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2017年8月，国家发展改革委发布的《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》中指出，要“建立健全垄断行业信息披露和公开制度，强化垄断企业向监管机构的信息报送和公开义务，督促垄断企业定期向社会披露生产经营和年度财务状况，公开有关成本及价格信息。政府定价机构制定和调整价格应当公开成本监审结论。逐步扩大至所有垄断行业，提高政府定价的透明度。”可见，信息公开是垄断行业价格监管中的重要一环，建立健全成本信息公开制度，规范成本信息公开的范围、程序、内容，能够发挥社会监督对自然垄断企业行为的约束作用，增强政府定价的科学性，完善价格形成机制，对深化价格机制改革具有重要意义。
一、自然垄断企业成本信息公开的必要性
（一）能为监管机构合理定调价提供重要参考
成本信息的有效真实性直接决定了自然垄断行业定价机制的科学合理性。监管机构对自然垄断行业监管的重要参考即自然垄断企业提供的成本信息，在此基础上才能完善定价机制，并科学开展成本监审工作。如果自然垄断企业提供的成本信息失真或缺失将会给成本定价工作带来难题，披露的成本信息过高會直接给消费者带来福利损失，披露的成本信息过低会使企业经济效益受损无法正常生产经营。因此，科学有效的成本信息公开制度能够促使政府和公众切实了解自然垄断企业的收益情况，建立规范的自然垄断企业运营数据系统，为监管机构提供有力的成本监审依据，继而能够不断优化自然垄断行业定价制度，提高政府定价科学性和公信力。
（二）抑制被管制者“道德风险”和“逆向选择”的屏障
电力、天然气、供水等行业都属于供方垄断市场，具有自然垄断属性，如果自然垄断企业产品成本信息不对称，会产生逆向选择问题。一是信息公开不完善将会产生信息壁垒进而降低资源配置效率。二是若信息公开失真将会导致监管机构无法有效识别自然垄断企业的高价策略，进而造成消费者福利损失和资源浪费。三是信息公开中的人员成本公开不到位会产生薪酬不平等问题。为了增强自然垄断企业成本的信息含量，必须通过政府的强制性手段，促使企业真实规范披露成本信息。通过程序规范、规定明确的信息公开制度，可以让企业及时有效地披露信息，维护自然垄断行业的定价机制的科学性，缓解市场和社会公众对自然垄断行业定价的现实和潜在压力，进而避免自然垄断企业的道德风险和逆向选择问题，最大程度维护市场竞争秩序，为市场价格机制激励优势的充分发挥营造良好的外部信息环境。
二、我国自然垄断企业成本信息公开制度存在的主要问题
（一）信息公开的依据尚待健全完善
目前，除供水行业外自然垄断企业成本信息公开的相应法律法规只有《会计法》《公司法》《企业会计准则》等通用性的依据，缺乏行业和具体实施层面的相应规章，仅在企业会计准则中规定了财务报告需要披露的现金流等信息，对自然垄断企业信息公开的指导性有待加强，相应规则还需进一步细化。总之，根据目前自然垄断企业成本信息公开的规定，企业所需披露的信息量有限，并不能充分全面地反映自然垄断企业的成本信息，不足以为监管机构提供有效的支撑和依据，无法有效发挥信息公开制度的监督治理作用。
（二）信息公开的渠道和形式单一
一方面，自然垄断企业信息公开的渠道比较单一。其大都是通过企业官网进行公布，受众面较窄，并且公布的位置在网站较为隐蔽，分类不清晰，需要在大量信息中进行提取查找，不能及时反映相关情况并获取成本信息公开的反馈。
另一方面，自然垄断企业信息公开的形式相对单一。自然垄断企业相关信息主要反映在企业成本报表中，这种信息公开形式较为单一且辐射范围有限，难以达到信息公开的效果。因为仅在企业成本报表中公开相关信息，若没有强制性公开要求，成本报表很难对外披露，社会大众很难获取相应的成本信息，无法形成有效的外部监督。
（三）信息公开的内容局限且透明度不高
