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【摘要】面对鼓励人才向边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区流动的新时代人才流动新导向，以及基层待遇低、环境差、发展空间小的主要障碍，应创新思路，健全人才流动的体制机制，不断提高基层一线人才能力素质。
【关键词】新时代 人才流動 基层 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
人才流动是一种复杂的社会现象，一般是指人才在不同国家、地区、产业、职业、岗位之间的流动或转移。“流水不腐，户枢不蠹。”随着知识经济时代的到来，经济全球化的进程不断加快，人才资源已经成为推动人类文明和支持经济社会发展的重要要素，相对于物质、资本等要素而言，人才要素更为积极和活跃，在全球范围内的流动、循环、配置必将更加广泛。
根据新时代发展的需要，党的十九大报告提出了人才集聚的新理念：“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来。”
从人才集聚的目标看，党的十九大报告中提到的“人才集聚”，绝不单纯是指一种经济行为，而是关系到中华民族的伟大复兴；从人才集聚的范围看，不仅涉及党内，而且涉及党外；不仅面对国内的人才，而且更把目光投向全球；从人才集聚的类型看，不仅仅包括科技人才，而是统揽各方面的优秀人才；从人才集聚的导向看，不仅包括国家重点行业、重点工程发达地区，而且包括边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线。因此，十九大报告提出的人才集聚，具有更加丰富的内涵，不但具有重要的经济意义，更具有深刻的政治意义和长远的战略意义。
党的十九大报告明确指出，“鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动”，“让各类人才的创造活力竞相进发、聪明才智充分涌流”。这一提法在过去鼓励人才向基层一线流动的基础上，明确了鼓励人才向边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区流动，这是新时代人才流动的新导向。
其一，从社会发展的需求来看，党的十九大报告作出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重要判断。发展不平衡、不充分的问题客观上在新时代凸现出来，成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。区域发展的不平衡是发展不平衡的一个重要表现。而这一现象背后深层次的原因之一就是人才的匮乏。尤其是边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区等与高素质人才的需求量和供给量之间呈现出的不匹配状态。这些地区不仅需要国家政策的扶持，还迫切需要一批高素质人才建功立业。
其二，从个人成长规律来看，基层锻炼向来是人才成长的重要平台和实践途径，不仅可以提升人才的社会价值、磨练人才的意志品格，还能帮助人才深刻地了解我国的国情和民情，加深与广大群众的深厚感情，促进人才的全面成长成才。习近平总书记早在2013年6月28日的全国组织工作会议上就曾指出：“在普通岗位上经历一些难事、急事、大事、复杂的事，能够更加深刻地感受国情、社情、民情，也就是人们常说的‘接地气’。干部多‘墩墩苗’没有什么坏处，把基础搞扎实了，后面的路才能走得更稳更远。”年轻干部只有珍惜基层的锻炼机会，切实投入基层实践岗位当中，内在素质和能力才能不断得以磨练而快速提升，才能在实现社会理想的基础上实现个人理想。正如党的十九大报告中所指出的，“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部”。
其三，从人才工作体制机制改革的需要看，如何吸引人才到边远地区和基层就业，一直是我国人才工作要突破的重点和难点。虽然国家出台了不少政策和措施，但问题并没有彻底解决。党的十九大报告提出了“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”的庄严承诺和“培养和造就一支懂农业、爱农村、爱农民的三农工作队伍”的具体要求。由此，我们必须要加快研究引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动的体制和机制，为这些地区的发展建设提供强有力的人才保障。
根据新时代社会主要矛盾的变化，鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，不仅是实现人才价值和促进入的全面发展的必然选择，而且对于推动我国人才工作的改革、实现人才资源优化配置、解决我国发展不平衡不充分具有重要的战略意义。
