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摘要：非常规天然气开采会带来水资源浪费与污染、温室效应、地震活动等环境风险，中国虽然有巨大的开采需求，但尚未具备健全的环境法律制度以应对开采中的环境风险。随着开采主体的放开和开采进程的推进，完善制度体系的需求愈加迫切。经过梳理和分析，总结得出适用的间接性、体系的低层次性和实施的局限性三大现有制度的特征与问题。为解决现有制度存在的问题，有针对性地提出并论证了以制定《天然气管理条例》和建设标准化体系为基础、以确立开采一体化和信息公开背景下的全过程监管为理念，建构相关环境法律制度的可行性。
关键词：非常规天然气;环境风险;水力压裂;环境标准;全过程监管
中图分类号：D922.67
文献标识码：A
文章编号：1673-5595（2021）03-0040-07
一、引言
随着能源需求的不断增长，为实现国家和全球能源安全、缓解能源与环境的紧张关系，非常规天然气的开采进程被不断推进。中国有丰富的非常规天然气资源，主要包括煤层气、页岩气、致密气和天然气水合物（又称“可燃冰”）。其中，煤层气的开发起步较早，致密气的开发也已有成熟的技术，页岩气近年来持续新增探明地质储量，可燃冰开采也屡有进展。这些非常规天然气资源的开发和利用有助于改善中国能源结构。它们的成功开采归功于水力压裂、水平钻井等勘探技术的快速发展，但这些新型技术的运用仍存在科学不确定性，相关的开采活动可能会对水资源、空气质量和地震活动等造成严重且长期的不利影响。然而，环境监管机构面对这类新型技术经验不足，防范此类开采环境风险的专门监管方案和法律制度不够完善。中国有巨大的非常规天然气开采计划和供应需求①，
持续推进非常规天然气的开采将是中国不可避免的能源发展趋势，
而中国显然无法像法国宪法委员会那样，通过核准关于禁止使用水力压裂技术勘探和开采页岩气的法律来避免相关的法律风险[1]。本文将从非常规天然气开采的环境风险识别入手，研究相关环境法律制度的现状、特征和建构设想。
二、非常规天然气开采中的环境风险
国家规划和政策对非常规天然气开采的扶持措施有力推动了非常规天然气勘探开发的进程。[2]
比如国家发改委颁布的《天然气发展“十三五”规划》等多项国家文件规定了多种扶持措施，主要体现为财政支持，尤其是差别性的税收优惠政策，大致包括：针对煤层气和页岩气的中央财政补贴②、煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收和进口环节增值税③、页岩气资源税减征30%④以及支持非常规天然气开采利用的可再生能源发展专项资金⑤。这些支持性政策的原则是以产量为标准，产量高则税收等优惠多，如此的逻辑导向虽然会促进开采项目增多、推动生产加快，但在相关环境法律制度不成熟的情况下，也将提高开采带来环境风险的概率。已识别出的由开采带来的环境风险主要包括：
（一）水资源浪费与污染
水力压裂是非常规天然气开采中运用的典型新技术，其原理是通过高压将水注入平行井以冲破页岩层。然而该技术在实施中会产生两方面问题：其一是耗费大量水资源，且中国页岩气储量丰富的地区恰是水资源较为匮乏的地区;其二是使用毒性未知、隐患众多的压裂液，开采中产生的大量的压裂返排液又是采出水的主要来源之一，而国内目前尚未具备成熟的“绿色”采出水处理技术，采出水去向主要为回注地层或在蒸发池内自然蒸发，存在对地下水、地表水造成严重污染的可能性。[3-5]
（二）温室效应
非常规天然气的主要成分一般为甲烷。就页岩气而言，一方面一旦开发井丧失商业开采价值而被废弃，由于本身存在的技术缺陷和疏于管理等原因，废弃气井容易导致甲烷泄露;另一方面在钻井、修井和输气环节，由于故意排放、设备泄露、操作不当等原因，也容易导致甲烷释放和泄漏[6]，甚至多于常规天然气开采中的甲烷泄漏量[7]，从而加剧温室效应。就可燃冰而言，情况更不乐观，未来如果进入商业开采环节，甲烷释放和泄露会加剧温室效应，气温的升高可能导致海底可燃冰分解再次产生甲烷[8]，从而重复加剧温室效应，形成恶性循环。
（三）地震活动
非常规天然气开采中水力压裂技术的作业强度远大于常规油气田，水力压裂诱发地震的问题在北美页岩气产区已备受关注，在中国，水力压裂技术和地震的相关性也受到同样的关注和质疑。[9-10]2019年6月17日四川省宜宾市长宁县发生6.0级地震，地震发生地长宁是国家页岩气开发的重点区块，且四川有多个国家级页岩气开采区，尽管四川地震局官方回应此次地震为天然地震[11]，但令人担忧的是，页岩气开采区并不是首次发生地震。2019年2月四川省自贡市荣县两天内发生三起4级以上地震，当地不少居民怀疑地震频发可能和页岩气开采有关，考虑到安全问题，当地叫停了页岩气开采作业。[12]显然，目前并不能完全排除页岩气开采与引发地震活动之间的相关性。
另外，在开发利用非常规天然气的过程中，不同的地质条件通常会采用不同的开采方案、作业方式和技术，亦会导致不同类型的环境风险，并且往往不是单一类型风险，而是上述环境风险类型相互交织和影响后形成的復合型风险，从而对相关的环境法律制度提出了更高的要求。
三、非常规天然气开采的环境法律制度的特征与问题
中国法律体系中尚无规制非常规天然气开采中环境风险的专门立法，该领域的立法程度相对较低。[13]通过梳理现有的可适用于防范相关环境风险的法律制度，可以发现，这些制度具有一些独有的特征，而这些特征引发了诸多问题，并将现有制度带入困境、画地为牢。
（一）制度适用的间接性
由于缺乏专门的立法，非常规天然气开采中的环境问题只能纳入环境保护、矿产资源等法律法规中，适用过程中存在类推特征和间接性，因而形成的零散的规制路径给环境风险防控带来挑战。 在法律层面，除了《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）中关于环境保护的一般规定外，作为顶层设计的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中关于保护环境、防治污染的基本原则和制度以及《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）中的一般规定均应适用于防范非常规天然气开采中的环境风险。同时，根据开采中可能产生的环境问题类别，应分别适用不同领域的环境监管法律，如《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第34条规定，对煤层气进行开采利用应采用合理、可行的技术措施，煤层气排放应当符合有关标准规范;《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）中多个条文对向水体排放和倾倒放射性物质、可溶性剧毒废渣等行为进行规制，并在第42条规定了地下勘探、采矿等活动应当采取防护性措施，防止地下水污染，报废矿井、钻井或者取水井等应当实施封井或者回填;《中华人民共和国海洋环境保护法》要求勘探开发海洋石油必须编制溢油应急计划，也规定了钻井使用的污水、泥浆、混合物等的排放问题;《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国清洁生产促进法》等法律中也有相关可适用的规定。为配合上述法律的顺利实施，中央政府层面出台了多项配套行政法规、规章，如《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》《建设项目环境保护管理条例》等，其中与防范开采环境风险相关的内容也应适用于非常规天然气的开采。
