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摘要： 本文希望通过对城中旧村改造各利益主体的责、权、利的分析，对城中旧村改造容积率的消化提出一些新的思路。
关键词： 城中旧村； 问题分析； 改造； 模式研究；
中图分类号： TU984 文献标识码：A
前言
城中旧村简单地讲就是城市中的村庄。城中旧村往往占据城市的重要地段，对城市的形象、交通、社会管理等方面都带来诸多不利影响，已经成为制约城市发展的问题之一。城中旧村改一直以来都是各城市政府的工作重点，同时也是最为困难的工作之一。虽然广州、深圳等国内许多城市已经进行了一些改造实践，但其中的高昂改造成本，仍是各城市政府不能承受之重。城中旧村改造项目的开发强度（即容积率）普遍较高，由此带来了新的人居环境问题和对项目周边基础设施的巨大压力，这不但违背了改造的初衷，更与国家正在倡导的生态宜居、和谐发展的新型城镇化要求不相符合。
现状概况
珠海市紧邻澳门，是我国最早的经济特区之一，经过30年的改革开放，珠海已发展建设成为珠江三角洲西岸的核心城市。长期以来受澳门的辐射带动影响和自然地理条件制约，珠海的城市建设主要集中在环澳门的东部城区，逐渐形成了以拱北、吉大、老香洲、新香洲、前山和上冲六大片区的珠海市中心城区。
历史上，中心城区范围内共有城中旧村26条（注：广东地区河渠水系较为发达，村庄多沿河建设，因此广东地区对于农村的计数单位普遍采用“条”）。2000-2003年期间，珠海市对中心城区的26条城中村进行了改造，并完成了其中的10条旧村改造，其余16条旧村仍未完成改造。未改造旧村总面积月1.98平方公里，占中心城区现状已建用地面积的3.5%。
现状主要问题分析
通过对现状情况的分析，除去城中旧村共有的整体形象差、安全隐患多、基础设施薄弱、人员构成复杂等问题外，珠海中心城区旧村呈现“分布广、总量大、违建多”等特点：
中心城区的旧村分布较广。六大片区中均有城中旧村分布。纳入研究的16条旧村的总用地达到1.98平方公里，占中心城区现状已建用地面积的3.5%。各个旧村占地大小不一，其中占地最小的村约为2.42公顷，而占地最大的村超过31公顷。同时旧村的开发强度普遍较高，实际平均容积率达到了2.0。
中心城区各旧村现状普遍存在违章建筑比重较大的问题。由于城市的快速发展，旧村所在地区的土地价值日益高涨，部分村民在利益的驱动下，大量加建、抢建，部分半数以上的旧村违建比例已超过50%。大量的违章建筑不仅加重了旧村的拥挤，带来了环境、消防等方面的问题，同时也为下一步的拆迁工作带来的巨大的困难。
旧村分类情况
通过对各村及其周边用地的规划功能分析，研究将16条旧村分为四种不同的类型：市级中心型、区级中心型、园区配套型、自然村落型。
市级中心型
市级中心型主要指地处城市商业黄金地段的旧村。现状建筑功能中商业比重较高，周边商业较为成熟，未来旧村及旧村周边的规划功能仍以商业为主。
此类旧村的土地价值高，改造意愿迫切。
区级中心型
区级中心型主要指地处城市片区级中心地区的旧村。现状建筑功能以村民自住和出租屋为主，未来旧村及旧村周边的规划功能主要为居住和第三产业。
此类旧村的土地价值较高，改造意愿强。
工业配套型
工业配套型主要指位于城市边缘地区，工业园区周边的旧村。现状建筑功能以村民自住和工业配套为主，面向的群体主要以产业工人为主，未来旧村周边的规划功能仍为工业园区。
此类旧村是工业配套的有益补充，同时出租屋的收入有效的解决的村民的生计，具有一定积极意义。但由于地处工业园区，旧村土地价值一般，改造意愿不迫切。
自然村落型
自然村落型主要指位于城市建设用地范围之内，但地处城市边缘地区，紧邻自然山体，拓展空间有限的旧村。现状建筑功能以村民自住为主，未来旧村及旧村周边的规划功能仍以居住为主。
此类旧村及其周边地区并无迫切的改造和城市开发的需求，可保留现状。
对于旧村进行分类，将旧村改造的问题矛盾更加细化，通过总结各类型旧村的特点，旧村改造的政策思路将更加具有指向性和针对性。
相关政策导向
2009年8月，广东省人民政府下发了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，拉开了广东省“三旧”改造的序幕。在此之后，省国土厅、省住规建厅等部门陆续下发的相关的“三旧”改造文件，以进一步指导各地市开展“三旧”改造工作。
