所有者承担的损失，衡量损失的标准是财产被征收时的公平市场价值，此价值并不等于全部价值，所以说，此标准很难说是公正的。但它是最具有操作性、合理性的补偿标准，因为采用公平市场价值的决定因素是有效性和合理性，市场价值是最容易、最客观也是运用成本最低的标准。因此，我国应当借鉴该标准解决现实中大多数冲突和矛盾。同时，由于政府的征地成本内化且消除了政府的盈利空间，政府大规模拆迁的冲动必将减弱。
结语
针对公共利益界定模糊而导致征用或征收过程中出现的矛盾和冲突，尤其是城市房屋拆迁过程中出现的问题，以上内容只是从整体上对此进行了论述，并提出了一些建议，希望对于“公共利益”的界定问题有所帮助。
注释：
①张千帆.“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示［J］.中国法学,2005,(5):36.
②王成栋、江利红.行政征用权与公民财产权的界限——公共利益［J］.政法论坛,2003,(3):109.
③颜运秋.公益诉讼理念研究［M］.北京:中国检察出版社,2002.34.
④［美］塞缪尔.p.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京:三联书店,1988.23.
⑤［美］E.R.克鲁斯克,B.M.杰克逊.公共政策词典［Z］.上海:上海远东出版社,1992.30.
⑥PeterWol,l American Government: Readings and Cases,Little Brown and Company, 1984.279-280.
⑦程雨燕.宪法中“公共利益”的界定及其相关问题的探讨［J］.广东教育学院学报,2005,(2):12 .
⑧刘向民.中美征收制度重要问题之比较［J］.中国法学,2007,(6):43.
参考文献：
［1］王景斌.论公共利益之界定—一个公法学基石性范畴的法理学分析［J］.东北师范大学政法学院,2005(1).
［2］张千帆.“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示［J］.中国法学,2005(5).
［3］林来梵、陈丹.城市房屋拆迁中的公共利益界定——中美“钉子户”案件的比较［J］.法学,2007(8).
［4］刘向民.中美征收制度重要问题之比较［J］.中国法学,2007(6).
［5］李小霞.关于公共利益的界定［J］.重庆科技学院学报(社会科学版),2005(3).
［6］吴雅洁.浅析公共利益的界定问题［J］.天府新论,2007(6).
［7］姜明安.“公共利益”与“公共利益优先”的限制［J］.北京大学法学院:中国发展观察,2006(10).
［8］颜运秋.公益诉讼理念研究［M］.北京:中国检察出版社,2002.
［9］［美］E.R.克鲁斯克,B.M.杰克逊.公共政策词典［Z］.上海:上海远东出版社,1996.
关键词：公共利益;界定;适用;建议
一、公共利益的界定
张千帆认为，“公共利益不是别的，其实就是私人利益的总和”。①
刘莉认为，“公共利益是指超越个人范围，为社会之全体或多数所享有的利益”在我国行政征用制度中把公共利益规定为“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。②
另有学者认为，公共利益是“反映在个人利益之中的最一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。”③
而美国政治学家亨廷顿认为，“部分的解决这个问题的办法就是从统治机构的具体方面着眼给其下定义。……公共利益既非先天存在于自然法规之中或存在于人民意志之中的某种东西，也非政治过程所产生的任何一种结果，相反，它是一种增强统治机构的东西，公共利益就是公共机构的利益”。④
《公共政策词典》规定为：“它是指社会或国家占统治地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。”⑤