不过在适用这些规定时，必然需要采用类推和间接的方式“套入”适用，因为这些规定面向的是油气开采中共有的、普遍的环境风险，而非常规天然气作为油气中的非典型主体，其开采中运用的新型技术及其可能带来的环境风险并没有得到足够关注。举例来说，一口典型页岩气井的开发过程包括钻探、采气、闭井三个阶段，各阶段的环境影响各有不同，所产生的环境风险也交织复合。按照目前的制度框架，进行开发作业时需符合上述提及的多项法律制度要求，不仅包括《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》在内的原则性法律，还包括原国家环境保护总局发布的《环境影响评价技术导则 陆地石油天然气开发建设项目》（HJ/T 349-2007）在内的具体实施导则，但这些制度均是站在常规技术的规制角度，未评估和规范页岩气开发中使用新技术而带来的潜在且复合的环境风险[14]，也未对页岩气开发的污染因子选择及其量化分析进行明确指导，对于最为关键的采出水处理等问题亦缺乏关注。
可见，现有制度具有典型的适用间接性，既没有对非常规天然气开采技术和方式进行具体规制，也没有制度与制度之间的系统性整合，各单行法仅针对相对单一的环境因素立法，因而形成的零散的制度框架难以直接应对非常规天然气开采中复合并带有科学不确定性的环境风险。
（二）制度体系的低层次性
一般而言，调整同一对象的低位阶制度会比高位阶制度更为细化和具体，在实践中也更具有可操作性，即便存在上述法律法规层面制度的适用间接性情况，也可以用低位阶的制度去补充适用。但是，非常规天然气领域似乎缺失了低位阶制度这一层级，直接对制度适用间接性起到承接和补充作用的是各个“政策规定”。中央和地方政府尝试通过政策、规划等低层次性文件对非常规天然气开采的环境风险做出具有针对性的防范规定，并且这些规定数量多、范围广，成为非常规天然气开采的环境法律制度体系中的重要组成部分。
在中央政府层面，规制非常规天然气开采环境风险的文件以规划、行动计划、产业政策、通知等形式居多，如2019年生态环境部办公厅印发的《关于进一步加强石油天然气行业环境影响评价管理的通知》;也存在专门就非常规天然气开采中的环境问题进行说明和答复回函的形式，如2018年生态环境部办公厅印发的《关于页岩气开采建设项目环评分类管理有关问题的复函》。针对不同类别的非常规天然气亦有较为具体的规定，如在煤层气领域，国家能源局就有一系列规定。（1）国家能源局《关于印发煤层气产业政策的通知》中规定了优先进行煤层气地面开发，鼓励地面、井下联合抽采煤层气资源，只有当煤层瓦斯含量降低到规定标准以下，方可开采煤炭资源;同时要求企业建立健全安全管理制度和操作规程，严格执行煤层气排放标准，煤层气生产过程中产生的废气、废水等达标排放，妥善处置固体废物，避免对地下水造成污染。（2）国家能源局《煤层气勘探开发行动计划》中明确要求加强煤层气勘探开发过程中生态环境保护和资源集约节约利用。（3）国家能源局《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十三五”规划》对煤层气开发的环境风险持乐观态度，认为煤层气开发项目环境影响评价周期长，延缓了项目前期工作进度，也认为煤层气开发期间对环境的影响主要来自噪声、污水和固体废弃物。同时也提出了环境保护措施，一方面是环境保护，包括严格执行煤层气（煤矿瓦斯）排放标准、环境影响评价制度等;另一方面是环境监测，主要面向项目作业过程中的环境质量状况。在页岩气领域则以一系列政策和规划的形式为代表。（1）国家能源局《页岩气发展规划（2016—2020年）》规定了页岩气开发的环境保护措施，并初步评估了页岩气开发的环境效益。（2）《页岩气产业政策》設专章对页岩气开发的节能、节水、地下水和土壤保护、钻井液和压裂液循环利用、环境影响评价、环境监管等方面进行了原则性规定。（3）国家发展改革委《天然气发展“十三五”规划》提出，加强对页岩气开发用水及其处理的管理及环境监测。
在地方政府层面，基于能源地域分布的特性和能源类别，一般在非常规天然气产业整体政策中规定防范开采中环境风险的内容，如山西省出台的《山西省深化煤层气（天然气）体制改革实施方案》《关于加快推进煤层气产业发展的若干意见》;四川省和重庆市致力于建设全国页岩气开发利用综合示范区，分别出台了《四川省页岩气开采业污染防治技术政策》和《重庆市页岩气产业发展规划（2015―2020年）》等。 可以发现，上述中央和地方层面的政策规定通过规制可能带来环境风险的压裂液处理方式等问题，在一定程度上有效改善了高位阶法律制度的适用间接性，但是这些政策文件所具有的低层次性又带来了新的问题。（1）文件的有权制定主体众多，主体权限和能力不一，使得制度本身合理性存疑。例如中国页岩气分布地域不均，不同地区开采页岩气的地质条件和环境影响因素不同，考虑到鄂尔多斯拥有更为脆弱的生态环境，相比四川而言应采用更高的开采标准，为此鄂尔多斯市环境保护局颁布了《关于天然气开发环境保护管理办法试行中有关事宜的通知》，要求所有钻井队必须做到钻井泥浆不落地，实现零液体排放的环保钻井技术。[15-16]这确实是因地制宜的考虑，但是制定此类区别规定的前提是要具有科学的依据和标准，并结合非常规天然气开采中新技术应用的特性和开采地域的地缘属性，来探究其所带来的环境风险的种类和程度、共性和差异，从而建立统一的、公开的且科学的分类规制方式。否则地方政府具有过大的制定和裁量权限，极可能因经济发展的冲动而陷入环境保护中的“底线竞争”，或因过度行政而影响能源发展。（2）文件内容变动快，缺乏稳定性，影响开采效率，也无益于环境风险防控。“虽然能源体制决定能源法制，但是体制的稳定与效率必须以法律的稳定与效率做保证。”[17]例如原环境保护部2015年发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》要求页岩气开采建设项目全部应编制环境影响报告书;两年后，该名录在2017年的修改中新增规定页岩气管线200公里及以上、涉及环境敏感区的编制环境影响报告书，并明确要求页岩气新区块开发建设项目全部编制环境影响报告书，其他编制环境影响报告表，这与两年前的规定有较大出入。制度稳定性的缺失带动管理要求反复变化，在实践中进一步引发了页岩气开发建设项目环境影响评价工作的混乱。相同建设内容的项目在不同地区、不同时间段所涉及的环境影响评价文件类型存在差异[18]，给开采中环境风险的识别和防控带来了不利影响。
（三）制度实施的局限性
非常规天然气的开采较常规油气而言发展较晚，除了上述具有针对性的低层次政策规定外，应对非常规天然气开采中环境风险的总体制度框架基本还是沿用常规油气的制度框架。但是常规和非常规天然气的属性不同，开采的方式和应用的技术亦有较大差别，所需面对和防范的开采中环境风险的种类、程度和原理自然也不同，以沿用的形式进行后生领域的制度构建必然会给制度实施带来局限性。