2010-2011年，珠海市政府会同市国土资源局、市住规建局、市“三旧”改造工作领导小组办公室等部门，出台了一系列的规范性文件，用以指导和规范我市的“三旧”改造工作。其中，涉及到旧村改造的文件主要包括《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》、《转发市国土资源局关于推进旧村改造的实施办法的通知》、《关于加快推进东部城区城中村改造的若干措施（试行）》等。
相关政府文件对于改造主体要求、改造功能、优惠政策等方面提出了指导性的意见。对于旧村改造的总体指导原则是“宜居则居、宜商则商、宜工则工”，要求规划先行，确保村集体收益，统一规划旧村场用地、生产留用地及生活留用地，提高土地開发利用率。在容积率消化方面，建议通过营造商业综合体、参与保障性住房建设、适当异地建设安置等方式予以消化解决。
改造主体研究
旧村改造涉及到两个重要的内容，即改造主体和容积率消化模式。通俗的讲，就是“谁来改”和“改成啥”的问题。这两项内容的选择，直接决定了旧村改造的最终开发强度和改造成效。
目前，我国各城市旧村改造的主体主要有四个：地方政府、房地产开发企业（以下简称开发企业）、村集体和村民。其中地方政府、开发企业、村集体是旧村改造的开发主要实施者，村民是旧村改造的利益相关主体。
地方政府较为注重社会效益，希望通过旧村改造促进城市经济、社会的发展；开发企业较为注重经济效益，出发点以获取开发利润为主；村集体（目前多成立村股份公司）负责对村集体资产进行管理和经营，在旧村改造中更注重发展集体经济实力；村民及其自有住宅是旧村改造的主要对象，其基本诉求是保障个体经济利益。
实际开发过程中，往往采用单一主体或多个主体联合的方式，发挥各主体的优势，供同行推进旧村改造工作。
原珠海模式
原珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导，制定改造规划，出台改造优惠政策的作用。改造的主体为开发企业，政府通过公开招标引入有实力的开发企业，由开发企业筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉旧村彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主、货币补偿为辅，补偿比例为1∶1（补偿标准以内）和1∶1.2（未达规定面积）。土地权属由集体土地转为国有土地，转让期限为70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
此类开发模式以开发企业为主导，优点是充分调动了社会资源参与旧村改造，可以减少地方政府旧改投入，缓解地方政府财政压力。同时由于市场的机制较为灵活，旧改推进速度较快。
另一方面，由于开发企业的根本目的是追逐开发利润，往往会出现旧改项目开发强度过大、配建基础设施欠缺、随意修改城市规划功能等现象，造成城市规划管理方面的困难。
广州模式
广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的模式。政府在改造中起着制定政策，出台优惠、扶持政策，积极引导的作用。改造的主体为村集体和村民，政府提倡按照“谁出资、谁受益”的原则，村集体和村民个人出资为主，区财政拿出一部分配套资金，由城中村自行改造开发，不允许开发企业介入。改造方式为重建、改建与维护相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况自定。土地权属由集体土地转为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
此类开发模式以村集体为主导，优点是排除了对于开发利润的追求，改造的目的更加明确，即改善村民居住环境、提升城市形象。拆迁方式较为灵活，可以将拆迁矛盾化解在基层。
另一方面，由于旧村改造的资金需求大，对于村集体、村民、区财政都是不小的压力，此种模式不宜大面积推广，只适用于经济实力较强的旧村。
杭州模式