目前公开的成本中信息含量较低。衡量自然垄断企业成本信息含量高低的一个重要标准，是其是否能为监管机构定价和监审提供有效科学的依据。但实际中我国自然垄断企业公开的相应成本信息对成本监审的支撑力却有限，并未对成本来源、结构等信息进行充分的说明。如，在自然垄断企业薪酬成本公开中，目前只公开了员工数量、教育程度、离退休职工人数等简单的信息，对编制外人员的经费使用情况并未给予充分说明，使监管机构不能完全了解自然垄断企业薪酬成本的结构信息。因此，表现出宽型信息需求与窄型信息供给的结构矛盾，易产生相应质疑。
（四）信息公开的质量有待提升
一方面，成本信息数据存在缺失。部分自然垄断企业提供的成本信息不够全面，不能准确反映成本信息，无法进行准确的成本核算，不能及时向社会公布相应成本的来源和结构，进而无法为监管机构提供有效依据。在有些情况下，由于缺乏强制性的信息公开约束，个别企业不愿提供对于提升产品价格不利的成本信息，最终会给成本监审和定价制度带来难题。
另一方面，成本信息与实际存在出入。成本信息与实际存在出入主要体现在信息虚假和信息误导等方面。部分自然垄断企业为了追求利润最大化，在实际中会模糊处理资金的低效使用和不合理使用，还有企业为了提高垄断定价水平获取超额利润，不愿公开真实成本信息或只公开部分成本信息。由于成本信息部分失真，信息使用者无法通过企业的成本信息披露情况提取企业与定价相关的成本费用情况，更不能成为科学定价决策的提供参考。
三、阻碍自然垄断企业成本信息有效公开的原因
（一）信息公开的法律法规不够健全
目前，在自然垄断企业成本信息公开相关的法律法规中，只有城市供水制定了相应规定，即《关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》。在法律层面缺乏统一的强制信息公开法规，未能通过立法保障社会公众对自然垄断企业成本信息的监督权和参与权，不能通过法律形式对自然垄断企业的成本信息公开形成威慑。在国家层面并未通过制定电力、天然气、铁路等自然垄断行业成本信息公开办法。由于缺乏相应的制度规定，无法对自然垄断企业进行有效约束，也不能为企业信息公开提供有效的规章依据。没有专门的信息公开规章制度，将无法真实有效反应自然垄断企业的成本信息，进而会给成本核算和成本监审带来一定的挑战。 （二）强制性信息公开约束刚性不足
由于缺乏约束机制，造成垄断行业成本信息质量低下。一是一些企业以“商业秘密”为挡箭牌拒绝公开核心成本数据。加之我国对商业秘密的含义和范围并未给出明确规定，使信息公开约束力有限。二是缺乏时限约束，部分企业对成本变动信息公开较为迟缓，严重影响信息使用时效。信息的及时准确对垄断行业价格监管具有重要意义，而一些企业由于缺乏相应时效约束，不能及时报送信息也不会承担相应责任，因此采取拖延等策略回避信息公开。三是企业进行有选择性的信息公开，回避一些社会热点和争议。由于垄断行业信息不对称性，垄断企业报送信息往往会回避一些敏感信息。企业往往选择对自身有利的信息公开，规避对自己不利的信息。因此，由于缺乏相应的约束机制，垄断行业信息公开的真实性、完整性和及时性难以达到成本监审的要求。
（三）信息公开不利的处罚力度过低
实际中，监管部门对于成本信息的监管力量和范围有效，对部分企业违法信息公开相应规定行为的约束力不足，企业对成本信息隐藏或捏造的隐蔽性较强，一些违规者往往能够通过多种方法绕过监管红线。再加上对于信息公开缺乏强制性披露义务约束，没有相应的处罚手段，许多后继者也抱着侥幸心理，企图规避相应信息公开的监管。目前对自然垄断企业违反成本信息公开相应规定的惩罚力度较低，违规成本较低导致对企业的威慑力有限，更多从企业收益角度规避信息公开。因此，惩罚力度不足将导致成本信息公开制度在实际中的执行效率和监督机制不足，监管效率将会大打折扣。
四、供水行业信息公开的经验
（一）制定好公开标准