人才流动是人才资源调节的一种基本形式，是调整人才社会结构，充分发挥人才潜能必不可少的重要环节。人才作为当代社会生产中的最重要资源，必须进行有序的流动。只有人才流动起来，才能实现人才资源的合理配置，才能提高人才资源的使用率。然而，人才的流动是具有客观规律的，从世界范围看，基本上呈现出向科技水平高、环境条件好、研究经费足、待遇高、发展机会多的地方流动。从我国区域范围看，人才流动出现了“孔雀东南飞”现象，即中西部人才向东部流动。东部沿海地区凭借良好的经济基础、有利的区位地缘优势吸引了大批人才从低收入地区向高收入地区、从贫困地区向发达地区流动。在经济发展中，城市（特别是一线城市）始终是与人才有密切关系的联结点，当代的城市已经成为人才、货物、信息和资金等各种要素的汇集地，同时也是各种信息产生、交流、释放和传递的高度聚汇点。所以，人才的流动呈现出向城市集聚的情况。
从人才流动的基本规律和目前态势来看，引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，的确存在着制约因素。概括起来，基层待遇低、环境差、发展空间小仍是制约人才去基层一线的主要障碍。此外，还有思想观念上的差距，发达地区不仅给人才提供了优厚的待遇，而且还有先进的人才观念，因而为吸引人才会采取各种各样的政策和措施。我国边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线在人才竞争中虽然存在着劣势，但也并不是没有优势。中央对这些地区发展的关注度达到从未有过的高度，成为全面决胜小康社会的重要组成部分，在经费投入、人才保障等方面出台了很多政策，这些地区的新经济增长点也对人才有一定的吸引力。 但是，要真正破解制约人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动的瓶颈，仅仅依靠生硬的行政命令、单纯的思想政治动员、简单的待遇提升，都不能彻底解决问题，必须创新思路，才能建立运行有效的长效机制。
“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”要用“一池活水”的思路来解决边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线的人才集聚问题。在区域差距仍然存在的前提下，要打破人才的所有制壁垒、跨越行业流动的壁垒，把“有限任期”和“长远发展”结合起来，把“输血”和“造血”结合起来，把区域建设与整个国家的人才队伍建设结合起来，在人才个体的流动中实现人才群体的稳定，形成人才城乡环流的态势，发挥人才的集聚效应，为边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层的发展建设提供持久而有力的人才保障。为了促进人才流动新导向的实现，有必要从以下方面健全人才流动的体制机制：
一是建立多方协作、上下联动的领导体制和运行机制。引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动工作是一项复杂的系统工程，要打破人才流动的各种障碍，涉及改革的方方面面，不是一个地域、一个部门、一个环节可以解决的，每一项具体工作都涉及到不同的部门、不同的层级。同时不同类型的人才在这些地区的发展过程中又具有阶段衔接和角色变换的特征，其管理工作实质上是不同时段对不同角色的动态性调度。
如果没有一个有效的工作体制和运行机制，就很容易使这项工作出现碎片化和工作链条的断裂。特别是党的十九大召开以后，各地、各部门都会加大这方面的工作力度，如果没有一个集中统一的领导，很难形成合力，达到工作的预期目标。这就需要进行系统的顶层设计，拿出一整套的改革措施，扎实推进。
因此，建议由中央牵头，成立引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动工作领导小组，统筹和协调，特别是做好战略规划和顶层设计，并指导地方抓紧落实。地方的工作重点主要体现在根据中央精神，结合本地情况，制定具体化的政策和措施，为人才搭建干事创业的平台，保证中央精神得到贯彻执行。目前，需要在充分调研的基础上，制定整体规划，以增强工作的合力和力度，形成一套中央引导与各部委及地方探索相结合的分工明确、协调有序、科学规范的上下联动机制，以推动该项工作有序、稳定运行。
二是整合资源，优势互补，提高人才使用效率。目前国家在引导大学毕业生到基层工作的项目已有不少，且运行多年，积累了宝贵的经验。例如，大学生村官计划通过吸引优秀人才的入口定位、多元流动的发展定位、解除后顾之忧的保障定位等方面的制度设计和配套措施，先后吸引了数十万青年大学生参与其中，已经覆盖了全国31个省市自治区，形成了改革开放以来最大规模的青年大学生到农村最基层的行动，既为新农村建设提供了生力军，又使青年人才得到锻炼，成为我国人才队伍的优秀后备力量。“三支一扶”计划、“西部志愿者”“选调生计划”“特岗教师”等项目，也都取得了较为显著的成效。此外，“第一书记”、对口支援、定点帮扶、干部援疆援藏等，都已形成良好的运行模式，发挥了积极作用。