杭州的城中村改造模式是由政府统筹改造城中村的一种模式。政府在改造中起着组织作用，市政府负责城中村改造政策制定和工作考核，市规划局负责编制城中村改造的规划，区政府统一运作、统筹平衡本区城中村改造。改造的主体为区政府，区政府享受市政府在土地运作方面的部分权限，统一运作、统筹平衡撤村建居村的全部集体土地, 集体土地转为国有后由政府招标建筑公司建设安置村民的农转居多层公寓，部分地块用于出让以解决建设资金平衡需要，这类地块由各区政府会同市土地储备中心整理成净地后，交市国土资源局公开“招拍挂”出让，土地出让金的35%上交市政府，65%返还各区政府用于全区城中村改造试点的整体改造。拆迁补偿方式为城中村居民原房屋评估定价，按建安价折抵购买新建多层公寓。城中村改造资金来源统一在区级城中村改造资金专户中安排，由各区政府“区内调控、自求平衡、包干使用”；各区城中村改造资金包干使用后有结余的，用于其他撤村建居村的农转居多层公寓建设和本区内撤村建居范围各项基础设施建设。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
此类开发模式以地方政府为主导，优点是改造进程容易把控，土地产权清晰，改造区域的功能布局、开发强度、城市景观等可按规划执行，适用于大面积、连片地区的旧村改造。
另一方面，此种模式对地方政府的财政压力较大，大量的拆迁工作将增加地方政府的工作难度。地方政府将集体土地转为国有土地出让的做法，虽然解决了资金筹措的难题，但也容易引起集体利益与政府利益的冲突，引发地方政府侵害集体利益的质疑。
深圳模式
深圳的城中村改造模式是政府引导、市场主导、多主体开发的模式。政府在改造中起着引导作用，主要表现为制定政策，出台扶持和优惠措施。改造的主体为开发企业（政府通过“招拍挂”出让土地予开发企业由其筹资开发），城中村集体（城中村股份合作企业自行组织改造），以及以上二者的结合（城中村股份合作企业联合开发企业合作改造）。城中村改造资金来源为房地产商、城中村集体和村民，政府财政支持。改造方式为重建、改建与维护相结合。拆迁补偿方式为以货币补偿为主、产权置换为辅，具体标准一村一策。土地权属由集体土地转为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
此类开发模式是对于前三种模式的综合，较为灵活，可以适应不同地区，不同旧村改造的需求。
另一方面，此种模式中的“一村一策”，虽然可以满足不同需求，有利于加快旧村改造工作的推进，但容易造成各村间相互攀比的心理。“一村一策”使得拆迁政策缺乏统一，有失社会公平，难以保障全市层面旧村改造工作的公平、公正。
小结
在改造中，政府具有政策优势和宏观视野，便于把握旧改的方向；开发企业具有资金优势和灵活的组织形式，利于旧改的快速推进；村委会既是村集体利益和村民利益的代言人，又是基层的政府组织，起着桥梁作用，方便民意和政策的上传下达，是旧改重要中间环节。通过对四种模式的分析，“政府引导、市场主导、多主体开发的模式”较为灵活，可以调动开发各主体的积极性。最终形成多方利益平衡，多方共赢的局面。
旧村改造开发主体关系示意图
改造容积率消化模式研究
旧村改造需要大量的人力、财力、物力的投入，通常在保障村民回迁住宅的基础上，需对改造主体予以一定合理的经济补偿，以保障资本投入的合理收益。通常的形式为，在旧村用地范围内增加一定量的建筑量，改造主体拥有相关物业产权，改造主体可通过在地产市场出售或租赁经营等方式，回收资金。
根据相关案例和政策，我国城中旧村改造中增加的建筑量一般有四种模式：商品住宅、商业地产、保障房、异地安置。四种模式各具优点，也各有一定的局限性，在具体操作中可因地制宜进行选择。
商品住宅模式
商品住宅是最为常见的一种模式，此类模式在周边城市及我市的前期旧村改造中均有采用，可供多种改造主体选择。土地权属方面，旧村用地转变为国有用地。此模式中包含两种不同形式的地产：回迁住宅和商品住宅。回迁住宅主要用于原村民回迁居住使用，产权归村民所有，由改造主体无偿提供；商品住宅产权归改造主体所有，由改造主体投放至市场进行销售，用以回笼资金，以反哺旧村改造的资金投入和合理利润。
商品住宅模式各因素关系示意图
优点
商品住宅是四种模式中最易于操作的模式，由于近年来我国房地产市场的持续升温，商品住宅模式具有资金回笼迅速，开发周期短，市场风险小等优点。
局限性
商品住宅的开发强度普遍较大，局部的居住环境得不到保障。同时商品住宅对基础设施的配建往往不足，加之住宅建筑对人口的集聚作用，会进一步增加城市基础设施的压力。
适用类型：
商品住宅模式主要适用于次中心及以下的区域，城市基础设施较为完善，城市规划功能主要以居住为主的，对住宅需求较为强烈的地区。此模式适用于区级中心型旧村和园区配套型旧村。
商业地产模式