信息公开必须权衡好信息公开的尺度，明确相应公开标准。在信息公开中，相关信息是否予以公开就要看其是否会有利于成本监审和政府定价工作，带来较好的经济社会效益，而不是追求完全公开。凡是跟成本监审和定价工作相关的信息都要公开，因为其关系到社会公众的切实利益，明确相应公开的程序和标准，在成本信息公开与保密之间寻求平衡，既不侵犯自然垄断企业的商业秘密，又要保障大众的知情权、参与权和监督权。监管部门要平衡好双方利益，一方面要提高自然垄断企业效率，降低相关产品和服务价格，完善自然垄断行业的定价机制，提升消费者福利。另一方面，要体现自然垄断行业产品作为商品的经济属性，兼顾企业效益，保障人民基本生活供应的安全性和可持续性。
（二）把握好公开节奏
可以看出，供水企业成本信息公开是一个循序渐进的过程，并在实践中不断探索优化相应制度。供水行业信息公开是在部分地方进行试点并充分总结经验的基础上才推开来的。供水行业首先将上海选为试点地区，后又在北京、广州等地进行探索，为信息公开的全面铺开奠定了良好的基础，及时改善相应制度设计，避免了短时间内全面铺开可能会发生的紧急问题和负面效应。因此，其他自然垄断行业的成本公开可以参考供水行业信息公开的相关经验，成熟一批公开一批，等条件完全成熟后再全面铺开，避免产生较多负面问题，影响整个成本信息公开的进程。
（三）引导好相关舆论
由于自然垄断行业成本信息较为敏感，涉及公众的切身利益，容易产生质疑。在执行过程中要做好相应的舆论引导工作，明确信息公开是保障公众的知情权，对自然垄断企业形成有效的外部监督，最终形成科学有效的自然垄断行业定价机制。在网络信息发达、信息开放较大的条件下，一些事件容易被放大产生公共信任危机，尤其是自然垄断行业涉及人民生活的基本利益。因此，成本公开的制度设计细节需要特别注意，一是技术层面的，要审慎确定信息公开的程度和范围，保障信息公开的质量。二是公开过程中要形成良好的反馈机制，进行及时的舆情监测，对争议问题的处理要及时、诚恳，提高公众信任度。总之要注意把信息公开的焦点锁定在加强自然垄断行业监管和为监管机构合理定价提供参考上。
五、我国自然垄断企业成本信息公开制度的框架设计
（一）自然垄断企业成本信息公开的目标
信息公开的目标是保障社会公众的知情权和监督权，通过高质量的成本信息公开促进自然垄断企业产品定价和成本监审的科学化、合理化，提升自然垄断企业的生产效率，切实维护消费者福利，最终实现社会福利最大化。一是成本信息公开要有助于政府的定价决策。通过信息公开为监管部门提供有效的决策支撑，使政府及时准确的掌握自然垄断企业的成本数量、结构和来源等信息，进而确保政府定价的科学有效。二是成本信息公开要保证社会公众的知情权和参与权。要通过相应的制度约束，促使企业公开相应成本信息，尤其是对关系公众切实利益的信息要进行充分合理的公开，对自然垄断企业形成有效的外部监督机制。
（二）自然垄断企业成本信息公开的基本原则
一是真实性。公开的成本信息必须真实反映企业的成本信息，不能与实际发生的交易事项存在出入，必须按实际发生的费用进行公开，不能存在虚假信息，具体地包括三方面要求：首先是客觀性，即所有成本信息都是企业生产经营中实际发生的。其次是规范性，即企业必须按规定的内容和程序进行信息披露。第三是完整性，即企业需要保证披露的信息内容全面、质量可靠。
二是相关性。公开的成本信息要给政府定价和成本监审工作提供有效的支撑，凡是与政府定价和成本监审有关的信息都需要公开，这也是决定信息公开质量的重要因素。一方面，公开的信息要与企业成本相关，与企业成本相关的交易事项，都应转化为公开的成本信息数据。另一方面，公开的信息要与相应产品定价相关，即公开的成本信息能够为相关自然垄断产品定价提供依据。
三是及时性。信息的实效也会影响政府成本监审和定价工作的效率，不及时会使相关工作大打折扣。及时性包含两方面的要求，一要处理及时，即企业在发生相应成本时就要及时在本期经济活动中予以核算处理，不能延至下一期。二要报送及时，相关成本信息和报表应及时传递报送给监管部门。能让监管部门及时掌握垄断企业成本信息的变化情况，了解成本变化规律，为科学决策奠定基础。 （三）自然垄断企业成本信息公开的主要内容