然而，我们也应该清醒地看到，这些项目虽然有不同的服务对象和服务内容，但由于不同的部门牵头，基本上自成体系，难以形成合力。因此，如何根据各种项目的资源优势和特色功能，实现项目的整合或优势互补，是当前亟需解决的问题。这就需要由中央领导小组牵头，在科学调查、合理测算不同地区对各种类型人才需求的基础上进行协调，保持项目和人才的合理分布，使这些项目既能发挥自身优势，又能与其他项目形成互补，避免人才浪费。
目前需要进一步总结经验，拓展范围，加大力度，保持边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线的建设有人才持续不断的参与，而经受过基层洗礼的人才或回到原有工作岗位发挥更大的作用，或源源不断地输送到各行各业，从而既形成了人才城乡环流的良好态势，又成为我国人才队伍培养链条中的重要一环。这才是人才资源战略意义的体现。
三是明确政策导向，激发人才活力。在市场经济条件下，人才的流动是遵循市场规律的。但政府并不能只是一个旁观者，而是应当和市场这只“看不见的手”结合起来。市场和政府的结合过程中，政府的首要作用是通过制定法律法规，规范和调整市场主体的行为和市场的竞争秩序；其次是制定政策，明确鼓励什么、限制什么。
2016年3月，中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》指出，“促进人才向艰苦边远地区和基层一线流动，研究制定鼓励和引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见，提高艰苦边远地区和基层一线人才保障水平，使他们在政治上受重视、社会上受尊重、经济上得实惠”。同时，还要注重基层人才培养培训，鼓励和支持基层一线人才积极参加定向培养、学历培训和各级各类业务培训，不断增强基层一线人才的业务水平和能力素质。
因此，在已有经验的基础上，应加快建立人才的跨区域、跨单位的法律保障机制，包括知识产权保护、合同化管理、服务年限、教育培养、服务配套、社会保障、进入退出机制等。同时，还应逐步健全和完善到基层去的人才评价机制、人才激励保障机制、人才培养机制，使制度体系充分发挥引导和指导作用。
（作者为中国政法大学原副校长，中国政法大学马克思主义学院教授、博导，中国人才研究会副会长）
【参考文献】
①《面对人才流动拐点如何“聚天下英才而用之”？》，新华网，2017年4月16日。
责编/贾娜 美编/于珊
【关键词】新时代 人才流動 基层 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
人才流动是一种复杂的社会现象，一般是指人才在不同国家、地区、产业、职业、岗位之间的流动或转移。“流水不腐，户枢不蠹。”随着知识经济时代的到来，经济全球化的进程不断加快，人才资源已经成为推动人类文明和支持经济社会发展的重要要素，相对于物质、资本等要素而言，人才要素更为积极和活跃，在全球范围内的流动、循环、配置必将更加广泛。
鼓励人才向边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区流动，是新时代人才流动的新导向
根据新时代发展的需要，党的十九大报告提出了人才集聚的新理念：“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来。”
从人才集聚的目标看，党的十九大报告中提到的“人才集聚”，绝不单纯是指一种经济行为，而是关系到中华民族的伟大复兴；从人才集聚的范围看，不仅涉及党内，而且涉及党外；不仅面对国内的人才，而且更把目光投向全球；从人才集聚的类型看，不仅仅包括科技人才，而是统揽各方面的优秀人才；从人才集聚的导向看，不仅包括国家重点行业、重点工程发达地区，而且包括边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线。因此，十九大报告提出的人才集聚，具有更加丰富的内涵，不但具有重要的经济意义，更具有深刻的政治意义和长远的战略意义。
党的十九大报告明确指出，“鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动”，“让各类人才的创造活力竞相进发、聪明才智充分涌流”。这一提法在过去鼓励人才向基层一线流动的基础上，明确了鼓励人才向边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区流动，这是新时代人才流动的新导向。
其一，从社会发展的需求来看，党的十九大报告作出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重要判断。发展不平衡、不充分的问题客观上在新时代凸现出来，成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。区域发展的不平衡是发展不平衡的一个重要表现。而这一现象背后深层次的原因之一就是人才的匮乏。尤其是边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区等与高素质人才的需求量和供给量之间呈现出的不匹配状态。这些地区不仅需要国家政策的扶持，还迫切需要一批高素质人才建功立业。