这种局限性，一方面体现在常规天然气开采的环境法律制度无法与非常规油气领域的需求完全匹配。尤其在环境影响评价制度范畴，目前尚缺乏为非常规天然气量身定做的规定。沿用常规油气的环境影响评价制度，将不可避免地以常规油气的开采技术、开采方案和“勘探、开发、生产”三步走开采流程为导向和参照，从而忽略了非常规天然气开采中运用的新技术、不同的开采方案以及滚动开采等特点，导致环境影响评价制度介入开采项目的时间点不合理，无法对非常规天然气勘探、开采、运输、储存和处理的全过程进行环境风险评估。[19]同时也缺乏对新技术应用的环境影响专项论证，弱化了环境影响评价的制度效力。上文提及的《关于进一步加强石油天然气行业环境影响评价管理的通知》中，尽管对现有环境影响评价制度以“打补丁”的方式明確了压裂返排液、油基泥浆的处理处置原则，但似乎只是杯水车薪，仅仅是不得已对已摆在眼前的突出难题进行了指导性规定，对于其他如新技术与地震活动的关联性等问题并没有给予系统性的关注，何况在非常规天然气稳步进入商业性开采的过程中，将会出现更多的问题，显然无法将规范性文件的“亡羊补牢”作为一种常态。
局限性的另一方面体现在“缺陷共享”，即常规油气开采的环境法律制度所具有的缺陷会同步影响非常规天然气，典型代表便是开采后的废弃处置（“弃置”）环节。国家发展改革委、国家能源局等五部委于2010年联合颁布了《海上油气生产设施废弃处置管理暂行规定》，这是目前为止唯一一份关于在油气田生产设施终止生产后规制弃置工作的国家层面的管理制度，但该暂行规定的适用对象是海上油气田，且仅作出了指导性规定，至今未出台相关细化规定，即使对于弃置阶段的核心内容——弃置方案，也仅原则性地明确了应包含弃置费估算、弃置费筹措方法和弃置方式等内容。弃置环节相关制度的缺位主要是因为中国油气开发产业起步较晚，根据油气田一般的生产期和经济寿命，近些年才出现了生产期终止的油气田，且数量较少，弃置的理念和配套制度暂未跟上。同时油气田的生产周期长、专业性极强，随着自然条件和环保制度的改变，弃置的标准和实施方式都需要作出相应改变，这对于规则的制定者来说是艰巨的挑战。中国海洋石油集团有限公司（以下简称“中海油”）是中国海上最大的油气开采公司，在实际操作中，海上油气田生产设施弃置相关的具体工作均是由中海油自行设置标准和操作程序，处于企业自律主导下的“摸着石头过河”阶段。在弃置环节中环境法律制度的不成熟影响了常规油气田，又通过制度沿用的形式传导至非常规天然气领域。非常规天然气横跨陆上、海上两个领域，出台陆上油气田相关的弃置规定尚需时日，目前施行的海上油气田相关的弃置暂行规定也未关注非常规天然气开采可能带来环境风险的特殊性和严峻性。而弃置方案本身是环境影响评价的组成部分之一，如果不提前进行具有针对性的弃置制度规划，势必将影响弃置方案的设计和弃置费的计提，并在事实上将开采的环境风险推移至未来。
四、非常规天然气开采的环境法律制度的建构设想
随着2019年版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》、自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》的陆续颁布，中国正式向内外资企业开放油气勘查开采市场，2019年年底《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）中也明确了以竞争性方式出让矿业权。国内以“三桶油”为主体的开采现状将被打破，多主体将涌入包括非常规天然气在内的油气开采市场，如何从环境法律制度方面对多样性的开采主体进行资质限制成为现实、必要和迫切的前置工作。同时，中国非常规天然气的开采工作不断取得新进展，除致密气、页岩气外，2020年初中国海域可燃冰第二轮试采取得成功并超额完成目标任务[20]，标志着可燃冰开采实现了阶段性跨越，未来规模化、常态化的开采工作必然需要配套高标准和体系化的环境风险防控制度。 可见，非常规天然气开采主体的放开和开采进程的推进，令深化相关环境法律制度的建构需求迫在眉睫，结合上述对现有制度特征与问题的梳理和分析，本文提出以下建构设想：
（一）以专门的天然气立法+标准化体系建设破解制度适用的间接性和制度体系的低层次性
现有制度所具有的适用间接性和体系的低层次性之间相互联系，想要改变这两个问题，需要从上文的分析入手，探寻一种既可以维护制度的安定性，又可以确保制度本身的合理性，还可以对开采新技术带来的复合环境风险施加针对性防范的组合型建构思路。本文尝试提出并论证以专门的天然气立法为顶层设计，辅以对非常规天然气开采技术标准和环境标准的体系建设，来应对现有制度体系中的上述问题。
诚然，改变现有制度适用间接性和低层次性最为有效的方式，应当是在非常规天然气开采领域进行专门的环境立法，但是在中国天然气法律规范中，尚缺乏一部最基本、统一且涵盖行业上下游的天然气专门法律，目前想要出台一部综合全面的与非常规天然气开采相关的環境法律显然还为时过早，较为经济合理的方式应是尽早出台统领常规和非常规天然气开采的专门的天然气立法，并在其中设置防范非常规天然气开采环境风险的基本条款。近年来就专门的天然气立法的讨论大致有三种思路。其一是制定《石油天然气法》。但是在中国能源主管部门和矿产资源主管部门分离的背景下，起草一部《石油天然气法》的起点不明确，作为《石油天然气法》核心内容的油气矿业权制度也已在《矿产资源法》中进行规定，并且在2019年年底公布的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）中得到进一步完善，因而《石油天然气法》在中国目前的管理体制下似乎缺乏立法空间。其二是制定《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）。中国能源立法起步较晚，经过十多年的讨论和起草，国家能源局已于2020年4月10日公布了《能源法》（征求意见稿），其中与非常规天然气开采环境风险相关的条款应为第40条，该条款提出国家鼓励非常规油气资源的经济有效开发，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求的市场主体参与油气勘查开采。这也符合《能源法》建坐标、指方向的纲领性定位[21]，但对于防范非常规天然气开采的环境风险而言，似乎显得过于宏观。其三是制定天然气领域的单行法律法规，如《天然气法》《天然气管理条例》。中国已有较多天然气领域的法律文件，在实施过程中积累了大量的实践经验，为天然气领域单行立法奠定了良好的现实基础，同时考虑到定位于规制能源行业综合、全局问题的《能源法》已征求意见，天然气领域无需再仿照煤炭、电力领域制定单行法律《天然气法》，而可采取制定《天然气管理条例》的方式，明确非常规天然气开采中环境风险管理的基本要求，尤其对环境影响评价等关键制度进行基本条款设计，这样一来不仅可以缩短立法周期[22]，还可以往上承接《能源法》与《矿产资源法》，往下约束和限制地方政府制定细化规则的范围和权限。
其后，再从标准化体系建设入手，防范开采中应用新技术所带来的复合环境风险。比如英国环境署2015年依据一家公司在某一勘探区进行水力压裂作业的请求向其下发环境许可时，明确规定了水力压裂液和返排液存储的标准。[23]美国于2012年发布了新污染源行为标准和有害空气污染物国家排放标准，规定自2015年起对于水力压裂法开采天然气产生的甲烷只允许采用绿色完井技术以避免超标污染。[24]标准化体系的建设首先需要探索非常规天然气开采过程中可能造成环境污染和生态破坏的来源，运用科学手段评估非常规天然气开采中运用的各类技术所造成的环境影响，建立起匹配的环境标准体系，并通过环境标准体系推动开采技术标准的进步和提高。法律制度的定位应当具备预见性和先进性，而标准的制定更多的是现实性和引导性，建设具备更多灵活性的标准化体系能够避免技术更迭速度过快而导致的环境法律制度不稳定，从而维护制度体系的安定性，同时科学合理的标准化体系还将为地方政府制定“因地制宜”的规则提供参考，确保地方制度本身的合理性。