商业地产是指作为商业用途的地产。商业地产的形式多样，主要包括购物中心、超级购物中心、大卖场、商业街、主题商场、专业市场、写字楼等，城市中心地区多以城市综合体的形式出现。除回迁住宅外，商业地产的形式主要为商业综合体，产权归改造主体所有。土地权属方面，旧村用地转变为国有用地。改造主体可将商业地产出售或分租经营以回笼资金。
商业地产模式各因素关系示意图
优点
商业地产，特别是城市综合体可以对城市多种功能进行聚合，完善城市中心地区的相关配套，满足城市多方面消费需求，同时各类商业设施可以集聚人气，带动城市三产发展，提供就业，增加税收，对城市中心具有强化作用。
局限性：
一般来讲，商业地产的开发和经营周期较长，要求开发者具有雄厚的实力和前瞻性的市场战略。此类模式的资金回笼速度慢，在宏观市场的依赖性强，未来的经营具有一定不确定性。
适用类型：
商业地产模式主要适用于城市中心区域，城市基础设施承载能力已达极限，不宜再增加居住人口，城市規划功能主要以商贸为主的区域。此模式适用于市级中心型旧村和区级中心型旧村。
保障房模式
随着我国城市的发展，城乡居民对于住宅的需求量有增无减，在建设和谐社会的背景下，如何满足各个阶层，特别是中低收入阶层对于住房的需求，是考验地方政府施政能力的重要课题。与此同时，随着城市发展，城市建设用地日益紧张，保障房的建设面临着用地难以落实的窘境。自2009年起，国家在北京和上海试点农村集体用地建设保障房，为破解保障房用地难题提供了一个新途径。
此种模式中，改造的主体为村集体，或村集体与开发企业的联合体。改造包含两种不同的地产：回迁住宅和保障房。回迁住宅产权归村民所有，保障房产权归村集体所有。土地权属方面，集体土地转变为国有土地。保障房由市政府统一趸租、统一经营管理。保障房的租金收入根据协议，在市政府、村集体、开发企业间进行分配。
保障房模式各因素关系示意图
优点
此模式有效解决城市中心地区保障房建设用地紧张的难题，满足城市中低收入阶层住房需求，同时，房屋出租也是旧村居民较为熟悉的谋生手段之一，可以有效增加村集体和旧村居民的收入。
局限性：
保障房的经营时间周期较长，资金回收较慢，相对于旧村改造的巨大投入，仅依靠保障房出租的收益难以回收成本，此模式不能作为单一旧村改造的消化模式，仅为其他模式的补充。
适用类型：
此模式适用于各类型的旧村，包括市级中心型旧村、区级中心型旧村、园区配套型旧村和自然村落型旧村。
异地消化模式
異地消化模式是指，改造主体在旧村原用地范围内建设回迁住宅，对旧村原居民进行就地回迁安置。地方政府在旧村用地以外的区域安排市场化的经营性用地，由旧村改造开发主体进行开发，建设市场化房地产（商品住宅或商业地产），用以补偿开发主体的开发成本和合理利润。
此模式的关键在于异地市场化房地产总量的确定。第一步，旧改项目通过经济评估确定项目的开发成本和合理利润。第二步，选择安置地点，通过市场分析、价格预测和成本核算，测算出安置地市场化房地产的建筑总量。第三步，根据安置地城市规划的要求，确定安置用地的用地面积、开发强度等指标。最终，由开发主体在异地进行开发建设、市场销售。
异地消化模式各因素关系示意图
优点：
此模式不增加改造范围内人口，对中心城区基础设施并无压力，由于容积率与改造前一致（现状容积率普遍在2.0以下），改造后旧村的人居品质将大幅改善。
局限性：
由于建设用地较为紧张，安置用地“落地”也存在一定困难。在用地市场化的情况下，经营性用地已不能划拨，如何保障安置用地归属改造主体，需要体制和机制的创新。另外，此模式的依据对安置地区的房地产市场的预估，可能造成最终市场价格与预估价格之间存在差异，进而造成国有资产的流失。
适用类型：
此模式仅适用于城市开发较为密集的中心城区，其根本出发点是为了将旧村改造对城市的影响降到最低，主要适用于市级中心型旧村和区级中心型旧村。
小结
通过分析，四种容积率消化模式各有利弊，旧村改造的模式选择应根据各类型旧村的周边建设情况和市场需求，提出不同的适用消化模式。各村可采用单一模式或多种模式混合。
各类型旧村适用消化模式一览表
村庄类型 适用消化模式
市级中心型 商业地产、保障房建设、异地消化
区级中心型 商品住宅、商业地产、保障房建设、异地消化
园区配套型 商品住宅、保障房建设
自然村落型 商品住宅、保障房建设
结语
城中旧村记载了城市的发展历史，也肩负着城市发展的未来。城中旧村的改造更新是城市发展的必然趋势，是考验城市规划管理部门智慧的现实课题。城中旧村的改造应遵循谋而后动、因地制宜的原则，针对不同旧村的特点，充分考虑城市功能需求、生态承载力、基础设施承载力、城市景观形象等多方面因素，提出综合性的改造方案，切忌搞“一刀切”，生搬硬套所谓成熟经验，给城市未来的发展带来新的困惑。希望本文能够给予城市旧村改造的各方参与者一定的启发和帮助。