自然垄断企业信息公开的内容主要包括三个方面：一是企业基本经营情况，这是公众理解和使用定价成本信息的基础，为后面判断成本的合理性提供重要参考。二是企业成本的明细情况，这是自然垄断企业公开成本信息的核心部分。企业要明确列出成本费用的金额、比例和来源，便于监管机构在成本监审中进行详细分析和对比。三是公众关心的其他问题。企业成本信息中涉及较多公众关注度较高的内容，如人工成本、三公费用等内容要予以重点披露，避免产生诸多矛盾和质疑，以公开透明的制度规避相应风险，达到有效的监督作用。
（四）相关配套政策建议
1、完善自然垄断企业成本信息公开法律体系
首先，要在中央层面制定统一的自然垄断行业信息公开制度，提升信息公开的约束力和有效性。通过强制性的公开义务约束，明确自然垄断企业信息公开的范围和标准，增强信息公开制度对自然垄断企业的指导性。其次，要针对我国自然垄断企业的行业特性，抓紧制定相关行业的信息公开行业规章。根据不同行业的特性调整相应的公开内容和形式，保障每个自然垄断行业需要公开的内容、方式、时间和渠道等都能为监管部门提供有效的支撑。最终，还要根据自然垄断企业的特点制定相应的公开指导细则，形成覆盖面广、门类齐全、操作性强的成本公开法律规范体系，使成本信息公开工作能够做到有法可依、有章可循。增强信息公开制度的操作性，避免产生信息公开制度上热下冷的执行温差。
2、优化以第三方审计为核心的成本信息公开监督机制
高质量的外部审计制度是自然垄断企业成本信息公开规范化的重要保证。这种建立在第三方完全独立审计基础上的制度，可保證监督的公正性。应使审计部门与主管部门彻底脱钩，强化审计责任，走自律化管理道路。并且对相应审计的结果也要及时公开，切实发挥审计监督的作用，对相应问题要给予及时的回应，监管部门要进行相应的处罚，督促其进行限期整改。
3、建立企业成本信息公开的考核体系
科学的绩效考核体系能够督促自然垄断企业加强内部管理、提高信息公开的质量。一是要优化信息公开的评价机制。充分调动自然垄断企业的积极性，形成信息公开制度的良性循环。二是健全信息公开的激励机制。设计相应的成本信息公开激励机制，健全相应考核指标，对于高质量披露成本信息的企业给予相应奖励，最大限度激发和引导企业进行信息公开。三是建立相应的信息公开约束机制。充分发挥约束机制的强制性作用，增加自然垄断企业违反信息公开规定的成本，形成强有力的制度约束，为成本信息公开提供制度保障。
（杨娟，中国宏观经济研究院市场与价格所研究员。王丹，中国宏观经济研究院市场与价格所助理研究员）
一、自然垄断企业成本信息公开的必要性
（一）能为监管机构合理定调价提供重要参考
成本信息的有效真实性直接决定了自然垄断行业定价机制的科学合理性。监管机构对自然垄断行业监管的重要参考即自然垄断企业提供的成本信息，在此基础上才能完善定价机制，并科学开展成本监审工作。如果自然垄断企业提供的成本信息失真或缺失将会给成本定价工作带来难题，披露的成本信息过高會直接给消费者带来福利损失，披露的成本信息过低会使企业经济效益受损无法正常生产经营。因此，科学有效的成本信息公开制度能够促使政府和公众切实了解自然垄断企业的收益情况，建立规范的自然垄断企业运营数据系统，为监管机构提供有力的成本监审依据，继而能够不断优化自然垄断行业定价制度，提高政府定价科学性和公信力。
（二）抑制被管制者“道德风险”和“逆向选择”的屏障
电力、天然气、供水等行业都属于供方垄断市场，具有自然垄断属性，如果自然垄断企业产品成本信息不对称，会产生逆向选择问题。一是信息公开不完善将会产生信息壁垒进而降低资源配置效率。二是若信息公开失真将会导致监管机构无法有效识别自然垄断企业的高价策略，进而造成消费者福利损失和资源浪费。三是信息公开中的人员成本公开不到位会产生薪酬不平等问题。为了增强自然垄断企业成本的信息含量，必须通过政府的强制性手段，促使企业真实规范披露成本信息。通过程序规范、规定明确的信息公开制度，可以让企业及时有效地披露信息，维护自然垄断行业的定价机制的科学性，缓解市场和社会公众对自然垄断行业定价的现实和潜在压力，进而避免自然垄断企业的道德风险和逆向选择问题，最大程度维护市场竞争秩序，为市场价格机制激励优势的充分发挥营造良好的外部信息环境。