（二）以开采一体化和信息公开背景下的全过程监管理念突破制度实施的局限性
突破制度实施的局限性，应避免单纯沿用常规油气开采的环境法律制度，需要关注非常规天然气的开采特征，也需要考虑如何填补常规油气相关制度中本就缺失的环节。目前加强生态环境保护全过程监管模式的应用已成为油气开采管理的改革方向⑥，这将有效解决制度实施的局限性问题。
但是，将全过程监管模式沿用至非常规天然气领域仍需提前部署两个维度的载体：其一是与常规天然气严格划分勘探、开发、生产、弃置阶段所不同，非常规天然气应建立和采用一体化开采模式，即将非常规天然气的勘探、开发、地质工程、地面地下、设计监督等多个方面纳入一体化管理。[25]例如在煤层气领域，若不采用一体化开采管理，根据目前的规定，探井完井后需产量达标，然后用4～8年时间完成提交储量、编制开发方案、取得开采许可证、开展开采工程建设等环节，而后才可依法正常投产，在此期间煤层气井不能关停[26]，这种情况下即使进行全过程监管，对于放空浪费的井所带来的环境风险也无能为力。其二是应建立非常规天然气开采的信息公开模式。水力压裂等技术大多具有科学不确定性，非常规天然气开采与地震活动是否存在关联性以及关联性的强弱程度也尚未得到科学的论证。在此情况下，信息公开和公众参与是规制相关环境风险的重要环节，因为保障公众知情和参与的权利不仅有助于提高公众对科学不确定性问题的心理应对能力，还将为技术应用的相关监督工作提供坚实基础。[27]美国环保组织曾于2011年请求美国环保署根据“有毒物质控制法”（Toxic Substances Control Act）颁布保护公众健康和环境的规则，使其免受石油和天然气勘探或生产中使用的化学物质和混合物带来的严重风险。[28]美国众议院也于2017年提出“压裂责任和化学品意识法案”（Fracturing Responsibility and Awareness of Chemicals Act），旨在免除美国对水力压裂技术的豁免规定，要求石油和天然气行业在使用该技术前后披露相关的化学物质和化学品⑦。中国以《环境保护法》为代表的法律制度对信息公开做出了明确规定，但目前尚未形成完善的油气市场竞争机制，亦不具备非常规天然气勘探开发的技术数据共享机制。数据的难以获取令信息公开及其监管举步维艰，缺乏信息和数据的支撑，环境风险的分析、预测和防范均无从入手。未来可以考虑先通过“三桶油”构建国家公司层面的非常规天然气开采信息公开平台，再要求其他开采主体履行信息公开义务，逐步建立起一个成熟的非常规天然气开采信息平台，为实施全过程监管铺平道路。 注释：
① 参见国务院办公厅《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》、国家能源局《页岩气发展规划（2016—2020年）》。
② 参见财政部《关于“十三五”期间煤层气（瓦斯）开发利用补贴标准的通知》和财政部、国家能源局《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》。
③ 参见财政部、海关总署、国家税务总局《关于“十三五”期间煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收的通知》。
④ 参见财政部、国家税务总局《关于对页岩气减征资源税的通知》。
⑤ 参见财政部《关于〈可再生能源发展专项资金管理暂行办法〉的补充通知》。
⑥ 参见中共中央国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》;新华社：《我国加快完善非常规油气环境管理制度》，http：//www.xinhuanet.com/2019-09/18/c_1125012007.htm。
⑦ H.R.2012-Fracturing Responsibility and Awareness of Chemicals Act of 2017.https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2012/text。
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責任编辑：曲 红、康雷闪
Study on Environmental Legal System of Unconventional Natural Gas
Exploitation：Characteristics， Problems and Constructive Assumptions
YU Lifang
（Law School， Tsinghua University， Beijing 100084， China）
Abstract： Unconventional natural gas exploitation will bring about environmental risks such as water waste and pollution， greenhouse effect， seismic activity， etc. China has a booming mining demand， but does not have a sound environmental legal system to deal with the above risks. With the reform and opening access system for oil and gas exploitation and the advancement of the mining process， the urgency for system improvement is growing. Based on the analysis of the existing system， the three characteristics and problems of applicable indirectness， low-level system and implementation limitations are summarized. In order to solve these problems， the feasibility of constructing the relevant environmental legal system is proposed and demonstrated， which is on the basis of the legislation of "Regulations on Natural Gas Management"， and the construction of a standardization system with the concept of establishing the whole-process supervision under the background of mining integration and information disclosure.