其二，从个人成长规律来看，基层锻炼向来是人才成长的重要平台和实践途径，不仅可以提升人才的社会价值、磨练人才的意志品格，还能帮助人才深刻地了解我国的国情和民情，加深与广大群众的深厚感情，促进人才的全面成长成才。习近平总书记早在2013年6月28日的全国组织工作会议上就曾指出：“在普通岗位上经历一些难事、急事、大事、复杂的事，能够更加深刻地感受国情、社情、民情，也就是人们常说的‘接地气’。干部多‘墩墩苗’没有什么坏处，把基础搞扎实了，后面的路才能走得更稳更远。”年轻干部只有珍惜基层的锻炼机会，切实投入基层实践岗位当中，内在素质和能力才能不断得以磨练而快速提升，才能在实现社会理想的基础上实现个人理想。正如党的十九大报告中所指出的，“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部”。
其三，从人才工作体制机制改革的需要看，如何吸引人才到边远地区和基层就业，一直是我国人才工作要突破的重点和难点。虽然国家出台了不少政策和措施，但问题并没有彻底解决。党的十九大报告提出了“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”的庄严承诺和“培养和造就一支懂农业、爱农村、爱农民的三农工作队伍”的具体要求。由此，我们必须要加快研究引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动的体制和机制，为这些地区的发展建设提供强有力的人才保障。
根据新时代社会主要矛盾的变化，鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，不仅是实现人才价值和促进入的全面发展的必然选择，而且对于推动我国人才工作的改革、实现人才资源优化配置、解决我国发展不平衡不充分具有重要的战略意义。
待遇低、环境差、发展空间小仍是制约人才去基层一线的主要障碍
人才流动是人才资源调节的一种基本形式，是调整人才社会结构，充分发挥人才潜能必不可少的重要环节。人才作为当代社会生产中的最重要资源，必须进行有序的流动。只有人才流动起来，才能实现人才资源的合理配置，才能提高人才资源的使用率。然而，人才的流动是具有客观规律的，从世界范围看，基本上呈现出向科技水平高、环境条件好、研究经费足、待遇高、发展机会多的地方流动。从我国区域范围看，人才流动出现了“孔雀东南飞”现象，即中西部人才向东部流动。东部沿海地区凭借良好的经济基础、有利的区位地缘优势吸引了大批人才从低收入地区向高收入地区、从贫困地区向发达地区流动。在经济发展中，城市（特别是一线城市）始终是与人才有密切关系的联结点，当代的城市已经成为人才、货物、信息和资金等各种要素的汇集地，同时也是各种信息产生、交流、释放和传递的高度聚汇点。所以，人才的流动呈现出向城市集聚的情况。
从人才流动的基本规律和目前态势来看，引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，的确存在着制约因素。概括起来，基层待遇低、环境差、发展空间小仍是制约人才去基层一线的主要障碍。此外，还有思想观念上的差距，发达地区不仅给人才提供了优厚的待遇，而且还有先进的人才观念，因而为吸引人才会采取各种各样的政策和措施。我国边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线在人才竞争中虽然存在着劣势，但也并不是没有优势。中央对这些地区发展的关注度达到从未有过的高度，成为全面决胜小康社会的重要组成部分，在经费投入、人才保障等方面出台了很多政策，这些地区的新经济增长点也对人才有一定的吸引力。 但是，要真正破解制约人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动的瓶颈，仅仅依靠生硬的行政命令、单纯的思想政治动员、简单的待遇提升，都不能彻底解决问题，必须创新思路，才能建立运行有效的长效机制。
用“一池活水”的思路來解决边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线的人才集聚问题
“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”要用“一池活水”的思路来解决边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线的人才集聚问题。在区域差距仍然存在的前提下，要打破人才的所有制壁垒、跨越行业流动的壁垒，把“有限任期”和“长远发展”结合起来，把“输血”和“造血”结合起来，把区域建设与整个国家的人才队伍建设结合起来，在人才个体的流动中实现人才群体的稳定，形成人才城乡环流的态势，发挥人才的集聚效应，为边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层的发展建设提供持久而有力的人才保障。为了促进人才流动新导向的实现，有必要从以下方面健全人才流动的体制机制：