二、我国自然垄断企业成本信息公开制度存在的主要问题
（一）信息公开的依据尚待健全完善
目前，除供水行业外自然垄断企业成本信息公开的相应法律法规只有《会计法》《公司法》《企业会计准则》等通用性的依据，缺乏行业和具体实施层面的相应规章，仅在企业会计准则中规定了财务报告需要披露的现金流等信息，对自然垄断企业信息公开的指导性有待加强，相应规则还需进一步细化。总之，根据目前自然垄断企业成本信息公开的规定，企业所需披露的信息量有限，并不能充分全面地反映自然垄断企业的成本信息，不足以为监管机构提供有效的支撑和依据，无法有效发挥信息公开制度的监督治理作用。
（二）信息公开的渠道和形式单一
一方面，自然垄断企业信息公开的渠道比较单一。其大都是通过企业官网进行公布，受众面较窄，并且公布的位置在网站较为隐蔽，分类不清晰，需要在大量信息中进行提取查找，不能及时反映相关情况并获取成本信息公开的反馈。
另一方面，自然垄断企业信息公开的形式相对单一。自然垄断企业相关信息主要反映在企业成本报表中，这种信息公开形式较为单一且辐射范围有限，难以达到信息公开的效果。因为仅在企业成本报表中公开相关信息，若没有强制性公开要求，成本报表很难对外披露，社会大众很难获取相应的成本信息，无法形成有效的外部监督。
（三）信息公开的内容局限且透明度不高
目前公开的成本中信息含量较低。衡量自然垄断企业成本信息含量高低的一个重要标准，是其是否能为监管机构定价和监审提供有效科学的依据。但实际中我国自然垄断企业公开的相应成本信息对成本监审的支撑力却有限，并未对成本来源、结构等信息进行充分的说明。如，在自然垄断企业薪酬成本公开中，目前只公开了员工数量、教育程度、离退休职工人数等简单的信息，对编制外人员的经费使用情况并未给予充分说明，使监管机构不能完全了解自然垄断企业薪酬成本的结构信息。因此，表现出宽型信息需求与窄型信息供给的结构矛盾，易产生相应质疑。
（四）信息公开的质量有待提升
一方面，成本信息数据存在缺失。部分自然垄断企业提供的成本信息不够全面，不能准确反映成本信息，无法进行准确的成本核算，不能及时向社会公布相应成本的来源和结构，进而无法为监管机构提供有效依据。在有些情况下，由于缺乏强制性的信息公开约束，个别企业不愿提供对于提升产品价格不利的成本信息，最终会给成本监审和定价制度带来难题。
另一方面，成本信息与实际存在出入。成本信息与实际存在出入主要体现在信息虚假和信息误导等方面。部分自然垄断企业为了追求利润最大化，在实际中会模糊处理资金的低效使用和不合理使用，还有企业为了提高垄断定价水平获取超额利润，不愿公开真实成本信息或只公开部分成本信息。由于成本信息部分失真，信息使用者无法通过企业的成本信息披露情况提取企业与定价相关的成本费用情况，更不能成为科学定价决策的提供参考。
三、阻碍自然垄断企业成本信息有效公开的原因
（一）信息公开的法律法规不够健全
目前，在自然垄断企业成本信息公开相关的法律法规中，只有城市供水制定了相应规定，即《关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》。在法律层面缺乏统一的强制信息公开法规，未能通过立法保障社会公众对自然垄断企业成本信息的监督权和参与权，不能通过法律形式对自然垄断企业的成本信息公开形成威慑。在国家层面并未通过制定电力、天然气、铁路等自然垄断行业成本信息公开办法。由于缺乏相应的制度规定，无法对自然垄断企业进行有效约束，也不能为企业信息公开提供有效的规章依据。没有专门的信息公开规章制度，将无法真实有效反应自然垄断企业的成本信息，进而会给成本核算和成本监审带来一定的挑战。 （二）强制性信息公开约束刚性不足