Key words： unconventional natural gas; environmental risks; hydraulic fracturing; environmental standards; whole-process supervision
关键词：非常规天然气;环境风险;水力压裂;环境标准;全过程监管
中图分类号：D922.67
文献标识码：A
文章编号：1673-5595（2021）03-0040-07
一、引言
随着能源需求的不断增长，为实现国家和全球能源安全、缓解能源与环境的紧张关系，非常规天然气的开采进程被不断推进。中国有丰富的非常规天然气资源，主要包括煤层气、页岩气、致密气和天然气水合物（又称“可燃冰”）。其中，煤层气的开发起步较早，致密气的开发也已有成熟的技术，页岩气近年来持续新增探明地质储量，可燃冰开采也屡有进展。这些非常规天然气资源的开发和利用有助于改善中国能源结构。它们的成功开采归功于水力压裂、水平钻井等勘探技术的快速发展，但这些新型技术的运用仍存在科学不确定性，相关的开采活动可能会对水资源、空气质量和地震活动等造成严重且长期的不利影响。然而，环境监管机构面对这类新型技术经验不足，防范此类开采环境风险的专门监管方案和法律制度不够完善。中国有巨大的非常规天然气开采计划和供应需求①，
持续推进非常规天然气的开采将是中国不可避免的能源发展趋势，
而中国显然无法像法国宪法委员会那样，通过核准关于禁止使用水力压裂技术勘探和开采页岩气的法律来避免相关的法律风险[1]。本文将从非常规天然气开采的环境风险识别入手，研究相关环境法律制度的现状、特征和建构设想。
二、非常规天然气开采中的环境风险
国家规划和政策对非常规天然气开采的扶持措施有力推动了非常规天然气勘探开发的进程。[2]
比如国家发改委颁布的《天然气发展“十三五”规划》等多项国家文件规定了多种扶持措施，主要体现为财政支持，尤其是差别性的税收优惠政策，大致包括：针对煤层气和页岩气的中央财政补贴②、煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收和进口环节增值税③、页岩气资源税减征30%④以及支持非常规天然气开采利用的可再生能源发展专项资金⑤。这些支持性政策的原则是以产量为标准，产量高则税收等优惠多，如此的逻辑导向虽然会促进开采项目增多、推动生产加快，但在相关环境法律制度不成熟的情况下，也将提高开采带来环境风险的概率。已识别出的由开采带来的环境风险主要包括：
（一）水资源浪费与污染
水力压裂是非常规天然气开采中运用的典型新技术，其原理是通过高压将水注入平行井以冲破页岩层。然而该技术在实施中会产生两方面问题：其一是耗费大量水资源，且中国页岩气储量丰富的地区恰是水资源较为匮乏的地区;其二是使用毒性未知、隐患众多的压裂液，开采中产生的大量的压裂返排液又是采出水的主要来源之一，而国内目前尚未具备成熟的“绿色”采出水处理技术，采出水去向主要为回注地层或在蒸发池内自然蒸发，存在对地下水、地表水造成严重污染的可能性。[3-5]
（二）温室效应
非常规天然气的主要成分一般为甲烷。就页岩气而言，一方面一旦开发井丧失商业开采价值而被废弃，由于本身存在的技术缺陷和疏于管理等原因，废弃气井容易导致甲烷泄露;另一方面在钻井、修井和输气环节，由于故意排放、设备泄露、操作不当等原因，也容易导致甲烷释放和泄漏[6]，甚至多于常规天然气开采中的甲烷泄漏量[7]，从而加剧温室效应。就可燃冰而言，情况更不乐观，未来如果进入商业开采环节，甲烷释放和泄露会加剧温室效应，气温的升高可能导致海底可燃冰分解再次产生甲烷[8]，从而重复加剧温室效应，形成恶性循环。
（三）地震活动
非常规天然气开采中水力压裂技术的作业强度远大于常规油气田，水力压裂诱发地震的问题在北美页岩气产区已备受关注，在中国，水力压裂技术和地震的相关性也受到同样的关注和质疑。[9-10]2019年6月17日四川省宜宾市长宁县发生6.0级地震，地震发生地长宁是国家页岩气开发的重点区块，且四川有多个国家级页岩气开采区，尽管四川地震局官方回应此次地震为天然地震[11]，但令人担忧的是，页岩气开采区并不是首次发生地震。2019年2月四川省自贡市荣县两天内发生三起4级以上地震，当地不少居民怀疑地震频发可能和页岩气开采有关，考虑到安全问题，当地叫停了页岩气开采作业。[12]显然，目前并不能完全排除页岩气开采与引发地震活动之间的相关性。
另外，在开发利用非常规天然气的过程中，不同的地质条件通常会采用不同的开采方案、作业方式和技术，亦会导致不同类型的环境风险，并且往往不是单一类型风险，而是上述环境风险类型相互交织和影响后形成的復合型风险，从而对相关的环境法律制度提出了更高的要求。
三、非常规天然气开采的环境法律制度的特征与问题
中国法律体系中尚无规制非常规天然气开采中环境风险的专门立法，该领域的立法程度相对较低。[13]通过梳理现有的可适用于防范相关环境风险的法律制度，可以发现，这些制度具有一些独有的特征，而这些特征引发了诸多问题，并将现有制度带入困境、画地为牢。
（一）制度适用的间接性
由于缺乏专门的立法，非常规天然气开采中的环境问题只能纳入环境保护、矿产资源等法律法规中，适用过程中存在类推特征和间接性，因而形成的零散的规制路径给环境风险防控带来挑战。 在法律层面，除了《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）中关于环境保护的一般规定外，作为顶层设计的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中关于保护环境、防治污染的基本原则和制度以及《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）中的一般规定均应适用于防范非常规天然气开采中的环境风险。同时，根据开采中可能产生的环境问题类别，应分别适用不同领域的环境监管法律，如《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第34条规定，对煤层气进行开采利用应采用合理、可行的技术措施，煤层气排放应当符合有关标准规范;《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）中多个条文对向水体排放和倾倒放射性物质、可溶性剧毒废渣等行为进行规制，并在第42条规定了地下勘探、采矿等活动应当采取防护性措施，防止地下水污染，报废矿井、钻井或者取水井等应当实施封井或者回填;《中华人民共和国海洋环境保护法》要求勘探开发海洋石油必须编制溢油应急计划，也规定了钻井使用的污水、泥浆、混合物等的排放问题;《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国清洁生产促进法》等法律中也有相关可适用的规定。为配合上述法律的顺利实施，中央政府层面出台了多项配套行政法规、规章，如《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》《建设项目环境保护管理条例》等，其中与防范开采环境风险相关的内容也应适用于非常规天然气的开采。