一是建立多方协作、上下联动的领导体制和运行机制。引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动工作是一项复杂的系统工程，要打破人才流动的各种障碍，涉及改革的方方面面，不是一个地域、一个部门、一个环节可以解决的，每一项具体工作都涉及到不同的部门、不同的层级。同时不同类型的人才在这些地区的发展过程中又具有阶段衔接和角色变换的特征，其管理工作实质上是不同时段对不同角色的动态性调度。
如果没有一个有效的工作体制和运行机制，就很容易使这项工作出现碎片化和工作链条的断裂。特别是党的十九大召开以后，各地、各部门都会加大这方面的工作力度，如果没有一个集中统一的领导，很难形成合力，达到工作的预期目标。这就需要进行系统的顶层设计，拿出一整套的改革措施，扎实推进。
因此，建议由中央牵头，成立引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动工作领导小组，统筹和协调，特别是做好战略规划和顶层设计，并指导地方抓紧落实。地方的工作重点主要体现在根据中央精神，结合本地情况，制定具体化的政策和措施，为人才搭建干事创业的平台，保证中央精神得到贯彻执行。目前，需要在充分调研的基础上，制定整体规划，以增强工作的合力和力度，形成一套中央引导与各部委及地方探索相结合的分工明确、协调有序、科学规范的上下联动机制，以推动该项工作有序、稳定运行。
二是整合资源，优势互补，提高人才使用效率。目前国家在引导大学毕业生到基层工作的项目已有不少，且运行多年，积累了宝贵的经验。例如，大学生村官计划通过吸引优秀人才的入口定位、多元流动的发展定位、解除后顾之忧的保障定位等方面的制度设计和配套措施，先后吸引了数十万青年大学生参与其中，已经覆盖了全国31个省市自治区，形成了改革开放以来最大规模的青年大学生到农村最基层的行动，既为新农村建设提供了生力军，又使青年人才得到锻炼，成为我国人才队伍的优秀后备力量。“三支一扶”计划、“西部志愿者”“选调生计划”“特岗教师”等项目，也都取得了较为显著的成效。此外，“第一书记”、对口支援、定点帮扶、干部援疆援藏等，都已形成良好的运行模式，发挥了积极作用。
然而，我们也应该清醒地看到，这些项目虽然有不同的服务对象和服务内容，但由于不同的部门牵头，基本上自成体系，难以形成合力。因此，如何根据各种项目的资源优势和特色功能，实现项目的整合或优势互补，是当前亟需解决的问题。这就需要由中央领导小组牵头，在科学调查、合理测算不同地区对各种类型人才需求的基础上进行协调，保持项目和人才的合理分布，使这些项目既能发挥自身优势，又能与其他项目形成互补，避免人才浪费。
目前需要进一步总结经验，拓展范围，加大力度，保持边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线的建设有人才持续不断的参与，而经受过基层洗礼的人才或回到原有工作岗位发挥更大的作用，或源源不断地输送到各行各业，从而既形成了人才城乡环流的良好态势，又成为我国人才队伍培养链条中的重要一环。这才是人才资源战略意义的体现。
三是明确政策导向，激发人才活力。在市场经济条件下，人才的流动是遵循市场规律的。但政府并不能只是一个旁观者，而是应当和市场这只“看不见的手”结合起来。市场和政府的结合过程中，政府的首要作用是通过制定法律法规，规范和调整市场主体的行为和市场的竞争秩序；其次是制定政策，明确鼓励什么、限制什么。
2016年3月，中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》指出，“促进人才向艰苦边远地区和基层一线流动，研究制定鼓励和引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见，提高艰苦边远地区和基层一线人才保障水平，使他们在政治上受重视、社会上受尊重、经济上得实惠”。同时，还要注重基层人才培养培训，鼓励和支持基层一线人才积极参加定向培养、学历培训和各级各类业务培训，不断增强基层一线人才的业务水平和能力素质。
因此，在已有经验的基础上，应加快建立人才的跨区域、跨单位的法律保障机制，包括知识产权保护、合同化管理、服务年限、教育培养、服务配套、社会保障、进入退出机制等。同时，还应逐步健全和完善到基层去的人才评价机制、人才激励保障机制、人才培养机制，使制度体系充分发挥引导和指导作用。
（作者为中国政法大学原副校长，中国政法大学马克思主义学院教授、博导，中国人才研究会副会长）
【参考文献】
①《面对人才流动拐点如何“聚天下英才而用之”？》，新华网，2017年4月16日。
责编/贾娜 美编/于珊