关键词： 城中旧村； 问题分析； 改造； 模式研究；
中图分类号： TU984 文献标识码：A
前言
城中旧村简单地讲就是城市中的村庄。城中旧村往往占据城市的重要地段，对城市的形象、交通、社会管理等方面都带来诸多不利影响，已经成为制约城市发展的问题之一。城中旧村改一直以来都是各城市政府的工作重点，同时也是最为困难的工作之一。虽然广州、深圳等国内许多城市已经进行了一些改造实践，但其中的高昂改造成本，仍是各城市政府不能承受之重。城中旧村改造项目的开发强度（即容积率）普遍较高，由此带来了新的人居环境问题和对项目周边基础设施的巨大压力，这不但违背了改造的初衷，更与国家正在倡导的生态宜居、和谐发展的新型城镇化要求不相符合。
现状概况
珠海市紧邻澳门，是我国最早的经济特区之一，经过30年的改革开放，珠海已发展建设成为珠江三角洲西岸的核心城市。长期以来受澳门的辐射带动影响和自然地理条件制约，珠海的城市建设主要集中在环澳门的东部城区，逐渐形成了以拱北、吉大、老香洲、新香洲、前山和上冲六大片区的珠海市中心城区。
历史上，中心城区范围内共有城中旧村26条（注：广东地区河渠水系较为发达，村庄多沿河建设，因此广东地区对于农村的计数单位普遍采用“条”）。2000-2003年期间，珠海市对中心城区的26条城中村进行了改造，并完成了其中的10条旧村改造，其余16条旧村仍未完成改造。未改造旧村总面积月1.98平方公里，占中心城区现状已建用地面积的3.5%。
现状主要问题分析
通过对现状情况的分析，除去城中旧村共有的整体形象差、安全隐患多、基础设施薄弱、人员构成复杂等问题外，珠海中心城区旧村呈现“分布广、总量大、违建多”等特点：
中心城区的旧村分布较广。六大片区中均有城中旧村分布。纳入研究的16条旧村的总用地达到1.98平方公里，占中心城区现状已建用地面积的3.5%。各个旧村占地大小不一，其中占地最小的村约为2.42公顷，而占地最大的村超过31公顷。同时旧村的开发强度普遍较高，实际平均容积率达到了2.0。
中心城区各旧村现状普遍存在违章建筑比重较大的问题。由于城市的快速发展，旧村所在地区的土地价值日益高涨，部分村民在利益的驱动下，大量加建、抢建，部分半数以上的旧村违建比例已超过50%。大量的违章建筑不仅加重了旧村的拥挤，带来了环境、消防等方面的问题，同时也为下一步的拆迁工作带来的巨大的困难。
旧村分类情况
通过对各村及其周边用地的规划功能分析，研究将16条旧村分为四种不同的类型：市级中心型、区级中心型、园区配套型、自然村落型。
市级中心型
市级中心型主要指地处城市商业黄金地段的旧村。现状建筑功能中商业比重较高，周边商业较为成熟，未来旧村及旧村周边的规划功能仍以商业为主。
此类旧村的土地价值高，改造意愿迫切。
区级中心型
区级中心型主要指地处城市片区级中心地区的旧村。现状建筑功能以村民自住和出租屋为主，未来旧村及旧村周边的规划功能主要为居住和第三产业。
此类旧村的土地价值较高，改造意愿强。
工业配套型
工业配套型主要指位于城市边缘地区，工业园区周边的旧村。现状建筑功能以村民自住和工业配套为主，面向的群体主要以产业工人为主，未来旧村周边的规划功能仍为工业园区。
此类旧村是工业配套的有益补充，同时出租屋的收入有效的解决的村民的生计，具有一定积极意义。但由于地处工业园区，旧村土地价值一般，改造意愿不迫切。
自然村落型
自然村落型主要指位于城市建设用地范围之内，但地处城市边缘地区，紧邻自然山体，拓展空间有限的旧村。现状建筑功能以村民自住为主，未来旧村及旧村周边的规划功能仍以居住为主。
此类旧村及其周边地区并无迫切的改造和城市开发的需求，可保留现状。
对于旧村进行分类，将旧村改造的问题矛盾更加细化，通过总结各类型旧村的特点，旧村改造的政策思路将更加具有指向性和针对性。
相关政策导向
2009年8月，广东省人民政府下发了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，拉开了广东省“三旧”改造的序幕。在此之后，省国土厅、省住规建厅等部门陆续下发的相关的“三旧”改造文件，以进一步指导各地市开展“三旧”改造工作。