不过在适用这些规定时，必然需要采用类推和间接的方式“套入”适用，因为这些规定面向的是油气开采中共有的、普遍的环境风险，而非常规天然气作为油气中的非典型主体，其开采中运用的新型技术及其可能带来的环境风险并没有得到足够关注。举例来说，一口典型页岩气井的开发过程包括钻探、采气、闭井三个阶段，各阶段的环境影响各有不同，所产生的环境风险也交织复合。按照目前的制度框架，进行开发作业时需符合上述提及的多项法律制度要求，不仅包括《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》在内的原则性法律，还包括原国家环境保护总局发布的《环境影响评价技术导则 陆地石油天然气开发建设项目》（HJ/T 349-2007）在内的具体实施导则，但这些制度均是站在常规技术的规制角度，未评估和规范页岩气开发中使用新技术而带来的潜在且复合的环境风险[14]，也未对页岩气开发的污染因子选择及其量化分析进行明确指导，对于最为关键的采出水处理等问题亦缺乏关注。
可见，现有制度具有典型的适用间接性，既没有对非常规天然气开采技术和方式进行具体规制，也没有制度与制度之间的系统性整合，各单行法仅针对相对单一的环境因素立法，因而形成的零散的制度框架难以直接应对非常规天然气开采中复合并带有科学不确定性的环境风险。
（二）制度体系的低层次性
一般而言，调整同一对象的低位阶制度会比高位阶制度更为细化和具体，在实践中也更具有可操作性，即便存在上述法律法规层面制度的适用间接性情况，也可以用低位阶的制度去补充适用。但是，非常规天然气领域似乎缺失了低位阶制度这一层级，直接对制度适用间接性起到承接和补充作用的是各个“政策规定”。中央和地方政府尝试通过政策、规划等低层次性文件对非常规天然气开采的环境风险做出具有针对性的防范规定，并且这些规定数量多、范围广，成为非常规天然气开采的环境法律制度体系中的重要组成部分。
在中央政府层面，规制非常规天然气开采环境风险的文件以规划、行动计划、产业政策、通知等形式居多，如2019年生态环境部办公厅印发的《关于进一步加强石油天然气行业环境影响评价管理的通知》;也存在专门就非常规天然气开采中的环境问题进行说明和答复回函的形式，如2018年生态环境部办公厅印发的《关于页岩气开采建设项目环评分类管理有关问题的复函》。针对不同类别的非常规天然气亦有较为具体的规定，如在煤层气领域，国家能源局就有一系列规定。（1）国家能源局《关于印发煤层气产业政策的通知》中规定了优先进行煤层气地面开发，鼓励地面、井下联合抽采煤层气资源，只有当煤层瓦斯含量降低到规定标准以下，方可开采煤炭资源;同时要求企业建立健全安全管理制度和操作规程，严格执行煤层气排放标准，煤层气生产过程中产生的废气、废水等达标排放，妥善处置固体废物，避免对地下水造成污染。（2）国家能源局《煤层气勘探开发行动计划》中明确要求加强煤层气勘探开发过程中生态环境保护和资源集约节约利用。（3）国家能源局《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十三五”规划》对煤层气开发的环境风险持乐观态度，认为煤层气开发项目环境影响评价周期长，延缓了项目前期工作进度，也认为煤层气开发期间对环境的影响主要来自噪声、污水和固体废弃物。同时也提出了环境保护措施，一方面是环境保护，包括严格执行煤层气（煤矿瓦斯）排放标准、环境影响评价制度等;另一方面是环境监测，主要面向项目作业过程中的环境质量状况。在页岩气领域则以一系列政策和规划的形式为代表。（1）国家能源局《页岩气发展规划（2016—2020年）》规定了页岩气开发的环境保护措施，并初步评估了页岩气开发的环境效益。（2）《页岩气产业政策》設专章对页岩气开发的节能、节水、地下水和土壤保护、钻井液和压裂液循环利用、环境影响评价、环境监管等方面进行了原则性规定。（3）国家发展改革委《天然气发展“十三五”规划》提出，加强对页岩气开发用水及其处理的管理及环境监测。
在地方政府层面，基于能源地域分布的特性和能源类别，一般在非常规天然气产业整体政策中规定防范开采中环境风险的内容，如山西省出台的《山西省深化煤层气（天然气）体制改革实施方案》《关于加快推进煤层气产业发展的若干意见》;四川省和重庆市致力于建设全国页岩气开发利用综合示范区，分别出台了《四川省页岩气开采业污染防治技术政策》和《重庆市页岩气产业发展规划（2015―2020年）》等。 可以发现，上述中央和地方层面的政策规定通过规制可能带来环境风险的压裂液处理方式等问题，在一定程度上有效改善了高位阶法律制度的适用间接性，但是这些政策文件所具有的低层次性又带来了新的问题。（1）文件的有权制定主体众多，主体权限和能力不一，使得制度本身合理性存疑。例如中国页岩气分布地域不均，不同地区开采页岩气的地质条件和环境影响因素不同，考虑到鄂尔多斯拥有更为脆弱的生态环境，相比四川而言应采用更高的开采标准，为此鄂尔多斯市环境保护局颁布了《关于天然气开发环境保护管理办法试行中有关事宜的通知》，要求所有钻井队必须做到钻井泥浆不落地，实现零液体排放的环保钻井技术。[15-16]这确实是因地制宜的考虑，但是制定此类区别规定的前提是要具有科学的依据和标准，并结合非常规天然气开采中新技术应用的特性和开采地域的地缘属性，来探究其所带来的环境风险的种类和程度、共性和差异，从而建立统一的、公开的且科学的分类规制方式。否则地方政府具有过大的制定和裁量权限，极可能因经济发展的冲动而陷入环境保护中的“底线竞争”，或因过度行政而影响能源发展。（2）文件内容变动快，缺乏稳定性，影响开采效率，也无益于环境风险防控。“虽然能源体制决定能源法制，但是体制的稳定与效率必须以法律的稳定与效率做保证。”[17]例如原环境保护部2015年发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》要求页岩气开采建设项目全部应编制环境影响报告书;两年后，该名录在2017年的修改中新增规定页岩气管线200公里及以上、涉及环境敏感区的编制环境影响报告书，并明确要求页岩气新区块开发建设项目全部编制环境影响报告书，其他编制环境影响报告表，这与两年前的规定有较大出入。制度稳定性的缺失带动管理要求反复变化，在实践中进一步引发了页岩气开发建设项目环境影响评价工作的混乱。相同建设内容的项目在不同地区、不同时间段所涉及的环境影响评价文件类型存在差异[18]，给开采中环境风险的识别和防控带来了不利影响。
（三）制度实施的局限性
非常规天然气的开采较常规油气而言发展较晚，除了上述具有针对性的低层次政策规定外，应对非常规天然气开采中环境风险的总体制度框架基本还是沿用常规油气的制度框架。但是常规和非常规天然气的属性不同，开采的方式和应用的技术亦有较大差别，所需面对和防范的开采中环境风险的种类、程度和原理自然也不同，以沿用的形式进行后生领域的制度构建必然会给制度实施带来局限性。
这种局限性，一方面体现在常规天然气开采的环境法律制度无法与非常规油气领域的需求完全匹配。尤其在环境影响评价制度范畴，目前尚缺乏为非常规天然气量身定做的规定。沿用常规油气的环境影响评价制度，将不可避免地以常规油气的开采技术、开采方案和“勘探、开发、生产”三步走开采流程为导向和参照，从而忽略了非常规天然气开采中运用的新技术、不同的开采方案以及滚动开采等特点，导致环境影响评价制度介入开采项目的时间点不合理，无法对非常规天然气勘探、开采、运输、储存和处理的全过程进行环境风险评估。[19]同时也缺乏对新技术应用的环境影响专项论证，弱化了环境影响评价的制度效力。上文提及的《关于进一步加强石油天然气行业环境影响评价管理的通知》中，尽管对现有环境影响评价制度以“打补丁”的方式明確了压裂返排液、油基泥浆的处理处置原则，但似乎只是杯水车薪，仅仅是不得已对已摆在眼前的突出难题进行了指导性规定，对于其他如新技术与地震活动的关联性等问题并没有给予系统性的关注，何况在非常规天然气稳步进入商业性开采的过程中，将会出现更多的问题，显然无法将规范性文件的“亡羊补牢”作为一种常态。