以上从各种角度做出的不同概括都具有一定意义，但是，笔者认为公共利益是指相对范围内不同私人利益共同作用的合力。换言之，不同的利益主体都追求自身利益，它们之间经过斗争、讨价还价，会在相互制约和妥协的基础上达到一时的平衡，这种平衡就是这种或那种问题的公共利益。正如古典经济学家亚当•斯密所认为的，市场主体是自利的，但自利的市场主体在进行市场交换过程中，会自动地有利于社会利益，并实现社会的和谐。这样，公共利益的实现是作为追求个体利益的副产品而产生的。美国政治学家戴维•杜鲁门继承了斯密的理论并把它运用到政治学领域，他指出：“如果撇开形形色色个人和团体利益，就没有什么抽象的公共利益。利益团体在人民和政府之间提供了必要的联系纽带，无数集团追求它们自身利益的过程就是公共利益得以确定的过程。” ⑥
二、 我国公共利益条款适用过程中的问题
公共利益作为公法概念被引入到私法中，不仅符合法治原则，而且是现代法治原则的必然要求。只有引入公共利益概念，才能更好解决现代社会个人权利、自由与国家、社会利益经常发生的矛盾和冲突；才能防止个人权利、自由不适当膨胀和滥用，损害国家、社会利益和他人权利与自由；才能在国家、社会因安全、秩序、发展等需要而必须适度限制或损害个人权利、自由时，个人在国家给予适当补偿后能够容忍这种适度的限制或损害。
但随着公共权力的日益膨胀，借助公共利益旗号，在城市房屋拆迁过程中出现了很多的矛盾和冲突，致使个人财产、人身权利等受到侵害。例如，最近两年许多地方发生的违法征地、占地事件和违法关闭民营企业、民办学校事件等。
因此，在私法中规定公共利益条款的同时，也要认识到公共权力造成个人权利侵害的危险性，应该用一种将此危险性降到最低水平的方式去实现公共利益，促进个人利益和国家利益的共同实现与和谐发展。
三、 关于公共利益界定的若干建议
（一）确立公共利益的界定主体
从某种角度上说，如何界定该概念这个问题也可以转化为由谁来界定问题。在美国，代表和界定公共利益的是人民代表，即议会。当然，今天的美国在很多情况下也是将征收权委托给行政部门或对开发具有利益动机的私人，不再由议会直接行使，此状况下，法院显然不能盲目的对征收权的行使赋予同样的高度重视，法院应该通过审查征收手段和目的之间的合理关系，为征收行为的“公共性”提供最低程度的保证。
在我国，作为人民代表的全国和地方人大以及常务委员会也应当成为界定公共利益的主体。从某种意义上说，它相当于一个“公益机器”：在通常情况下，它所产生的法律或决定被认为自动符合公共利益。虽然有时因为可能侵犯少数人的利益而未必是理想的“公平机器”，它至少可以作为相当理想的“公益机器”，因为相对于行政官员和法官来说，由民主选举产生的代表是社会多数人利益的最可靠代表。所以，全国和地方人大以及常务委员会应当成为界定公共利益的主体。
但不可否认的是，人大以及常务委员会的职能繁多，不可能很好的完成此重要职能，因此也要适当发挥法院的司法职能，即对于政府的征收行为从是否符合公共利益的角度予以审查。
（二）监督制约公共利益的代表主体
公共利益需求往往无法通过市场自身的选择机制得到满足，需要通过统一行动有组织地实现。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者，它运用公共权力为全社会提供普遍的公共利益服务，故在某种程度上也可以说，公共权力是公共利益的典型代表。作为公共利益的主要代表者，政府以公共利益为由来强制克减、限制公民权利，极易造成政府与人民之间紧张关系，尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力，故须对公共权力进行有效的监督制约，以保障公共利益的实现。
法律程序是约束适用法律者权力的重要机制，正当的法律程序是法律权威的保障。因此，正当的法律程序是公共权力行使者公正的贯彻、执行法律规定的重要保障，为了防止公共权力对公共利益的侵害，有必要进一步加强行政执法的透明度，杜绝秘密进行或暗箱操作，坚守现代法治的基本理念——程序公正和参与民主的要求。
（三）界定公共利益应坚守的原则
1、必需程度原则