由于缺乏约束机制，造成垄断行业成本信息质量低下。一是一些企业以“商业秘密”为挡箭牌拒绝公开核心成本数据。加之我国对商业秘密的含义和范围并未给出明确规定，使信息公开约束力有限。二是缺乏时限约束，部分企业对成本变动信息公开较为迟缓，严重影响信息使用时效。信息的及时准确对垄断行业价格监管具有重要意义，而一些企业由于缺乏相应时效约束，不能及时报送信息也不会承担相应责任，因此采取拖延等策略回避信息公开。三是企业进行有选择性的信息公开，回避一些社会热点和争议。由于垄断行业信息不对称性，垄断企业报送信息往往会回避一些敏感信息。企业往往选择对自身有利的信息公开，规避对自己不利的信息。因此，由于缺乏相应的约束机制，垄断行业信息公开的真实性、完整性和及时性难以达到成本监审的要求。
（三）信息公开不利的处罚力度过低
实际中，监管部门对于成本信息的监管力量和范围有效，对部分企业违法信息公开相应规定行为的约束力不足，企业对成本信息隐藏或捏造的隐蔽性较强，一些违规者往往能够通过多种方法绕过监管红线。再加上对于信息公开缺乏强制性披露义务约束，没有相应的处罚手段，许多后继者也抱着侥幸心理，企图规避相应信息公开的监管。目前对自然垄断企业违反成本信息公开相应规定的惩罚力度较低，违规成本较低导致对企业的威慑力有限，更多从企业收益角度规避信息公开。因此，惩罚力度不足将导致成本信息公开制度在实际中的执行效率和监督机制不足，监管效率将会大打折扣。
四、供水行业信息公开的经验
（一）制定好公开标准
信息公开必须权衡好信息公开的尺度，明确相应公开标准。在信息公开中，相关信息是否予以公开就要看其是否会有利于成本监审和政府定价工作，带来较好的经济社会效益，而不是追求完全公开。凡是跟成本监审和定价工作相关的信息都要公开，因为其关系到社会公众的切实利益，明确相应公开的程序和标准，在成本信息公开与保密之间寻求平衡，既不侵犯自然垄断企业的商业秘密，又要保障大众的知情权、参与权和监督权。监管部门要平衡好双方利益，一方面要提高自然垄断企业效率，降低相关产品和服务价格，完善自然垄断行业的定价机制，提升消费者福利。另一方面，要体现自然垄断行业产品作为商品的经济属性，兼顾企业效益，保障人民基本生活供应的安全性和可持续性。
（二）把握好公开节奏
可以看出，供水企业成本信息公开是一个循序渐进的过程，并在实践中不断探索优化相应制度。供水行业信息公开是在部分地方进行试点并充分总结经验的基础上才推开来的。供水行业首先将上海选为试点地区，后又在北京、广州等地进行探索，为信息公开的全面铺开奠定了良好的基础，及时改善相应制度设计，避免了短时间内全面铺开可能会发生的紧急问题和负面效应。因此，其他自然垄断行业的成本公开可以参考供水行业信息公开的相关经验，成熟一批公开一批，等条件完全成熟后再全面铺开，避免产生较多负面问题，影响整个成本信息公开的进程。
（三）引导好相关舆论
由于自然垄断行业成本信息较为敏感，涉及公众的切身利益，容易产生质疑。在执行过程中要做好相应的舆论引导工作，明确信息公开是保障公众的知情权，对自然垄断企业形成有效的外部监督，最终形成科学有效的自然垄断行业定价机制。在网络信息发达、信息开放较大的条件下，一些事件容易被放大产生公共信任危机，尤其是自然垄断行业涉及人民生活的基本利益。因此，成本公开的制度设计细节需要特别注意，一是技术层面的，要审慎确定信息公开的程度和范围，保障信息公开的质量。二是公开过程中要形成良好的反馈机制，进行及时的舆情监测，对争议问题的处理要及时、诚恳，提高公众信任度。总之要注意把信息公开的焦点锁定在加强自然垄断行业监管和为监管机构合理定价提供参考上。
五、我国自然垄断企业成本信息公开制度的框架设计
（一）自然垄断企业成本信息公开的目标
信息公开的目标是保障社会公众的知情权和监督权，通过高质量的成本信息公开促进自然垄断企业产品定价和成本监审的科学化、合理化，提升自然垄断企业的生产效率，切实维护消费者福利，最终实现社会福利最大化。一是成本信息公开要有助于政府的定价决策。通过信息公开为监管部门提供有效的决策支撑，使政府及时准确的掌握自然垄断企业的成本数量、结构和来源等信息，进而确保政府定价的科学有效。二是成本信息公开要保证社会公众的知情权和参与权。要通过相应的制度约束，促使企业公开相应成本信息，尤其是对关系公众切实利益的信息要进行充分合理的公开，对自然垄断企业形成有效的外部监督机制。