局限性的另一方面体现在“缺陷共享”，即常规油气开采的环境法律制度所具有的缺陷会同步影响非常规天然气，典型代表便是开采后的废弃处置（“弃置”）环节。国家发展改革委、国家能源局等五部委于2010年联合颁布了《海上油气生产设施废弃处置管理暂行规定》，这是目前为止唯一一份关于在油气田生产设施终止生产后规制弃置工作的国家层面的管理制度，但该暂行规定的适用对象是海上油气田，且仅作出了指导性规定，至今未出台相关细化规定，即使对于弃置阶段的核心内容——弃置方案，也仅原则性地明确了应包含弃置费估算、弃置费筹措方法和弃置方式等内容。弃置环节相关制度的缺位主要是因为中国油气开发产业起步较晚，根据油气田一般的生产期和经济寿命，近些年才出现了生产期终止的油气田，且数量较少，弃置的理念和配套制度暂未跟上。同时油气田的生产周期长、专业性极强，随着自然条件和环保制度的改变，弃置的标准和实施方式都需要作出相应改变，这对于规则的制定者来说是艰巨的挑战。中国海洋石油集团有限公司（以下简称“中海油”）是中国海上最大的油气开采公司，在实际操作中，海上油气田生产设施弃置相关的具体工作均是由中海油自行设置标准和操作程序，处于企业自律主导下的“摸着石头过河”阶段。在弃置环节中环境法律制度的不成熟影响了常规油气田，又通过制度沿用的形式传导至非常规天然气领域。非常规天然气横跨陆上、海上两个领域，出台陆上油气田相关的弃置规定尚需时日，目前施行的海上油气田相关的弃置暂行规定也未关注非常规天然气开采可能带来环境风险的特殊性和严峻性。而弃置方案本身是环境影响评价的组成部分之一，如果不提前进行具有针对性的弃置制度规划，势必将影响弃置方案的设计和弃置费的计提，并在事实上将开采的环境风险推移至未来。
四、非常规天然气开采的环境法律制度的建构设想
随着2019年版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》、自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》的陆续颁布，中国正式向内外资企业开放油气勘查开采市场，2019年年底《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）中也明确了以竞争性方式出让矿业权。国内以“三桶油”为主体的开采现状将被打破，多主体将涌入包括非常规天然气在内的油气开采市场，如何从环境法律制度方面对多样性的开采主体进行资质限制成为现实、必要和迫切的前置工作。同时，中国非常规天然气的开采工作不断取得新进展，除致密气、页岩气外，2020年初中国海域可燃冰第二轮试采取得成功并超额完成目标任务[20]，标志着可燃冰开采实现了阶段性跨越，未来规模化、常态化的开采工作必然需要配套高标准和体系化的环境风险防控制度。 可见，非常规天然气开采主体的放开和开采进程的推进，令深化相关环境法律制度的建构需求迫在眉睫，结合上述对现有制度特征与问题的梳理和分析，本文提出以下建构设想：
（一）以专门的天然气立法+标准化体系建设破解制度适用的间接性和制度体系的低层次性
现有制度所具有的适用间接性和体系的低层次性之间相互联系，想要改变这两个问题，需要从上文的分析入手，探寻一种既可以维护制度的安定性，又可以确保制度本身的合理性，还可以对开采新技术带来的复合环境风险施加针对性防范的组合型建构思路。本文尝试提出并论证以专门的天然气立法为顶层设计，辅以对非常规天然气开采技术标准和环境标准的体系建设，来应对现有制度体系中的上述问题。
诚然，改变现有制度适用间接性和低层次性最为有效的方式，应当是在非常规天然气开采领域进行专门的环境立法，但是在中国天然气法律规范中，尚缺乏一部最基本、统一且涵盖行业上下游的天然气专门法律，目前想要出台一部综合全面的与非常规天然气开采相关的環境法律显然还为时过早，较为经济合理的方式应是尽早出台统领常规和非常规天然气开采的专门的天然气立法，并在其中设置防范非常规天然气开采环境风险的基本条款。近年来就专门的天然气立法的讨论大致有三种思路。其一是制定《石油天然气法》。但是在中国能源主管部门和矿产资源主管部门分离的背景下，起草一部《石油天然气法》的起点不明确，作为《石油天然气法》核心内容的油气矿业权制度也已在《矿产资源法》中进行规定，并且在2019年年底公布的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）中得到进一步完善，因而《石油天然气法》在中国目前的管理体制下似乎缺乏立法空间。其二是制定《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）。中国能源立法起步较晚，经过十多年的讨论和起草，国家能源局已于2020年4月10日公布了《能源法》（征求意见稿），其中与非常规天然气开采环境风险相关的条款应为第40条，该条款提出国家鼓励非常规油气资源的经济有效开发，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求的市场主体参与油气勘查开采。这也符合《能源法》建坐标、指方向的纲领性定位[21]，但对于防范非常规天然气开采的环境风险而言，似乎显得过于宏观。其三是制定天然气领域的单行法律法规，如《天然气法》《天然气管理条例》。中国已有较多天然气领域的法律文件，在实施过程中积累了大量的实践经验，为天然气领域单行立法奠定了良好的现实基础，同时考虑到定位于规制能源行业综合、全局问题的《能源法》已征求意见，天然气领域无需再仿照煤炭、电力领域制定单行法律《天然气法》，而可采取制定《天然气管理条例》的方式，明确非常规天然气开采中环境风险管理的基本要求，尤其对环境影响评价等关键制度进行基本条款设计，这样一来不仅可以缩短立法周期[22]，还可以往上承接《能源法》与《矿产资源法》，往下约束和限制地方政府制定细化规则的范围和权限。
其后，再从标准化体系建设入手，防范开采中应用新技术所带来的复合环境风险。比如英国环境署2015年依据一家公司在某一勘探区进行水力压裂作业的请求向其下发环境许可时，明确规定了水力压裂液和返排液存储的标准。[23]美国于2012年发布了新污染源行为标准和有害空气污染物国家排放标准，规定自2015年起对于水力压裂法开采天然气产生的甲烷只允许采用绿色完井技术以避免超标污染。[24]标准化体系的建设首先需要探索非常规天然气开采过程中可能造成环境污染和生态破坏的来源，运用科学手段评估非常规天然气开采中运用的各类技术所造成的环境影响，建立起匹配的环境标准体系，并通过环境标准体系推动开采技术标准的进步和提高。法律制度的定位应当具备预见性和先进性，而标准的制定更多的是现实性和引导性，建设具备更多灵活性的标准化体系能够避免技术更迭速度过快而导致的环境法律制度不稳定，从而维护制度体系的安定性，同时科学合理的标准化体系还将为地方政府制定“因地制宜”的规则提供参考，确保地方制度本身的合理性。
（二）以开采一体化和信息公开背景下的全过程监管理念突破制度实施的局限性