必需程度是指“并不是所有的公共利益都可以必然成为征收或者征用土地、公民私人财产的前提，必须是达到一定‘必需程度’的公共利益才可以成为牺牲公民个人利益的理由，这主要是针对目前存在假借公共利益而‘绕道’实现商业或个人利益，损害国家和人民利益的现象。”⑦例如以“教育名义”征地，却建成别墅、度假村、美食街一应俱全的“大学城”；以“体育名义”征地，大量建设高尔夫球场等。这就要求政府在决定是否运用征收、征用权以实现公共利益目的时，必须首先对公共利益及私人利益进行权衡，然后再作出选择，唯有如此才能真正实现对人权的尊重和保障。
2、公共受益原则
虽然公共利益的受益对象是不特定的多数人，受益范围也不能确定，但以公共利益名义进行征收或者征用等的行为，必须能使特定范围内不特定的多数人受益，即行为的最终结果能够为一定范围内不特定的大多数人所接受，与不同私人利益共同作用之后的合力相吻合。同时，该征收或者征用私人财产的行为结果所产生的整体利益应该绝对大于私人财产原应带来的利益。也就是说要符合行政法上的比例原则，才能够以公共利益的名义进行征收或者征用私人的财产。
3、公平补偿原则
对补偿必要性的开创性分析是波斯纳法官首先作出的。他认为：“如果没有补偿，政府就有动力用土地来替代其它对社会而言更便宜，但对政府而言更贵的要素。”⑧在美国衡量“公正补偿”的一贯标准是财产原所有者承担的损失，衡量损失的标准是财产被征收时的公平市场价值，此价值并不等于全部价值，所以说，此标准很难说是公正的。但它是最具有操作性、合理性的补偿标准，因为采用公平市场价值的决定因素是有效性和合理性，市场价值是最容易、最客观也是运用成本最低的标准。因此，我国应当借鉴该标准解决现实中大多数冲突和矛盾。同时，由于政府的征地成本内化且消除了政府的盈利空间，政府大规模拆迁的冲动必将减弱。
结语
针对公共利益界定模糊而导致征用或征收过程中出现的矛盾和冲突，尤其是城市房屋拆迁过程中出现的问题，以上内容只是从整体上对此进行了论述，并提出了一些建议，希望对于“公共利益”的界定问题有所帮助。
注释：
①张千帆.“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示［J］.中国法学,2005,(5):36.
②王成栋、江利红.行政征用权与公民财产权的界限——公共利益［J］.政法论坛,2003,(3):109.
③颜运秋.公益诉讼理念研究［M］.北京:中国检察出版社,2002.34.
④［美］塞缪尔.p.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京:三联书店,1988.23.
⑤［美］E.R.克鲁斯克,B.M.杰克逊.公共政策词典［Z］.上海:上海远东出版社,1992.30.
⑥PeterWol,l American Government: Readings and Cases,Little Brown and Company, 1984.279-280.
⑦程雨燕.宪法中“公共利益”的界定及其相关问题的探讨［J］.广东教育学院学报,2005,(2):12 .
⑧刘向民.中美征收制度重要问题之比较［J］.中国法学,2007,(6):43.
参考文献：
［1］王景斌.论公共利益之界定—一个公法学基石性范畴的法理学分析［J］.东北师范大学政法学院,2005(1).
［2］张千帆.“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示［J］.中国法学,2005(5).
［3］林来梵、陈丹.城市房屋拆迁中的公共利益界定——中美“钉子户”案件的比较［J］.法学,2007(8).
［4］刘向民.中美征收制度重要问题之比较［J］.中国法学,2007(6).
［5］李小霞.关于公共利益的界定［J］.重庆科技学院学报(社会科学版),2005(3).
［6］吴雅洁.浅析公共利益的界定问题［J］.天府新论,2007(6).
［7］姜明安.“公共利益”与“公共利益优先”的限制［J］.北京大学法学院:中国发展观察,2006(10).
［8］颜运秋.公益诉讼理念研究［M］.北京:中国检察出版社,2002.
［9］［美］E.R.克鲁斯克,B.M.杰克逊.公共政策词典［Z］.上海:上海远东出版社,1996.