2010-2011年，珠海市政府会同市国土资源局、市住规建局、市“三旧”改造工作领导小组办公室等部门，出台了一系列的规范性文件，用以指导和规范我市的“三旧”改造工作。其中，涉及到旧村改造的文件主要包括《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》、《转发市国土资源局关于推进旧村改造的实施办法的通知》、《关于加快推进东部城区城中村改造的若干措施（试行）》等。
相关政府文件对于改造主体要求、改造功能、优惠政策等方面提出了指导性的意见。对于旧村改造的总体指导原则是“宜居则居、宜商则商、宜工则工”，要求规划先行，确保村集体收益，统一规划旧村场用地、生产留用地及生活留用地，提高土地開发利用率。在容积率消化方面，建议通过营造商业综合体、参与保障性住房建设、适当异地建设安置等方式予以消化解决。
改造主体研究
旧村改造涉及到两个重要的内容，即改造主体和容积率消化模式。通俗的讲，就是“谁来改”和“改成啥”的问题。这两项内容的选择，直接决定了旧村改造的最终开发强度和改造成效。
目前，我国各城市旧村改造的主体主要有四个：地方政府、房地产开发企业（以下简称开发企业）、村集体和村民。其中地方政府、开发企业、村集体是旧村改造的开发主要实施者，村民是旧村改造的利益相关主体。
地方政府较为注重社会效益，希望通过旧村改造促进城市经济、社会的发展；开发企业较为注重经济效益，出发点以获取开发利润为主；村集体（目前多成立村股份公司）负责对村集体资产进行管理和经营，在旧村改造中更注重发展集体经济实力；村民及其自有住宅是旧村改造的主要对象，其基本诉求是保障个体经济利益。
实际开发过程中，往往采用单一主体或多个主体联合的方式，发挥各主体的优势，供同行推进旧村改造工作。
原珠海模式
原珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导，制定改造规划，出台改造优惠政策的作用。改造的主体为开发企业，政府通过公开招标引入有实力的开发企业，由开发企业筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉旧村彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主、货币补偿为辅，补偿比例为1∶1（补偿标准以内）和1∶1.2（未达规定面积）。土地权属由集体土地转为国有土地，转让期限为70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
此类开发模式以开发企业为主导，优点是充分调动了社会资源参与旧村改造，可以减少地方政府旧改投入，缓解地方政府财政压力。同时由于市场的机制较为灵活，旧改推进速度较快。
另一方面，由于开发企业的根本目的是追逐开发利润，往往会出现旧改项目开发强度过大、配建基础设施欠缺、随意修改城市规划功能等现象，造成城市规划管理方面的困难。
广州模式
广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的模式。政府在改造中起着制定政策，出台优惠、扶持政策，积极引导的作用。改造的主体为村集体和村民，政府提倡按照“谁出资、谁受益”的原则，村集体和村民个人出资为主，区财政拿出一部分配套资金，由城中村自行改造开发，不允许开发企业介入。改造方式为重建、改建与维护相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况自定。土地权属由集体土地转为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
此类开发模式以村集体为主导，优点是排除了对于开发利润的追求，改造的目的更加明确，即改善村民居住环境、提升城市形象。拆迁方式较为灵活，可以将拆迁矛盾化解在基层。
另一方面，由于旧村改造的资金需求大，对于村集体、村民、区财政都是不小的压力，此种模式不宜大面积推广，只适用于经济实力较强的旧村。
杭州模式
杭州的城中村改造模式是由政府统筹改造城中村的一种模式。政府在改造中起着组织作用，市政府负责城中村改造政策制定和工作考核，市规划局负责编制城中村改造的规划，区政府统一运作、统筹平衡本区城中村改造。改造的主体为区政府，区政府享受市政府在土地运作方面的部分权限，统一运作、统筹平衡撤村建居村的全部集体土地, 集体土地转为国有后由政府招标建筑公司建设安置村民的农转居多层公寓，部分地块用于出让以解决建设资金平衡需要，这类地块由各区政府会同市土地储备中心整理成净地后，交市国土资源局公开“招拍挂”出让，土地出让金的35%上交市政府，65%返还各区政府用于全区城中村改造试点的整体改造。拆迁补偿方式为城中村居民原房屋评估定价，按建安价折抵购买新建多层公寓。城中村改造资金来源统一在区级城中村改造资金专户中安排，由各区政府“区内调控、自求平衡、包干使用”；各区城中村改造资金包干使用后有结余的，用于其他撤村建居村的农转居多层公寓建设和本区内撤村建居范围各项基础设施建设。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