突破制度实施的局限性，应避免单纯沿用常规油气开采的环境法律制度，需要关注非常规天然气的开采特征，也需要考虑如何填补常规油气相关制度中本就缺失的环节。目前加强生态环境保护全过程监管模式的应用已成为油气开采管理的改革方向⑥，这将有效解决制度实施的局限性问题。
但是，将全过程监管模式沿用至非常规天然气领域仍需提前部署两个维度的载体：其一是与常规天然气严格划分勘探、开发、生产、弃置阶段所不同，非常规天然气应建立和采用一体化开采模式，即将非常规天然气的勘探、开发、地质工程、地面地下、设计监督等多个方面纳入一体化管理。[25]例如在煤层气领域，若不采用一体化开采管理，根据目前的规定，探井完井后需产量达标，然后用4～8年时间完成提交储量、编制开发方案、取得开采许可证、开展开采工程建设等环节，而后才可依法正常投产，在此期间煤层气井不能关停[26]，这种情况下即使进行全过程监管，对于放空浪费的井所带来的环境风险也无能为力。其二是应建立非常规天然气开采的信息公开模式。水力压裂等技术大多具有科学不确定性，非常规天然气开采与地震活动是否存在关联性以及关联性的强弱程度也尚未得到科学的论证。在此情况下，信息公开和公众参与是规制相关环境风险的重要环节，因为保障公众知情和参与的权利不仅有助于提高公众对科学不确定性问题的心理应对能力，还将为技术应用的相关监督工作提供坚实基础。[27]美国环保组织曾于2011年请求美国环保署根据“有毒物质控制法”（Toxic Substances Control Act）颁布保护公众健康和环境的规则，使其免受石油和天然气勘探或生产中使用的化学物质和混合物带来的严重风险。[28]美国众议院也于2017年提出“压裂责任和化学品意识法案”（Fracturing Responsibility and Awareness of Chemicals Act），旨在免除美国对水力压裂技术的豁免规定，要求石油和天然气行业在使用该技术前后披露相关的化学物质和化学品⑦。中国以《环境保护法》为代表的法律制度对信息公开做出了明确规定，但目前尚未形成完善的油气市场竞争机制，亦不具备非常规天然气勘探开发的技术数据共享机制。数据的难以获取令信息公开及其监管举步维艰，缺乏信息和数据的支撑，环境风险的分析、预测和防范均无从入手。未来可以考虑先通过“三桶油”构建国家公司层面的非常规天然气开采信息公开平台，再要求其他开采主体履行信息公开义务，逐步建立起一个成熟的非常规天然气开采信息平台，为实施全过程监管铺平道路。 注释：
① 参见国务院办公厅《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》、国家能源局《页岩气发展规划（2016—2020年）》。
② 参见财政部《关于“十三五”期间煤层气（瓦斯）开发利用补贴标准的通知》和财政部、国家能源局《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》。
③ 参见财政部、海关总署、国家税务总局《关于“十三五”期间煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收的通知》。
④ 参见财政部、国家税务总局《关于对页岩气减征资源税的通知》。
⑤ 参见财政部《关于〈可再生能源发展专项资金管理暂行办法〉的补充通知》。
⑥ 参见中共中央国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》;新华社：《我国加快完善非常规油气环境管理制度》，http：//www.xinhuanet.com/2019-09/18/c_1125012007.htm。
⑦ H.R.2012-Fracturing Responsibility and Awareness of Chemicals Act of 2017.https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2012/text。
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責任编辑：曲 红、康雷闪
Study on Environmental Legal System of Unconventional Natural Gas
Exploitation：Characteristics， Problems and Constructive Assumptions
YU Lifang
（Law School， Tsinghua University， Beijing 100084， China）
Abstract： Unconventional natural gas exploitation will bring about environmental risks such as water waste and pollution， greenhouse effect， seismic activity， etc. China has a booming mining demand， but does not have a sound environmental legal system to deal with the above risks. With the reform and opening access system for oil and gas exploitation and the advancement of the mining process， the urgency for system improvement is growing. Based on the analysis of the existing system， the three characteristics and problems of applicable indirectness， low-level system and implementation limitations are summarized. In order to solve these problems， the feasibility of constructing the relevant environmental legal system is proposed and demonstrated， which is on the basis of the legislation of "Regulations on Natural Gas Management"， and the construction of a standardization system with the concept of establishing the whole-process supervision under the background of mining integration and information disclosure.
Key words： unconventional natural gas; environmental risks; hydraulic fracturing; environmental standards; whole-process supervision