（二）自然垄断企业成本信息公开的基本原则
一是真实性。公开的成本信息必须真实反映企业的成本信息，不能与实际发生的交易事项存在出入，必须按实际发生的费用进行公开，不能存在虚假信息，具体地包括三方面要求：首先是客觀性，即所有成本信息都是企业生产经营中实际发生的。其次是规范性，即企业必须按规定的内容和程序进行信息披露。第三是完整性，即企业需要保证披露的信息内容全面、质量可靠。
二是相关性。公开的成本信息要给政府定价和成本监审工作提供有效的支撑，凡是与政府定价和成本监审有关的信息都需要公开，这也是决定信息公开质量的重要因素。一方面，公开的信息要与企业成本相关，与企业成本相关的交易事项，都应转化为公开的成本信息数据。另一方面，公开的信息要与相应产品定价相关，即公开的成本信息能够为相关自然垄断产品定价提供依据。
三是及时性。信息的实效也会影响政府成本监审和定价工作的效率，不及时会使相关工作大打折扣。及时性包含两方面的要求，一要处理及时，即企业在发生相应成本时就要及时在本期经济活动中予以核算处理，不能延至下一期。二要报送及时，相关成本信息和报表应及时传递报送给监管部门。能让监管部门及时掌握垄断企业成本信息的变化情况，了解成本变化规律，为科学决策奠定基础。 （三）自然垄断企业成本信息公开的主要内容
自然垄断企业信息公开的内容主要包括三个方面：一是企业基本经营情况，这是公众理解和使用定价成本信息的基础，为后面判断成本的合理性提供重要参考。二是企业成本的明细情况，这是自然垄断企业公开成本信息的核心部分。企业要明确列出成本费用的金额、比例和来源，便于监管机构在成本监审中进行详细分析和对比。三是公众关心的其他问题。企业成本信息中涉及较多公众关注度较高的内容，如人工成本、三公费用等内容要予以重点披露，避免产生诸多矛盾和质疑，以公开透明的制度规避相应风险，达到有效的监督作用。
（四）相关配套政策建议
1、完善自然垄断企业成本信息公开法律体系
首先，要在中央层面制定统一的自然垄断行业信息公开制度，提升信息公开的约束力和有效性。通过强制性的公开义务约束，明确自然垄断企业信息公开的范围和标准，增强信息公开制度对自然垄断企业的指导性。其次，要针对我国自然垄断企业的行业特性，抓紧制定相关行业的信息公开行业规章。根据不同行业的特性调整相应的公开内容和形式，保障每个自然垄断行业需要公开的内容、方式、时间和渠道等都能为监管部门提供有效的支撑。最终，还要根据自然垄断企业的特点制定相应的公开指导细则，形成覆盖面广、门类齐全、操作性强的成本公开法律规范体系，使成本信息公开工作能够做到有法可依、有章可循。增强信息公开制度的操作性，避免产生信息公开制度上热下冷的执行温差。
2、优化以第三方审计为核心的成本信息公开监督机制
高质量的外部审计制度是自然垄断企业成本信息公开规范化的重要保证。这种建立在第三方完全独立审计基础上的制度，可保證监督的公正性。应使审计部门与主管部门彻底脱钩，强化审计责任，走自律化管理道路。并且对相应审计的结果也要及时公开，切实发挥审计监督的作用，对相应问题要给予及时的回应，监管部门要进行相应的处罚，督促其进行限期整改。
3、建立企业成本信息公开的考核体系
科学的绩效考核体系能够督促自然垄断企业加强内部管理、提高信息公开的质量。一是要优化信息公开的评价机制。充分调动自然垄断企业的积极性，形成信息公开制度的良性循环。二是健全信息公开的激励机制。设计相应的成本信息公开激励机制，健全相应考核指标，对于高质量披露成本信息的企业给予相应奖励，最大限度激发和引导企业进行信息公开。三是建立相应的信息公开约束机制。充分发挥约束机制的强制性作用，增加自然垄断企业违反信息公开规定的成本，形成强有力的制度约束，为成本信息公开提供制度保障。
（杨娟，中国宏观经济研究院市场与价格所研究员。王丹，中国宏观经济研究院市场与价格所助理研究员）