此类开发模式以地方政府为主导，优点是改造进程容易把控，土地产权清晰，改造区域的功能布局、开发强度、城市景观等可按规划执行，适用于大面积、连片地区的旧村改造。
另一方面，此种模式对地方政府的财政压力较大，大量的拆迁工作将增加地方政府的工作难度。地方政府将集体土地转为国有土地出让的做法，虽然解决了资金筹措的难题，但也容易引起集体利益与政府利益的冲突，引发地方政府侵害集体利益的质疑。
深圳模式
深圳的城中村改造模式是政府引导、市场主导、多主体开发的模式。政府在改造中起着引导作用，主要表现为制定政策，出台扶持和优惠措施。改造的主体为开发企业（政府通过“招拍挂”出让土地予开发企业由其筹资开发），城中村集体（城中村股份合作企业自行组织改造），以及以上二者的结合（城中村股份合作企业联合开发企业合作改造）。城中村改造资金来源为房地产商、城中村集体和村民，政府财政支持。改造方式为重建、改建与维护相结合。拆迁补偿方式为以货币补偿为主、产权置换为辅，具体标准一村一策。土地权属由集体土地转为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
此类开发模式是对于前三种模式的综合，较为灵活，可以适应不同地区，不同旧村改造的需求。
另一方面，此种模式中的“一村一策”，虽然可以满足不同需求，有利于加快旧村改造工作的推进，但容易造成各村间相互攀比的心理。“一村一策”使得拆迁政策缺乏统一，有失社会公平，难以保障全市层面旧村改造工作的公平、公正。
小结
在改造中，政府具有政策优势和宏观视野，便于把握旧改的方向；开发企业具有资金优势和灵活的组织形式，利于旧改的快速推进；村委会既是村集体利益和村民利益的代言人，又是基层的政府组织，起着桥梁作用，方便民意和政策的上传下达，是旧改重要中间环节。通过对四种模式的分析，“政府引导、市场主导、多主体开发的模式”较为灵活，可以调动开发各主体的积极性。最终形成多方利益平衡，多方共赢的局面。
旧村改造开发主体关系示意图
改造容积率消化模式研究
旧村改造需要大量的人力、财力、物力的投入，通常在保障村民回迁住宅的基础上，需对改造主体予以一定合理的经济补偿，以保障资本投入的合理收益。通常的形式为，在旧村用地范围内增加一定量的建筑量，改造主体拥有相关物业产权，改造主体可通过在地产市场出售或租赁经营等方式，回收资金。
根据相关案例和政策，我国城中旧村改造中增加的建筑量一般有四种模式：商品住宅、商业地产、保障房、异地安置。四种模式各具优点，也各有一定的局限性，在具体操作中可因地制宜进行选择。
商品住宅模式
商品住宅是最为常见的一种模式，此类模式在周边城市及我市的前期旧村改造中均有采用，可供多种改造主体选择。土地权属方面，旧村用地转变为国有用地。此模式中包含两种不同形式的地产：回迁住宅和商品住宅。回迁住宅主要用于原村民回迁居住使用，产权归村民所有，由改造主体无偿提供；商品住宅产权归改造主体所有，由改造主体投放至市场进行销售，用以回笼资金，以反哺旧村改造的资金投入和合理利润。
商品住宅模式各因素关系示意图
优点
商品住宅是四种模式中最易于操作的模式，由于近年来我国房地产市场的持续升温，商品住宅模式具有资金回笼迅速，开发周期短，市场风险小等优点。
局限性
商品住宅的开发强度普遍较大，局部的居住环境得不到保障。同时商品住宅对基础设施的配建往往不足，加之住宅建筑对人口的集聚作用，会进一步增加城市基础设施的压力。
适用类型：
商品住宅模式主要适用于次中心及以下的区域，城市基础设施较为完善，城市规划功能主要以居住为主的，对住宅需求较为强烈的地区。此模式适用于区级中心型旧村和园区配套型旧村。
商业地产模式
商业地产是指作为商业用途的地产。商业地产的形式多样，主要包括购物中心、超级购物中心、大卖场、商业街、主题商场、专业市场、写字楼等，城市中心地区多以城市综合体的形式出现。除回迁住宅外，商业地产的形式主要为商业综合体，产权归改造主体所有。土地权属方面，旧村用地转变为国有用地。改造主体可将商业地产出售或分租经营以回笼资金。
商业地产模式各因素关系示意图
优点
商业地产，特别是城市综合体可以对城市多种功能进行聚合，完善城市中心地区的相关配套，满足城市多方面消费需求，同时各类商业设施可以集聚人气，带动城市三产发展，提供就业，增加税收，对城市中心具有强化作用。
局限性：
一般来讲，商业地产的开发和经营周期较长，要求开发者具有雄厚的实力和前瞻性的市场战略。此类模式的资金回笼速度慢，在宏观市场的依赖性强，未来的经营具有一定不确定性。
适用类型：
商业地产模式主要适用于城市中心区域，城市基础设施承载能力已达极限，不宜再增加居住人口，城市規划功能主要以商贸为主的区域。此模式适用于市级中心型旧村和区级中心型旧村。
保障房模式
随着我国城市的发展，城乡居民对于住宅的需求量有增无减，在建设和谐社会的背景下，如何满足各个阶层，特别是中低收入阶层对于住房的需求，是考验地方政府施政能力的重要课题。与此同时，随着城市发展，城市建设用地日益紧张，保障房的建设面临着用地难以落实的窘境。自2009年起，国家在北京和上海试点农村集体用地建设保障房，为破解保障房用地难题提供了一个新途径。
此种模式中，改造的主体为村集体，或村集体与开发企业的联合体。改造包含两种不同的地产：回迁住宅和保障房。回迁住宅产权归村民所有，保障房产权归村集体所有。土地权属方面，集体土地转变为国有土地。保障房由市政府统一趸租、统一经营管理。保障房的租金收入根据协议，在市政府、村集体、开发企业间进行分配。
保障房模式各因素关系示意图
优点
此模式有效解决城市中心地区保障房建设用地紧张的难题，满足城市中低收入阶层住房需求，同时，房屋出租也是旧村居民较为熟悉的谋生手段之一，可以有效增加村集体和旧村居民的收入。
局限性：
保障房的经营时间周期较长，资金回收较慢，相对于旧村改造的巨大投入，仅依靠保障房出租的收益难以回收成本，此模式不能作为单一旧村改造的消化模式，仅为其他模式的补充。
适用类型：
此模式适用于各类型的旧村，包括市级中心型旧村、区级中心型旧村、园区配套型旧村和自然村落型旧村。
异地消化模式
異地消化模式是指，改造主体在旧村原用地范围内建设回迁住宅，对旧村原居民进行就地回迁安置。地方政府在旧村用地以外的区域安排市场化的经营性用地，由旧村改造开发主体进行开发，建设市场化房地产（商品住宅或商业地产），用以补偿开发主体的开发成本和合理利润。
此模式的关键在于异地市场化房地产总量的确定。第一步，旧改项目通过经济评估确定项目的开发成本和合理利润。第二步，选择安置地点，通过市场分析、价格预测和成本核算，测算出安置地市场化房地产的建筑总量。第三步，根据安置地城市规划的要求，确定安置用地的用地面积、开发强度等指标。最终，由开发主体在异地进行开发建设、市场销售。
异地消化模式各因素关系示意图
优点：
此模式不增加改造范围内人口，对中心城区基础设施并无压力，由于容积率与改造前一致（现状容积率普遍在2.0以下），改造后旧村的人居品质将大幅改善。
局限性：
由于建设用地较为紧张，安置用地“落地”也存在一定困难。在用地市场化的情况下，经营性用地已不能划拨，如何保障安置用地归属改造主体，需要体制和机制的创新。另外，此模式的依据对安置地区的房地产市场的预估，可能造成最终市场价格与预估价格之间存在差异，进而造成国有资产的流失。
适用类型：
此模式仅适用于城市开发较为密集的中心城区，其根本出发点是为了将旧村改造对城市的影响降到最低，主要适用于市级中心型旧村和区级中心型旧村。
小结
通过分析，四种容积率消化模式各有利弊，旧村改造的模式选择应根据各类型旧村的周边建设情况和市场需求，提出不同的适用消化模式。各村可采用单一模式或多种模式混合。
各类型旧村适用消化模式一览表
村庄类型 适用消化模式
市级中心型 商业地产、保障房建设、异地消化
区级中心型 商品住宅、商业地产、保障房建设、异地消化
园区配套型 商品住宅、保障房建设
自然村落型 商品住宅、保障房建设
结语
城中旧村记载了城市的发展历史，也肩负着城市发展的未来。城中旧村的改造更新是城市发展的必然趋势，是考验城市规划管理部门智慧的现实课题。城中旧村的改造应遵循谋而后动、因地制宜的原则，针对不同旧村的特点，充分考虑城市功能需求、生态承载力、基础设施承载力、城市景观形象等多方面因素，提出综合性的改造方案，切忌搞“一刀切”，生搬硬套所谓成熟经验，给城市未来的发展带来新的困惑。希望本文能够给予城市旧村改造的各方参与者一定的启发和帮助。